基于我国城镇化健康发展的住房政策研究

张 鑫

（同济大学 经济与管理学院，上海200092）

住房问题是几乎所有国家在城市化进程中都必须面临的难题。制定并实施科学合理的住房政策，解决城市居民和进城农村人口的住房问题，对城市化的健康发展影响巨大。在我国已进入城镇化加速发展时期的背景下，研究住房政策对城镇化的影响具有重大的现实意义。

一、对住房和住房政策的认识

（一）住房的属性

长期以来，经济学界对住房到底是投资品还是消费品一直存在很大的争议。由于住房使用期限长，单位价值高，国家统计局和联合国制定的《国民经济核算体系》（SNA）都把居民购房支出归类为固定资产投资，把房屋作为投资品看待。但如果从消费行为看，住房是确保居民生存的基本物质条件，是人们最基本的生活资料和第一必需品。它除了具有固定性、差异性和有限性外，还具有民生性。[1]再从消费和投资的含义看，消费是直接满足人们的生活需要，投资则是放弃当前的消费以期获取未来的利得，以期实现更好的消费。可见作为消费品的房屋也可以转化为投资品。与一般投资品不同的是，住房投资并不能增加整个社会的财富，投机过度还会推高房价，并引发泡沫。所以，正确认识住房的属性必须从经济学范畴中跳出来，从社会公平和公民的基本权利中去把握，注重其民生性。[1]从推进城镇化来看，我们既不能把所有住房都当作纯投资品来对待，任其投机炒作导致房价高企，使城市低收入人群和农民工买不起或租不起住房而居无定所；也不能把所有住房都当作纯消费品来对待，只能满足人们的基本生活需要，而不能使其所有者获得财产性收入，不断提高住房等消费水平。

（二）住房政策及其制定的依据

学界对于住房政策有不同的理解。笔者认为，住房政策是指政府对不同层次住房的供求进行调节的政策，具体包括住房的税收政策、土地政策、金融政策、保障房政策等。

住房政策的制定应以住房的固有属性和基本国情为依据。第一，住房作为投资品，不仅因其投资大、产业带动性强，对拉动经济增长具有重大的作用，而且因其价格受预期影响大容易产生较大的波动。这要求住房政策既要科学合理又要保持一贯性，才能实现房地产业乃至整个国民经济的稳定发展。我国房地产市场调控效果不显著，重要原因就在于政策具有短期性和时效性，致使各市场主体存在房价上涨的预期。第二，住房的“民生性”决定了住房政策必须从维护和促进人们最基本的居住权出发，以改善广大城市居民的基本居住条件，实现“居者有其屋”为目标。第三，住房是城市居民必不可少、消费支出大的生活资料，具有不同收入的居民对住房有不同的需求的差异性，因而要求制定不同的住房政策，以满足各收入阶层居民的住房需求。第四，住房政策的制定必须从基本国情出发，适应新型城镇化发展的要求，强调以人为本，构建和谐的人居环境，促进城市化的健康持续发展。

二、中外住房政策及其对城市化的影响

（一）国外住房政策及其对城市化的影响

城市化又称城镇化或都市化，是指农村人口不断转化为城镇人口，导致城市人口规模和地域空间日益扩大、经济结构不断改变等的过程。在城市化过程中，大量农村人口向城市集聚，意味着首先要为他们提供相应的住房。或者说，一个国家和地区的住房政策在很大程度上决定了住房市场的发展潜力及其对人口的集聚力，进而决定了城市化的健康发展。在这方面，国外的做法为我们提供了可供借鉴的经验。

