缺失与重构：现代化进程中的政府执行力研究

陈 晨

(中共金华市委党校,浙江 金华 321000)

目前， 我国正经历从现代化初期向中期的重大转变，对处于现代化进程中的地方政府而言，其执行力直接体现为政府推进现代化的速度和现代化的实现程度。在经济全球化、区域一体化与社会信息化的大背景下， 地方政府的发展也进入了一个新的战略机遇期， 能否以更强的执行力保证政府职能的充分行使和政府作用的有效发挥， 已经成为区域现代化能否成功的关键。

一、政府执行力在推进现代化中的作用

（一）政府执行力是实现政治现代化的必然要求

从工业社会到信息社会，经济发展，社会分化加速，都对政府执行力提出了新的要求。政府执行力也逐渐成为一个地区实现政治现代化的关键因素和主导力量。 这种力量既体现在坚决有力地消除那些阻碍政治现代化的消极因素， 又体现为积极地创造一系列有益于政治现代化的有利条件； 既表现为对政治现代化主动而直接的谋划， 又表现为间接而有利的促进。 正如美国政治学家亨廷顿所说:“各国之间最重要的政治分野，不在于它们政府的形式，而在于它们政府的有效程度。”[1](P1)从某种意义上说，政府能否选择最佳方案、 制定正确的政策特别是能否有效执行这些政策，对推动政治现代化有重要意义。

（二）政府执行力是实现经济现代化的重要保证

世界银行报告指出，“如果没有有效的政府，经济和社会的可持续发展是不可能的”。[2](P3)在市场体系还不发达，不能有效地实现资源合理配置时，经济现代化的实现更需要政府发挥主导作用， 更需要政府有高效的执行力。 政府通过选择现代化的具体策略和步骤, 对以自发自利为特征的市场经济进行管制与调控；制定正确的产业政策,引导或规制相应产业部门的发展规模与速度； 将某些有利于经济现代化的政策加以制度化；大力促进市场发育，运用政策减少企业家面临的风险和不确定性， 最终推动和加速中国的经济现代化进程。在这一过程中，政府能有效贯彻发展战略和推行经济政策， 保持政策的连续性和可执行性，可以有效推动经济现代化的实现。反之，若政府执行力弱化，政府压制甚至取消市场经济的发展等，那么经济现代化必然会停滞不前。

（三）政府执行力是实现社会现代化的基本前提

社会现代化是一个长期连续的历史进程， 也是一个整体的、革命性的变迁过程。政府较社会各主体而言所特有的组织化、 公共权威性等优势使其在解决各种社会矛盾中承担更大的责任。 无论是社会稳定的保持、社会秩序的控制、还是社会福利的增进、社会变迁的引导等，都需要政府有高效的执行力。具有较强执行力的政府，能够有效解决问题，使社会发展回复到良性状态。执行力不足的政府，没有能力督促政策的真正落实，问题长期得不到解决，将最终影响社会的正常发展。 正如美国著名经济学家斯蒂格利茨所说，建立一个有效政府，能够“使公共机构对其服务对象的要求给予更多的关注”。[3](P106)从这个意义上讲， 有较强执行力的政府是实现社会现代化的重要前提。

（四）政府执行力是实现文化现代化的有效推手

实现现代化，不仅需要“经济能量”，更需要“文化能力”。文化现代化过程，是一种文化变迁的过程。政府对于实现文化现代化特别是文化产业发展具有重要作用。 文化产业作为一种新兴产业， 在发展之初，尤其需要政府的扶持。政府能否在文化产业发展的制度上进行持续的创新， 决定着区域文化产业的未来前景。 若政府能够通过高效执行包括金融、财政、税收等方面的优惠政策，建立诸如电影院、博物馆、展览馆、美术馆、音乐厅、大剧院等设施，累积文化存量；完善有关知识产权保护和资助制度，就可以有效地促进文化产业的发展， 进而推动实现文化现代化。

二、现代化进程中政府执行力缺失的表现

所谓“政府执行力缺失”，指的是在现代化进程中，政府不能满足现代化进程对执行力的要求，而致使现代化受挫的状况。 政府执行力缺失的表现是多方面的，从政府执行力与现代化的关系看，主要表现在下列四个方面：

一是执行政策失灵。政策目标是执行力的基础，也是实现现代化目标的分解目标。现阶段，依然存在部分政策目标不科学的现象，主要表现为：一是政策缺乏稳定性， 有的政策朝令夕改, 不仅增加政府成本，同时也浪费了公共资源。政策的随意变动也易导致政府公信力的下降，长此以往，政策将权威流失，从而导致公众漠视政策，令行不止。二是政策缺乏协调性，不同部门制定的政策相悖，各项政策间出现相互抵触，相互矛盾，使政策系统发生功能紊乱，最终导致政策执行效果不佳。三是政策缺乏合理性。有的政策不具备实施的现实条件，脱离实际，导致不能达到预期的执行效果,政策目标最终落空。 四是政策缺乏明确性，政策内容含糊不清，无量化指标，缺乏可操作性，造成政策执行的阻滞。

