城镇化战略下基层党建格局的转型与重构：基于苏南区域发展的研究

程勉中

（江南大学 人文学院，江苏 无锡 214122）

城乡经济社会的转型变迁，必然深刻影响作为上层建筑的城乡基层党建格局的转型与重构。准确认识和把握城乡经济社会转型变迁的态势，对于加强城乡基层党的建设和党建科学化水平的提高，具有重要意义。本文试就苏南城镇化战略背景下的社会转型对城乡基层党建格局的影响及其转型重构作分析探讨。

一、与城乡组织形态变迁相适应的基层党组织体系转型

随着苏南经济社会进入重大转型期，和产业质态相伴演变的城乡发展形态也呈现出革命性的突破，旧的城市化模式被新型城镇化战略所取代。为更好地整合各种资源，发挥区域优势，苏南加快了“镇向城集聚、村向镇集聚、居民向城镇集聚”的步伐，城乡组织形态发生了重大变迁。

（一）行政区域设置的大幅度调整

本世纪初开始，苏锡常三市均对城市规划和行政区划进行了大幅度调整。苏州、无锡、常州所辖郊县，先后撤县设区，“组团式”地发展城市群。以无锡市为例，2004年2月全市最后一个乡——渔港乡的建制被撤销，农村所有工业项目一律进入园区，行政村在统一规划后，逐渐向集中居住转变，实现由传统农村向现代化新型农村社区的转变，一部分原有村的建制已随之消亡。1998年至2010年，全市95个镇撤并为32个，街道从27个增加至51个，2083个行政村撤并为674个，城乡基层组织呈现不断升格与整合扩张的趋势。其中最为典型的江阴华西村自2001年6月以来，对周边村庄进行了四次大范围的兼并，16个村并入，其面积从原来的0.96平方公里，扩展到30多平方公里，人口扩大到3.5万人，变成了一个真正的“大华西村”。

（二）组织结构与治理职能的深刻变革

随着城镇化战略的加速发展，撤并村、扩建社区后的组织设置工作也随之展开，建立起一批农村新型社区，增设了居民委员会。这些农村新型社区的组织设置有的在保留原行政村“两委会”的基础上，引入物业管理机构，探索建立新的社区管理机构，有的完全按城区的社区模式建构，治理职能不断转变。组织结构的变革使管理形态日益趋向复杂化。大量的镇改为街道后，内部机构的重新设置、工作重心的调整、工作方法的转变将不可避免。村委会、社区居委会混处的现象日益增加，一些城中村、园中村正处于向城市社区过渡的转型期，居住形态丰富多元，出现了单村组建、数村合并和分散组建的农村新型社区。如何整合社区资源、创新设置组织机构，形成规范高效协调的管理体制和工作机制，是面临的新问题。其次，公共服务职能不断强化。镇和街道的经济职能开始弱化，对社会经济事务和城镇的管理、公共服务职能则进一步强化。与此同时，由于城镇化推进带来农民居住环境城乡一体化、意识居民化，村委会的自治职能也开始向公共设施建设、环境卫生、村容整治、社区服务、治安调解、市场管理等服务工作转变。还有，扁平化横向关系的组织形式大量衍生。随着农村经济市场化进程的加快，林、牧、副、渔、工、商等逐步从传统农业中分离出来，一家一户的分散经营向集约化经营转变，形成了各种专业部门和新的经济组织。农村越来越多的经济合作组织脱离了对集体生产资料与行政村的依赖，出现了基地、大户、联合体、股份制、股份合作制和个体私营企业等不同类型的经济实体。同时，随着工业化的发展，跨部门、跨地区、跨所有制的经济主体不断出现，还形成了许多无上级主管的单位、新经济组织、社会中介组织和社团组织。这些变动都突破了传统的行政体系框架。

（三）党的基层组织体系加速转型

城乡组织形态的这些新变化，客观上要求各种生产要素以市场为导向在更广阔的空间合理流动，实现优化配置，以促进城乡经济的协调发展。党的基层组织体系是党动员社会和整合社会的基本组织资源，是党的基石。长期以来，我国基层党组织体系是在高度集中的经济体制和高度集权的政治体制下形成的，如果继续沿用传统单位制的组织方式来开展党的活动将面临极大的困难，这就需要研究如何通过新的社会载体来实现党员间、党员与组织间的联系。基层党建如何适应新情况，从战略上构建具有较强社会整合力的网格化组织体系，破除固化、封闭的单位组织结构，理顺体制外与体制内的党组织关系，提高基层党组织在区域发展中的渗透力和调控力，是城乡基层党组织必须共同面对的新课题，也是影响扩大基层党建覆盖面效果的重要要素。改革开放的最大成效，就是推进了经济体制改革，促进了经济发展，为基层党的建设夯实了物质基础；又经过政治体制改革，解决了权力过分集中问题，使基层党组织工作的透明度不断增强。在权力由政府高度垄断走向社会分权的今天，执政党只有将自己的组织体系根植于新的社会结构中，才能实现执政方式的转变。