例如，德国在城市化高速增长过程中，始终把保障居民住房作为政府首要的政策目标之一，通过充分发挥政府的作用，制定合理的住房政策，从而有效地解决了城市化过程的人口流动及其住房问题，实现了经济与城市的健康、协调发展。具体来说，在房地产金融政策上，德国建立了以中央银行为核心、商业银行为主体，专业银行和其他金融机构并存、共同发展的住房金融服务体系，其特有的先存后贷“合同储蓄”住房金融模式，以及房贷的固定利率机制，也为稳定房价提供了金融制度保障。在税收政策上，德国规定自有自用的住宅不需要交纳不动产税，只交纳宅基地的土地税。用于出售的房地产要缴纳不动产税、交易税和所得税。在保障房政策上，德国自二战以来大力兴建“社会住房”，包括供出租的公寓楼和合作社住宅；还实施“住房金”资助政策，政府每年拿出专款，根据家庭人口、收入及房租支出情况给予居民购房补贴和租金补贴，保证每个家庭尤其是低收入家庭都能够有足够的住房支付能力，低收入者还可以申请租金低于成本的“福利住房”。在法律制度上，德国规定，对于肆意抬高房价、房租以赚取暴利者要承担刑事责任。德国还鼓励自建房、合作建房，以打破开发商对房屋供应的垄断，政府对合作建房给予低息贷款、税收减免和补贴租金等多方面的政策支持，合作建房占每年新建住宅总数的比例超过30%。[2]（P33-35）

正是通过房地产金融政策、税收政策、保障房政策以及相关法律制度，德国在城市化过程中，保持了房价的稳定，使包括流动人口在内的居民都可以获得与其收入相宜的住房，从而有效防止了高房价带来的问题。自1977年至今30多年以来，德国平均房价仅上涨60%，而同期个人收入增长3倍。过去10多年里，德国物价平均每年涨幅2%，而房价每年上涨1%，扣除物价因素，德国房价实际上在以每年1%的速度缩水。[3]（P18）

又如，美国、法国、韩国等国家主要通过税收政策来抑制住房的投资投机性需求。其中美国对房地产有偿转让获得的收益增值部分征收15%到34%的累进税；法国除要求购房者要缴纳高额地皮税外，还需要支付住房税或空房税。韩国对出售第二套房产的卖主征收50%的资本收益税，对拥有第三套住房的卖主征收60%的资本收益税外，在上个世纪70年代后期还实行了严格的住房限购限价政策，加大了国家对住房供给的公共支持力度，建立了政府主导的住房公共支持体制，从而促进了住房供给的快速增长，使居民的居住条件得到较普遍的提高，并大大促进了居住城市化的进程。[4]（P18-21）

在印度和拉美一些国家，法律规定人们享有完全的迁徙自由权，土地和住房实行私有制，加上政府甚至没有探讨过住房问题，对城市发展缺乏整体规划，导致大量农民进入城市后，因得不到相应的住房只能集聚在贫民窟中或露宿街头，从而普遍出现过度城市化现象。印度直到20世纪90年代后期，政府才开始了住房制度的改革，通过制定相关的法律、搭建住房金融市场、实行财政刺激政策、增加政府投资等举措，才开始扭转原有的局面。但印度目前仍然有9000多万人口居住在贫民窟中，与20年前相比翻了一番。在最大城市孟买，居住在贫民窟的人口超过60%。[5]

总的来看，发达国家的住房政策是鼓励居民购买自用住房、建造社会福利住房、以及直接给低收入家庭提供租房补贴等。而亚洲和拉美国家的住房政策大都将重点都放在增加自用住房上，忽略了保障房的提供与对困难家庭的住房补助。住房政策的差异导致城市化发展出现了不同的结果，并对城市的可持续发展带来了不同的影响。