二是执行机制失据。 执行规则不清是政府执行力长期难以获得快速提升的制度性因素， 也是影响现代化实现的重要因素。具体表现有：一是考核机制不科学， 政府绩效考核往往只侧重于个人执行力的绩效考核，对于组织执行力的绩效重视不够。一些地方政府单纯地为了考核而考核， 不考虑从根本上改善政府管理和服务，转变政府职能，片面的将经济业绩等同于政绩， 将经济指标等同于政府绩效的考核指标；二是监督机制不健全，长期以来，监督政府执行力的方式较为单一， 监督主体往往无法对执行过程中出现的问题及时有效反馈， 对执行活动的监控采取“亡羊补牢”、“救火式”的事后监督，这种方式易使监督工作陷入停滞不前、消极的不利局面；三是问责机制不完备， 现行对政府执行不力的问责仅仅限于行政系统内部， 问责的重点大多局限在重大安全责任事故的事后追究，忽视了对用人、决策、工作绩效和廉政建设责任的追究， 特别是缺乏对行政不作为的责任追究。

三是执行环境失范。 执行环境是指除执行主体之外的诸多社会因素和自然因素的总称。 美国学者霍恩和米特认为，“在政策决定转变为政策效果的过程中， 存在包括系统本身和系统环境在内的诸多变量”。[4](P106)从系统理论的研究角度来看，政府执行力与执行环境相互影响。政府通过有效执行政策，改造外部环境；而外部环境则以基础性的渗透形式，不断影响着政府执行过程。 目前我国政府还缺乏一整套完善的执行标准，公共政策执行常常困于程序繁杂、责权不清、注重形式等官僚主义的旧习，这也导致政策在执行过程中执行主体主观随意， 从而使政策丧失执行的公平性，滋长了执行中权力的腐败。少数干部在执行政策时往往更多考虑的是自己的仕途，而不是社会公共利益最大化， 这在无形中就降低了政府执行力。 而且这种现象屡禁不止， 正象马克思在《资本论》中所说：“如果有10%的利润，资本就保证到处被使用； 有20%的利润， 资本就活跃起来；有50%的利润，资本就铤而走险；为了100%的利润，资本就敢践踏一切人间法律；有300%的利润，资本就敢犯任何罪行，甚至冒绞首的危险。 ”[5](P839)

四是执行能力失效。 执行主体是政府执行力的核心，其能力的强弱直接影响到执行的效果。执行能力不足主要表现在两个方面：一是执行方式单一，美国学者麦克内尔和爱尔默认为，“在任何新政策的执行中所使用的政策方式和方法， 是影响方案效果的最重要的因素。 ”[6](P157-183)可见，执行方式对政策目标的实现意义重大。 执行方式从价值层面可分为行政手段、法律手段、经济手段、社会手段、思想手段、市场手段。当前政府的执行过程中，所选用的执行方式在整体上与执行需要是相适应的， 但是仍然存在一些问题， 如一些政府部门在许多问题的执行上囿于计划经济时期所形成的思维惯性和制度惯势， 较多的采用带有压力性、强制性的政治执行方式，往往表现为“粗暴式”的刚性手段；还有一些政府部门在问题比较严重时才重视，集中力量解决，状况稍一缓解则很快松懈下来。二是执行效率低下，在政策执行过程中，一些政府执行人员不能灵活使用行政裁量权，根据本地区的现代化实际需要， 合理地开展执行活动， 没有考虑到事情的紧迫性， 执行时往往按部就班、节奏不快、因循守旧、效率不高。

三、现代化进程中政府执行力重构

政府执行力是政府工作的生命。 其强弱关系到现代化实现的效率和现代化实现的程度。 政府执行力不等于执行能力， 而是指政府在执行政策过程中目标与任务的实现程度， 这意味着， 要达成绩效目标，还必须考虑从目标到绩效间的三个变现系数，即制度系数、团队系数、和文化系数，即政府执行力取决于执行目标、执行规则、执行主体及执行环境的相互契合，四者有机结合才能真正实现绩效。

（一）目标导向：执行政策重构

合理的政策目标是提升政府执行力的前提。 政策本身的合法性、 合理性和可行性等都会影响政策执行的有效性。 这要求政策内容要明确、具体，尽可能有量化的标准，使执行主体明确应该做什么、可以做什么和不能做什么，提高政策的可操作性。在政策制定过程中，还必须优化三大机制：一是公民参与机制， 通过多种途径保障广大民众参与政策制定、实施、监督、评价、修正等过程，特别是听取有关团体、专家学者的意见， 以及与该政策有利害关系的目标群体的意见,可以很大程度上防止政策失误，确保政策的有效性和科学性， 从而提升政策顺利执行的可能性，而公民参与政治也是政治现代化的必然要求。二是信息沟通机制， 有效参与政治的前提是信息公开、通畅。 三是政策评估机制。 政策评估是指通过对各政策备选方案的可行性和优劣进行分析比较，通过政策评估，可以为决策者制定合理政策提供依据。此外，现阶段，党政关系、层级关系、条块关系以及部门关系之间依然存在一定的问题， 要推进现代化进程，提高政府执行力，还需要依据权责利统一原则理顺这四种关系。