推进基层党组织创新、转型并构建与统筹城乡发展相适应的基层组织体系，努力改变党组织行政化设置的单一性和自我运行的封闭性，适应经济社会发展的多样性和开放性，是近年来苏南基层党建改革与创新的重点。经过不断探索，基层组织模式已经呈现多样性特征，根据“属地、属业、属条、属资”等原则，创造了多种党建覆盖形式，不同领域的基层党组织与上级党委之间初步形成了授权、互动与制约关系。横向上，实现区域化的组织网络建设；纵向上，向“两新”组织和社区、园区延伸党组织的覆盖面，致力于实现党员发展、党的基层组织建设、党组织战斗堡垒作用的发挥与经济社会发展相适应、相协调的目标。

二、与社会流动和集聚形态变化相适应的工作重心转移

城镇化的快速推进和现代服务业的加快发展，使苏南产业集聚水平提高，新经济组织和新社会组织大量产生，大批商贸集聚区正加速形成。人口流动加速，城镇人口集聚效应凸显。伴随而来的是城乡治理资源的集聚效应，突破了传统的行政体系框架，超出了过去基层党的建设所覆盖的范围，面临着一系列新课题。

（一）人口资源加速向城市集聚

城镇化使苏南城乡的人口结构发生了深刻的变化。其主要特征为：人口总量扩大，常住人口自然增长率升高，15至60岁适龄劳动力资源丰富，户籍人口老龄化程度加深，流动人口男性比例高，人口分布向城区集聚。据2010年第六次人口普查显示，2010年苏州市区的人口密度为2468人/平方公里，古城区的人口密度高达1.14万人/平方公里，不仅超过纽约，而且已经达到香港的两倍。苏州的常住人口达1046.6万，列居全省第1位、全国超千万城市的第8位。[1]无锡的常住人口达637.26万，常州为459.20万。苏锡常三市2010年总人口达2143.06万人，人口密度达1225.51人/平方公里。

在人口流动日益加快的今天，城市的人口增长与经济发展之间存在着较强的相关性。苏南经济发展的整体水平较高，外来人口流入的数量也较多，人口总规模的增长速度相对也较快，而外来人口的持续流入又在一定程度上促进了经济的发展。以苏州为例，在长期低生育率和人口零自然增长条件下，苏州人口规模和结构变化主要取决于人口的迁移和流动。2006至2010年，苏州的流动人口增量达到245万，[1]流动人口密度为734人/平方公里，昆山市最高，为1818人/平方公里。[2]苏南空间格局的调整，增强了这些中心城市的人口资源集聚功能。