（二）我国住房政策变迁及其对城镇化的影响

考察建国以来我国城市化发展进程后不难发现，建立在城乡二元分割的户籍制度基础上的住房福利分配制度的形成与演变，对我国城市化的发展产生了直接的影响。

新中国成立初期，迁徙证制度的实行使农村人口向城市迁徙比较自由，只要在城市有生存基础的居民都准予入户。1954年第一届人大通过的《中华人民共和国宪法》明文规定“公民有居住和迁徙的自由”。但随着城乡冲突的日趋激烈，国家加快了控制人口流动的各项法律制度建设的步伐，对农民进城的干预也越来越严厉。到1958年1月颁布《中华人民共和国户口登记条例》，中国城乡二元分割的户籍管理制度以及对城市居民实行实物分配住房政策的形成，把城乡完全隔离开来。城市的大门完全被关住了，农民被束缚在土地上，自由流动受到严格的限制。随后还出现了强制“收容遣送”滞留城市的农民和大规模把城市人口向农村转移的“逆城市化”现象。这种城市住房福利分配政策和住房经济运行的计划机制直到上世纪80年代初也没有得到根本的改变。这就大大限制了农村人口向城市转移，进而阻碍了城市化的发展。以致在1949年到1980年的30多年中，我国城市化道路走得非常艰难，城市化率一直维持在20%以下的水平，城市化进程落后于工业化进程和相应的经济发展阶段。

改革开放以来，我国户籍制度出现了松动，人口流动速度加快。1982年国家明确提出 “允许农民进城”。1984年中共中央发出了《关于1984年农村工作的通知》和《关于农民进集镇落户问题的通知》，进一步肯定了农民离土离乡从事小工业和小服务业的做法，基本取消了农民自发进城务工的限制。尤其是随着住房商品化改革的逐步展开，我国城市化水平也自1981年超过20%后，开始进入缓慢上升时期，并持续了17年。1998年7月，国务院颁发了《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，决定从这年的下半年开始停止住房实物分配，逐步实行住房商品化、社会化和分配的货币化。我国住房政策从完全福利化到完全市场化的急剧转变，不但引发了城市房地产业的持续投入和高速增长，而且吸引了大量买房置业的流动人口，许多城市还实行了购买商品房给予蓝印户口的政策，从而极大地推动了我国城市化的发展。我国城市化率也在当年再上一个台阶，达到30%以上的水平，又在2000年出现急剧拉升后，于2003年越过40%。国家统计局统计2012年1月公布的数据显示，我国城镇人口从1978年的1.7亿增加到2011年的6.9亿，30多年来增加了5亿人，其中有相当数量是进城的农民工。城镇人口的比重由1978年的17.9%提高到2011年的51.3%；农村人口比重由82.1%下降到48.7%。目前，我国城市化正处于世界城市化进程公理性曲线——诺瑟姆曲线的中期阶段，[5]（65-67）也就是加速发展阶段。 下图显示，我国城市化进程与住房政策的变迁具有高度一致性。

资料来源：根据《中国统计年鉴》绘制

三、城市化推高房价的效应及其带来的消极影响

（一）城市化推高房地产价格的原因

从理论上看，房地产价格主要是由房地产的供给与需求决定的。城市化过程导致住房需求扩大和土地供给紧张，从而对房地产价格上涨产生正向促进效应。具体表现在以下几个方面。一是城市化水平的提高导致城市人口规模的不断扩大，进而增加对房地产的需求，包括对住宅、商业用房、写字楼、工厂用房及其他物业的生活性消费和生产性消费的需求。二是随着城市居民收入水平的提高，就会对住房条件、住房的品质和配套环境建设等提出了更高的要求，从而使住房的改善需求显著增加，带来了住房价格上涨的压力。例如，2002-2009年，我国城市化率年均提高1.12%，城镇人口年均增长3.28%，人均住房面积年均增长1.15m2，但城镇住房面积年均仅增长4.83%。如果新增城镇人口70%的住房需求依靠新建，那新增城镇住房面积为期初人口×人均住房面积增长+人口增长×人均面积×70%。由此可计算出城镇住房的需求与供给之间的差距非常大。[7]（P11-12）三是城镇居民在生活性消费用房的正常需求得到满足后，又会产生对房地产的投资投机性需求。这三个方面的需求都会拉动房地产价格的上涨。四是城市人口的增加和城市道路等基础设施的建设会占用更多的土地资源，加剧城镇用地的紧张程度，从而拉动土地价格的持续上涨，进而推动住房价格的上涨。国土资源部2009年6月公布的调查资料显示，我国地价占房价15%-30%，平均比例为23.2%，虽然低于欧美及亚洲邻国水平，但仍然是影响房价的重要因素之一。