（二）规则导向：执行制度重构

制度执行是否有力， 很大程度上决定了党的建设的成效，进而影响现代化的速度。美国著名行政学家埃莉诺·奥斯特罗姆曾指出，“在每个群体中，都存在不顾道德规范， 一有可能就采取机会主义行为的人；也存在这样的情况，由于潜在收益很高，即使极守信用的人也会违反规范”。[7](P61)从这个角度而言，提升政府执行力，还需要健全程序性制度，确保政策运行有效，使任何行政行为有章可依，堵塞漏洞。 一要加强监督检查。 决策能否落实， 关键在于监督检查。通过媒体监督、执行过程公示、执行结果申诉、听证及收支双线等制度， 构建多角度立体式监督制约机制，实现事前检查、事中检查与事后检查相结合，跟踪执行情况， 掌握质量及进度， 及时发现执行问题， 并采取针对性措施予以化解。 二要加大考核力度。 制定科学、合理、量化、可操作的考核制度，明确考核部门和考核标准，充分运用考核“指挥棒”矫正执行中的偏差。三要完善问责机制。明确执行主体对执行过程及结果要承担的责任， 将执行绩效作为衡量领导干部党性和能力的重要尺度。

（三）文化导向：执行环境重构

政府执行力的提升要获得优质的行政文化资源的支撑，需要进一步优化政府执行环境。现代化新型执行文化价值追求与基本内容应该包括： 一是民本意识。随着现代化进程的不断深入，普通民众逐渐成为社会经济生活决策的主体。只有“以人为本”，政府才能调动社会各阶层成员的积极性，提高执行力。这要求政府必须保障民权、尊重民意、关注民生，使得社会能最大限度的吸收一切文明成果， 从而促进经济、政治、文化、社会实现现代化。 二是公平取向。 新公共行政学派强调把社会公平纳入公共行政范畴中， 社会公平包括了管理形态和组织设计在内的一系列价值取向的选择。维护社会公平正义，对整个社会现代化的实现至关重要。提升政府执行力，必须以公平、公正为价值追求，实现从权力到权利的转移。三是服务精神。政府的公共性是根源于社会需求，其责任和义务就在于为社会服务， 这要求公共政策的执行者需要遵行“廉洁奉公、勤政为民”的理念，以服务精神去迎接政治现代化。四是效率观念。在现代社会，效益应当成为执行文化的重要组成部分。效率不仅强调行政行为的高效化和科学化， 也突出了执行者的知识化、 专业化， 行政人员只有树立起效率观念，才能真正成为现代行政行为的执行者。

（四）能力导向：执行主体重构

就政府执行力而言， 执行者主体的执行力构成了政策、组织与文化执行力的微观基础。执行主体的工作能力包括政策领悟力、 全局控制力、 思维创新力、 自主学习力和决策推动力等。 只有具备综合能力，执行者才能正确理解上级领导决策的精神实质，准确分析所处环境的优势与劣势， 根据实际情况制订出计划并贯彻实施， 并能以高度的责任感和坚决的执行态度，注重执行的速度、纪律和效益，全力以赴执行任务。要使执行者具备上述能力，需要建立和完善执行者的培训学习制度，综合采用日常学习、短期培训、脱产学习、基层锻炼等多样化培训方式，在实践中强化执行力。通过培训，领导做到不仅善于建立愿景及制定战略，也善于战略执行，做到战略与执行两手抓； 中层管理者熟练掌握执行流程、 执行目标、执行方法和执行资源等；基层执行人员则学会运用现代化管理方法和手段，及时、正确、高效的执行政策目标，完成政策绩效。

[1] 塞缪尔·亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].上海：上海世纪出版集团, 2008.

[2] 世界银行.1997 世界发展报告:变革世界中的政府[M].北京：中国财政经济出版社, 1997.

[3] 斯蒂格利茨.政府为什么干预经济:政府在市场经济中的角色[M].北京：中国物资出版社, 1998.

[4] 刘雪明.政策运行过程研究[M].南昌：江西人民出版社,2005.

[5] 资本论：第一卷[M].北京：人民出版社,1958.

[6] odden Allan R.Education Policy Implemention. [M].State University of New York Press,1991.

[7] 埃莉诺·奥斯特罗姆.公共事物的治理之道[M].上海:上海三联出版社,2000.