（二）农村社会治理面临新的压力

当前，苏南各种社会治理资源包括社会政治和组织资源迅速发展和壮大，并呈现向城镇梯度迁移的趋势。“两新”组织也不断增加，在城乡呈现扩散性的分布格局。由于股权、资源、利益等方面存在交叉，垂直的执政资源很难实现横向的流动，而横向的融合能力又不能撼动垂直的行政体制，社会资源的占有方式日渐向个人和社会组织倾斜。这使基层党建特别是农村党建的资源依托发生困难，活动难以有效开展。[3]（P104）在城镇化进程迅速推进的大背景下，村域的大规模调整和外来人口的快速积聚膨胀，给新时期农村社会的治理带来了极大压力，造成农村基层工作力量相对削弱。如苏州市经过几轮镇、村撤并，村域面积普遍扩大，农村人口特别是外来人口大幅度增加，一些规模大的镇人口30万人以上，党员上万人，规模大的村人口过万，党员300人以上，甚至出现了外来人口数量与本地人口的“倒挂”现象。从人口和经济规模来看，一些大的村已接近20世纪90年代一个小乡镇的规模。而从村级管理的现状来看，主要靠五、六个定编干部及少量的辅助工作人员，农村基层工作力量相对薄弱。[4]（P92）这一现象直接影响到农村治理资源的有效配置。当前存在的问题主要表现为三个方面：[5]（P99-100）一是治理主体的角色迷失。村委会作为村民自治组织，承担着村庄“政务”和“村务”方面越来越多的处理事宜。然而，随着村民自治的深入和农村各阶层利益的进一步分化，村委会的角色反而被削弱了，特别是面对利益矛盾往往处于对立面，直接影响到村庄治理的绩效。基层党组织同样面临困难，部分村级党组织对自身的角色定位不清晰，存在功能异化的危险。与此同时，随着农村经济水平的迅速提高和阶层利益的进一步分化，代表村民不同利益和参与要求的民间组织逐渐走向前台。民间组织的兴起及其对村庄事务的积极参与，是村庄治理中一个无法回避的问题，也是一种应予利用和整合的重要资源。二是资源配置过程科学化、规范性的缺失。在农村资源配置的实践过程中，村民的利益表达和整合功能发挥明显不足，缺乏进行自主地利益表达进而将利益要求整合成型，并形成决策输入的有效渠道。而治理主体的资源配置决策过程的科学化、规范化水平尚待改进，民主监督功能也亟待增强。在村民自治的实践中，作为经常性民主的一个重要内容，民主监督还很难被有效落实。三是治理资源配置方向的过度功利化。即自觉为村民提供有效的、高质量的公共服务和公共产品还不够，资源配置方向不合理是普遍存在的问题。集体经济富裕后，如何优化村庄的硬件、软件环境，为农民提供技能培训、提高农民的综合素质等方面还需要下工夫。农村社会治理面临的压力，迫切要求执政党必须承担起整合社会扩散性政治和组织资源的重任，寻找新的工作载体和管理支撑点，使基层党建的整体效益得以最大化发挥。

（三）城乡基层党建工作重心的战略性转移

以市场化为导向的经济体制改革和城镇化的逐步推进，给社会带来了全方位冲击。无论是城市还是农村，社区的蓬勃发展，是社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式日趋多元化，各类要素资源在城乡之间频繁流动、日趋紧密的必然产物。虽然目前社区仍带有很多“行政化”色彩，[6]（P16）但不能忽视的是，它将成为中国社会结构的主要形式，成为社会个体生活、主张权利的最主要空间。党的基层组织的战斗力取决于其与社会结构的内在契合程度，社会流动的集聚形态变化决定了党要有效整合社会并为长期执政赢得雄厚的社会基础，基层党建工作就必须实现战略性转移，即将自身生长和活动的主要空间从单位移向社区，以社区为主要空间，组织党员、发展党员、动员社会和整合社会。[7]（P11）

如何推动党建资源的优化配置，使城乡党组织全方位对接和融合，建立健全与城乡统筹发展相适应的组织体系已成为经济社会特定发展阶段的必然选择。这就要求党在继续加强单位党建的同时，必须重视基层党建工作的重心转移问题，在社会结构的层面上要更加关注在农村和社区出现的大量“两新”组织的基层党建。在农村要着力构建与“两新”组织发展相适应的新型农村治理结构。针对农村合作经济组织快速发展带来的农村政治、经济结构新变化，探索建立基层党组织与村委会、合作组织三位一体的新型治理结构，充分发挥其叠加效应，推动“党建”与“富民”互为一体、联动发展。[8]在“两新”组织中建立党组织，吸纳新党员，其目的在于克服新兴领域中基层党建的“边缘化”处境，不断地将党组织扩大到新生社会主体中去，避免与转型后社会结构内在要求的长期错位。[9]基层党建的重心转移决非权宜之计。社区党建和“两新”组织党建所承载的不仅是党的自我完善，更重要的是在新的经济社会结构中，党如何与其保持内在契合度，保证党的基层组织富有生命力和战斗力，永葆党的执政合法性，并拥有强大的领导能力和执政能力，这是事关党的事业兴衰成败的重大问题。