大量的实证研究也表明，房地产价格呈现出与城市化水平基本一致的变动趋势。例如，陈石清和朱玉林在考察了1991～2005年中国房地产价格与城市化水平之间的关系后，指出中国城市化水平的提高是导致房地产价格上升的主要原因。[8]（P47-49）又如，曾江辉对我国1997～2009年的城市化水平和房地产年度价格的数据进行了研究，结果表明城市化水平每上升1%，可导致房地产价格上涨 117.27 元。[9]（P84-85）中国正处于城市化快速发展时期，由此产生的巨大住房需求加上对房地产的投资投机性，成为近年来推动房价上涨最主要的原因。

（二）高房价对城市化的阻碍作用

城市化推动了房地产价格的上涨，反过来，高房价也会对城市化产生一定的负面影响。首先，房地产价格的上涨不仅会增加城市居民的生活成本，降低对人才的吸引力，导致人才的流失，影响城市人口的生活质量和素质的提高，而且会提高农村人口进城的“门槛”，阻碍农村人口向城市的流动。

其次，高房价、高租金不仅会增加企业尤其是中小型服务性企业的成本，还会形成工资水平上升的压力，进而引起商务成本的提高。这又会反过来带动产业链相关产品和服务价格的上升，进一步抬高城市的生产和生活成本。这样的恶性循环会影响城市产业的聚集效应，对城市竞争力的提高产生消极的影响。城市生活成本与商务成本高企，就不能吸引其他创新因素加入进来，难以形成新的经济增长点，创造更多的就业机会，结果将导致城市发展的停滞甚至衰退。

第三，房价上涨形成了通过资产增值来积累财富的观念和机制，同时也提高了财富积累的进入门槛。这就会进一步拉大贫富差距，进而加快社会结构的分化速度，并有可能引发其他社会矛盾，影响城市社会的稳定。因为财富分布的初始状态以及要素价值的重估，会使社会财富集中程度迅速提高。原先拥有住房的居民或者通过某种渠道获得住房、土地的群体，可以享有资产快速升值带来的收益，借此积累更多的财富，而后来者、缺房户以及低收入人群被排除在通过资产积累财富之外，甚至因失去购房能力而居无定所。高房价还会使“一座房子消灭一个中产”变成了现实，中产阶层的人群因购房而成为“负翁”，不仅影响了中产者的幸福指数，抑制了其他消费，而且变得紧张、惶恐、惴惴不安。这使得原本属于社会稳定和社会发展的中坚力量，有可能成为影响城市稳定健康发展的不利因素，影响城市的稳定。

第四，高房价容易助长经济泡沫化，由此加剧银行的不良资产规模和比例的增长，危及整个金融系统的安全，并进而对实体经济带来重创，甚至引发整个经济的衰退。1991年日本房地产泡沫破灭使经济陷入长期的萧条和低迷，1993年我国海南房产大崩盘，美国次贷危机引发的国际金融危机阴影还未散去，都是很好的证明。

理论和实践都表明，城市化在客观上确实会推动房地产价格的上涨，并给城市化的健康发展带来消极的影响。同时，房地产的发展推进城市的综合开发，其本身就是城市化进程的一部分。因此，从城市化的角度出发，需要科学认识城市化与房地产价格的关系，并制定科学合理的住房政策，来有效地解决房价不断上涨带来的问题，实现房地产市场和城市的稳定发展。