三、与党员结构和基层组织状态变化相适应的工作模式调适

（一）党员成分结构的变化

1.党员队伍差异性扩大

市场经济下城镇化的发展加剧了社会结构分化与社会分层变化，对我国社会差异现状的形成有着重大的影响，这一影响也直接反映到党的基层组织，表现为党员队伍差异性扩大。城镇化进程下，随着所有制结构和分配方式的多元化，以公有制为主体，多种所有制经济共同发展的经济制度的确立，促进了非公有制经济的蓬勃发展，并形成了新社会阶层。作为中国特色社会主义事业的建设者，他们中符合党员条件的先进分子被吸收到党内，使党员队伍成分结构趋于复杂化。城乡基层党员队伍的构成，既有传统的产业工人党员，也有从事二、三产业的非公有制经济组织党员；既有传统的农民党员，也出现了流动性较强的农民工党员；既有在改革开放中出现并蓬勃兴起的新社会阶层党员，也有在改革开放过程中利益相对受损的下岗党员。从苏州、无锡、常州三市来分析，截至2011年12月底，非公经济组织的党员数达271275人，其比重占到三市党员总数的23.7%，而农牧渔民党员的人数为204417人，其比重减少到仅占17.8%。另外，党员的年龄结构、学历结构和党龄结构也呈现出新的变化和波动性，一方面35周岁以下的高学历年轻党员呈逐年上升趋势，另一方面，随着我国人口老龄化社会的到来，离退休党员越来越多，这部分党员也面临着从“单位人”到“社会人”的转变。

党员队伍成分结构的多元组合，给党的性质和宗旨教育带来了新的矛盾。党员利益的多元化和实现途径的多样化，使党员之间在拥有资产、收入水平、生活水平方面的差距呈现扩大化的趋势。党员之间在经济地位上的差距导致了思想认同上的分歧，在理想信念、政治要求、思想意识、价值取向、生活方式等方面都已经出现较大的差异，客观上容易导致价值取向的多元化，使部分党员出现信仰危机。在一定程度上也会出现党内不同群体对党的一些重大决策评价不一致、思想难统一、步调难协调的现象。党员群体的内聚力减弱，将导致党的凝聚力下降，对党员的思想统一与组织统一带来了新的难题。[10]（P14）因此，各级党组织如何针对党员队伍成分结构的复杂化，建立一个功能比较完善、能覆盖社会各个层面、与经济发展和社会转型相适应的党员管理体系，已成为创新党员管理机制的重点，是基层党组织必须面对的现实问题。

2.党员的分散性、流动性加剧

城镇化进程促使身份、户籍、劳动人事和社会保障制度改革的加快，人们对单位在经济利益、社会地位、社会角色等各个方面的依附程度不断弱化，所有制结构和分配方式的多样化，也为社会成员的流动创造了前提。社会转型期中利益的分化组合直接导致了社会流动的加快，也使得就业形式和就业岗位日趋多样化，各类“两新”组织给社会人员流动提供了广阔的空间。产业结构调整和国有企业改革，使劳动力在产业间的转移和地区间的流动日益频繁。城镇化进程使越来越多的富余劳动力从农村转移出来，外出务工、经商的流动人员比重相应增加。一个静态的社会基层正在转变为一个动态的社会基层。党员在城乡间、产业间、企业间流动多变的特征日趋明显，原来主要依托乡村、系统和单位的党员管理渠道和管理方式面临新形势的挑战。这种转变势必对条块分割、封闭运作的基层党组织提出新的挑战。党员在这样的流动过程中，往往因为没有组织依靠或组织衔接不及时而流失，成为流动党员、“隐形党员”和“口袋党员”。伴随党组织整合组织成员、整合社会基层能力的减弱，产生了流动党员管理、新社会阶层党员发展等诸多问题。[11]（P34-35）与此同时，党员与党组织的联系减弱，也在不同程度上影响党员对党组织的政治认同感和归属感。在这种情况下，迫切要求创新党员管理方式，使之能够与党员的流动同步相随，拓宽党员的活动空间。

（二）基层组织状态的变化

1.激烈的市场竞争导致基层党组织稳定性减弱

市场经济的复杂性和激烈的生存竞争，这种内在的压力传递导致社会整体变动节奏加速。与之相适应，各类社会与经济组织的生存发展呈现严酷的“洗牌”效应。据工业和信息化部的统计，目前我国注册的中小企业有4000万家左右，但平均寿命仅2.9岁。[12]民建中央专题调研报告《后危机时代中小企业转型与创新的调查与建议》显示的数据稍有不同，中国中小企业目前平均寿命为3.7年，其中八成以上是家族企业。[13]江苏省的情况虽然明显好于全国平均水平，私营企业的平均寿命达7.62年，[14]（P16）但与发达国家的数据相比还存在差距。目前欧洲和日本企业平均寿命为12.5年，美国企业8.2年，德国500家优秀中小企业有1/4存活了100年以上。市场经济体制下的竞争应力，形成社会与经济组织形态的快速变动特性，导致部分建在“两新”组织的基层党组织的稳定性减弱，党建工作产生一定程度的不确定性和波动性，影响了党组织作用的发挥。