四、以科学合理的住房政策促进城镇化健康发展

（一）住房政策科学合理的标准

从微观角度看，科学合理的住房政策不仅要使房地产投入与产出相匹配，能促进房地产市场的健康发展；而且要从维护和促进人们最基本的居住权出发，实现“居者有其屋”的目标。从国家层面来看，科学合理的住房政策必须有利于推进我国城市化的健康发展，以及由此决定的经济结构调整与优化、经济发展方式的转变、缩小城乡差异、培育中产阶层、维护社会公平与稳定等。[4]

中国城市居民的主体是中低收入者，他们难以负担起高房价，需要增加大量公共住房来解决他们的基本住房问题。而大量农村人口向城市转移首先要解决的是就业和住房问题。在进城农民工就业压力不大的现实情况下，能否提供与城市居民和农民工收入相适应的住房，就成为影响我国城市化进程和水平的重要因素。或者说，我国住房政策在很大程度上决定了住房市场的发展潜力及其对人口的集聚，进而决定了城市的发展水平和可持续发展的能力。

城市化是必然的趋势。未来我国城市化的进程除取决于经济发展水平外，户籍制度的改革和住房政策的调整仍将是最重要的影响因素。打破城乡分割的户籍制度必将大大激发农村人口向城市转移的意愿，而使这一愿望成为现实的决定性因素是城市为他们提供住房的能力。同时，住房建设将推进城市的综合开发，本身就是城市化进程的一部分。这对我国住房政策的调整又会提出新的要求。基于住房的民生性和住房问题对城市化的影响，制定科学合理的住房政策，让房价合理回归，是实现我国城市化健康发展必然而又唯一正确的选择。

（二）构建梯度住房政策体系实现居者有其屋

城市是人居住的地方，实现居者有其屋是城市发展的首要要求。在中国城市化快速发展的背景下，首先要解决的是如何实现居者有其屋的问题。基于城市不同收入群体对住房的不同需求和保障居民拥有住房的基本权利，相应地需要构建一个梯度的住房政策体系，对于满足不同收入群体的住房市场进行差别化的调控。[10]（103-108）

梯度住房政策体系的最大特点是，针对不同类型的住房市场进行差别化的调控。例如，对用来满足高收入群体住房需求的高档商品房，主要应以市场自发调节为主，以房产税和住房用地政策调控为辅。其价格应完全放开，更没必要采取限购、限价和限贷等政策抑制其发展。基于我国人多地少的现实，对高档商品的开发要加以控制，防止由此带来的土地供给和金融风险。对用来满足中等收入者住房需求的中小型普通商品房和二手商品房，政府应更多地通过优惠的金融信贷政策和税收政策，鼓励中等收入家庭购买。因为中等收入家庭虽然在当前购房确实存在一定的压力，但运用购房金融工具，他们愿意而且能够通过透支未来收入来满足自住型住房的需求。同时，对中小型普通商品房还应采取长期的限购政策，防止因投资投机拉高房价，增加这一群体的购房负担，并抑制他们对其他商品的消费需求。中小型普通商品房的开发应将改善小区居住环境作为重点，通过扩大公共空间和绿化面积，完善基础设施配套和社区管理服务等来提高城市化的质量和居住水平。经济适用房、公租房和廉租房则是用来满足购房经济能力弱、无购房能力的低收入者住房需求的。对于这一群体的住房问题，只能通过政府提供保障性住房的方式来加以解决。这部分人群比重不会超过20%。各级政府如果确实能把基本解决民众的住房问题作为一项基本职责，加大财政的投入力度，并以通过土地、信贷、财政等政策鼓励和引导房地产商投资于经济适用房的开发，增加经适房的供给，同时对经适房、公租房和廉租房的分配和使用实行严格的监管，限制其流通和转让，那么，保障民生的目标就能够实现。