2.所有制与权力结构变化导致基层党组织的功能重构

与所有制结构的变革和政府职能转变同时发生的是，一方面国有企业及农村基层党组织直接掌握权力的功能日益弱化，出现了“单位制”向“社区制”转变的社会形态，形成大量下岗失业人员、流动人员、农民工等无单位的“社会人”；另一方面，出现了大量的无行政隶属关系、无行政主管的新经济组织和新社会组织，这些组织不再有严格意义上的上级主管部门，而是依照市场规则运行。在形成多元经济结构、多种经济成分、多类经济组织共生并存、相互渗透、相互影响格局的同时，社会内部权力格局也发生了变化，基层党组织与相应的行政权力关系出现了许多新变化，衍生出基层党建的一些新兴领域。以非公经济企业为例，截至2011年12月底，苏州、无锡、常州三市非公经济企业已建党组织数量达到了39196个。

无行政权力依托是一些新兴领域基层党组织存在的重要特点。所谓无行政权力依托的党组织，是指游离于行政权力之外，完全依靠自己力量发挥作用的党组织。在新经济和新社会组织中，基层党组织与单位行政权力脱钩，政府和社会职能回归，党的基层组织的功能发生了显著变化。一是功能定位从“领导核心”逐步向“政治核心”转变，二是党的基层组织功能的属性从“超政治”功能向政治功能转变，三是党的基层组织实现其功能的手段由着重依靠行政权力向依靠社会整合手段转变。这种趋势直接表现为基层党组织工作的环境、条件都发生了很大变化，已不再处于行政权力的核心地位，出现对人力、物力、信息、政策等资源占有的不均衡现象，党组织职责与其掌握和支配的工作资源，包括工作手段和工作力量不相匹配的情况非常突出，且越往基层，矛盾越突出。以致一些基层党组织在开展党的工作中缺少经费、场地、人员，资源匮乏，难有作为，严重影响了基层党组织作用的发挥。[15]（P54）面对变化的环境，基层党组织在脱离行政权力依托条件下如何开展工作、发挥作用，是必须认真研究并加以解决的新课题。

（三）城乡基层党建工作模式需要相应调适

面对城乡基层党建工作外部环境和自身队伍结构、组织状态发生的巨大变化，党建工作必须不断拓宽工作领域，扩大党组织在社会生活各个领域的覆盖面，适应经济社会的发展要求。城乡基层党建格局的转型与重构是党在社会环境发生重大变迁情况下的一种自我适应和调整的过程。从性质来看，这种转型与重构是党的组织系统为了适应环境的变化对故我的一种自觉扬弃。通过扬弃这一环节，保留原来有价值的因素，变革其不合理的因素，从而使党的组织表现为发展的连续性和阶段性的统一。没有这种自我否定的过程，党组织就不能实现自身的创新发展，也就不能更好地完成引领城乡社会发展与服务社会的使命。

加强和改进城乡基层党的建设，必须坚持与时俱进、开拓创新，以改革的精神研究新情况，解决新问题。一是管理观念要与新型城镇化背景下城乡发展环境相匹配。要求党建工作解放思想，突破传统模式，创新思路，理性地认识行政化组织管理模式的弊端，[16]（P18）树立开放性和非行政化的组织管理观念，以积极进取和勇于探索的精神去创新组织管理；二是管理能力要与社会结构相匹配。针对不适应城乡经济结构和社会结构新变化的问题，提高创新体制机制的能力；三是组织设置要与经济、社会组织相匹配。无论是传统领域还是新兴领域，城乡基层党组织建设不能简单地采取“划一”的方式，也不能采取简单归类的方法，组织设置要更加适应形势，强化基础，切实加强新领域基层党组织的自身建设，这是有效发挥党组织功能的前提条件；四是管理教育手段要与党员主体地位相匹配。基层党组织必须从尊重党员主体地位、发挥党员作用出发，以党员和群众的需求为核心，党员管理的手段和措施必须围绕这一目标来考虑；五是活动方式和服务途径要与信息化时代相匹配。充分利用计算机和网络技术，借助党务、政务等网络平台，实现社会工作方式由传统阵地转向网络化。加强党内组织与组织间、组织与党员间、组织和党员与群众间的经常性联系与交流，实现资源共享，使党组织更多地直接参与各种社会活动，协调多元利益之间的矛盾，吸纳、反映各阶层、各社会群体的利益诉求，增强党建工作的针对性、有效性。[15]（P57）

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