从当前的实际情况看，在住房和小区的规划设计中，要解决的关键问题是保障性住房的布局与建设。我国房地产市场发展不稳定、住房价格过高的一个重要原因就在于保障性住房建设滞后。为此首先要制定住房保障法，完善保障性住房的相关法律法规，改变现行住房保障政策大多因以规范性文件形式发布而未能形成制度约束，以及政策边界不清晰、利益调节和退出机制不完善等状况。其次要克服保障房建设的资金瓶颈，在确保政策性资金（主要包括中央财政补助、土地出让净收益、公积金建房贷款和公积金增值净收益）到位的前提下，努力寻找商业融资的有效途径，多渠道解决资金问题。再次，要建立公平、公正、公开的保障性住房分配机制和运行管理制度，规范保障性住房分配的操作流程，加强监督与管理。此外，政府还要制定合理的保障性住房土地政策和监管政策，保证保障性住房的用地供给，提高管理水平，提升透明度和公平性，确保保障性住房建设的质量和效率。

（三）住房政策要服从于国情和新型城镇化要求

我国幅员广阔，人口集中，经济发展已进入中等收入国家行列，城镇化进入加速发展阶段，但地区经济和居民收入差距都很大。因而，只有根据国情制定住房政策，才能兼顾效率与公平原则，促进新型城镇化的健康持续发展。具体说来：

第一，把握大城市的发展速度，科学合理地规划城市布局。城市化过程既是农村人口向城市集聚的过程，也可以是农村人口就地转化的过程。大型城市是经济活动的中心，对人口和产业的集聚效应大，但如果任其发展，可能会带来“城市病”。为此可以通过住房政策控制大城市的发展规模，加大对中小城镇住房和公共设施的投资，缩小中小城镇与大城市生活的差距，增强中小城镇的吸引力。利用大城市的辐射效应和发散效应，通过发展快速交通网络和信息网络，实施都市圈发展战略，来减轻农村人口和中小城市人口向大城市转移的压力。

第二，实施城乡一体化战略，促进中小城镇规模的扩大。我国城镇化不仅体现了城市化的主张，更突出了“乡镇化”的政策导向，即以小城镇为依托，实现农村人口就业和生活方式由农村向城镇的转换。[11]在这方面，住房政策也可以发挥应有的作用。比如通过以农村宅基地使用权和住房所有权置换城镇公寓房等政策，鼓励农村人口集中居住，促进小城镇发展。又如对三线以下城镇的住房问题应给予足够的关注，防止高房价阻碍农民“就近城镇化”。

第三，适应新型城镇化的要求，完善房地产市场调控政策，提高政策调控的执行力。新型城镇化是以人为本、城乡统筹、兼顾公平、节约集约、生态文明、和谐发展的城镇化。这对住房政策提出了许多要求。首先，要让住房回归消费品功能和民生性，充分运用金融、税收等政策，抑制住房投资投机功能，引导合理的住房消费。完善住房保障政策，增加公共住房，以解决低收入群体住房短缺问题，实现“居者有其屋”。其次，在住宅区开发设计上，要控制别墅等高档商品房的规模和保障房的标准和面积，协调好住宅供求结构之间的关系；坚持资源节约型的人居发展模式，发展绿色生态住宅模式，要注重住房的适用性、安全性、耐久性、环境性和经济性，从住宅户型更加多样化、住区环境更加人性化等方面来提高城市化的水平和质量。再次，为了防止房地产价格持续过快上涨，抑制住房城镇化和土地城镇化快于人口城镇化，必须改革现有土地财政模式，逐步实现房地产税对土地财政的替代，同时通过增加居住用地的供应等其他政策措施来平抑地价。

[1]张鑫.从住房的属性分析楼市政策调整[N].文汇报，2010-05-13（5）.

[2]王屹.房价调控的德国经验.红旗文稿[J].2010，（12）.

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[10]张鑫.基于房价收入比的梯度住房政策体系研究[J].上海管理科学，2012，（2）.

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