不断创新欠发达地区社会管理服务方式—— 一项对南昌市“民情夜访”活动的调查报告

冯志峰

（中共江西省委党校，江西 南昌 330003）

胡锦涛在十八大报告中指出：“必须从维护最广大人民根本利益的高度，加强和创新社会管理，改进政府提供公共服务方式， 加强基层社会管理和服务体系建设， 充分发挥群众参与社会管理的基础作用。 ” 南昌市各级领导干部针对社会进入矛盾多发期、群众利益诉求日趋多元化的新情况，在创先争优活动中积极开展“民情夜访”活动，使社区成为政府与民众之间的“有效接口”，大力促进了政府与民众的良性互动，形成了人民安居乐业、社会和谐的良好局面。

一、“民情夜访”的创新做法

南昌市委积极开展“民情夜访”活动，形成基层党组织和党员干部参与社会管理的长效机制， 妥善化解在征地拆迁、 工程建设等重点工作中的矛盾和问题，实现了“访民情、解民忧、保民安”。

（一）“民情夜访”的定义

“民情夜访”，是指每位市领导一月一次、县区领导一旬一次、乡镇和街道领导一周一次，在规定的时间内主动到自身所辖各村庄社区去访谈群众， 了解民情、收集民意、解决群众关注的重点、热点、难点问题，变群众上访为干部下访，变群众“被动访”为干部“主动访”， 有效转变干部工作作风的一种社会管理服务方式。

（二）“民情夜访”的特征

“民情夜访”主要特点可以归结为“重在联系群众，好在简便易行，贵在持之以恒，实在解决问题”。

1.重在联系群众，转变工作作风。 在各级领导干部的带领下， 全市党政机关干部坚持发扬密切联系群众的优良传统，充分尊重群众，紧紧依靠群众，真诚倾听群众呼声，实现与群众的血肉联系。

2.好在简便易行，增强组织活力。 “民情夜访”活动具有经济成本低、工作方式灵活、程序简单操作的特点，有机结合“创先争优”活动，以推进社区“三有一化”和促进基层党建工作规范化建设为抓手，有效提升了社区基层党组织建设水平。

3.贵在持之以恒，完善常态机制。 “民情夜访”活动建立起了相关的长效机制， 在摸清民情民意上下功夫，在解决实际问题上下功夫，在推动政策惠民上下功夫，确保了“民情夜访”工作开展常态化。

4.实在解决问题，化解矛盾纠纷。 从群众“最关心、最直接、最现实”的问题入手，围绕“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”等“民生五有”要求，着力解决一批群众生产生活中遇到的突出问题，维护好群众的切身利益。

（三）“民情夜访”的成效

自开展“民情夜访”活动以来，南昌市1.7 万名党员领导干部深入社区（村）听民意、访民情、解民忧，成效显著。

1.干部访谈暖民心。 通过定点接访、主动家访、重点约访和定期回访， 南昌市变群众来访为机关干部下访。 机关干部定时定点深入所联系的社区（村）接待群众来访，主动到群众家中探访，有针对性地约访相关群众， 并就群众反映的问题解决情况和满意度进行定期跟踪回访。通过认真细致地回复民情、解决问题，给群众满意答复，使群众感受到党的温暖。

2.办结高效享赞誉。 南昌市自开展“民情夜访”活动到2012 年底，全市共收集各类意见建议36553条，已解决34917 条。2012 年，全市各级干部接到群众来信512 件，同比下降8.75%；接待群众来访921人次，同比下降7.99%，受到群众的广泛赞誉。

3.干部作风大改变。 “民情夜访”活动开展以来，南昌市所有市级领导、265 名市直机关单位领导干部、362 名县区领导干部、1.6 万余名基层干部参加了“民情夜访”活动，深入抓项目促生产，群众的问题得到解决，干部赢得了好口碑。

二、“民情夜访”的创新方式

通过“民情夜访”，南昌市变“坐衙门”为进百姓门，变“上访”为“下访”，变“被动”为“主动”，有效改善了党群干群关系， 提高了广大市民对党和政府工作的满意度。

（一）着力推进理念创新，关心群众疾苦，切实做到“情为民所系”

管理者的观念， 是制约社会管理水平的最大障碍。 有些领导者沿袭传统的管理思维方式， 这种由“强制型管理”而形成的“高压式管理”状态，往往引发社会与政府的潜在对立。

马克思曾说过：“人们为之奋斗的一切， 都同他们的利益有关”。[1]（P82）早在战争年代，毛泽东就指出：“一切群众的实际生活问题，都是我们应当注意的问题。 假如我们对这些问题注意了，解决了，满足了群众的需要，我们就真正成了群众生活的组织者，群众就会真正围绕在我们的周围， 热烈地拥护我们。 ”[2]（P126）江泽民强调：“所有的领导干部， 都是人民的公仆， 绝不能高居群众之上， 而要始终置身于群众之中，时刻心系群众，坚定地相信和依靠群众，倾听群众的呼声。 ”[3]（P21）胡锦涛也指出，“相信谁、依靠谁、为了谁，是否始终站在最广大人民的立场上，是判断马克思主义政党的试金石”。[4]（P17）各级政府只有转变观念，实现“以官为本”向“以民为本”的转变，形成体恤民情、理解民意、关注民生、保障民权的价值追求，才能实现社会的动态稳定。

南昌市顺应时代发展要求，推出“民情夜访”这种社会管理“新抓手”，积极贯彻“立党为公、执政为民”理念，按照“工作重心下移、工作责任下移”的原则，变“向上看”为“向下看”，变“被动接访”为“主动下访”，变“堵”为“疏”，变“事后调解”为“事前预防”，“听百姓说事、为百姓办事、请百姓评事”，认真解决损害群众利益的问题和群众反映强烈的突出问题，真正做到“用脚丈量民情、用心化解民忧”，具有广泛的人民性和群众基础。

（二）大力推进体制创新，倾听群众呼声，切实做到“制为民所建”

随着社会发展水平的提高， 公众参与理念和利益表达诉求日益强烈，人大机构、信访部门、“一把手热线” 等民意表达渠道还不完全适应人民群众利益表达的需要。实际上，利益表达过程也是缓解甚至化解利益冲突、实现利益平衡的重要途径，其过程可分为“输入、转换和输出”[5]（P37）三个阶段。 由于政治过程是连续的，公民对政府决策的反应很快会通过“反馈环”成为影响政府决策的新的动力和信息，公民的政治参与和诉求表达就发生于“输入和输出”制度运行过程中。

“民情夜访”大力创新社会管理体制，鼓励公民参与政治生活，拓宽公民的“输入性参与”渠道，又通过论证政策实施的民意反馈，吸纳公民意见，加强公民“输出性参与”的影响，帮助改进政府的各项决策，积极形成了 “民意收集——民意分析——政策制定——民意反馈——绩效评估”的科学流程。一是明确管理格局。南昌市依照“党委领导、政府主导、党员干部带头、群众参与、共建、共享促和谐”的工作格局，按照“具体抓、抓具体”的工作方针，日益形成“三级网络，四级管理，上下联通，左右成网”的科学工作体系，力保“小事不出村、大事不出乡”。 二是确定责任主体。 针对“解决难情、排查隐情、理顺心情、摸清社情”等访谈任务，南昌市要求党员领导干部围绕广大群众的民生诉求，广泛收集民意。针对收集到的各类群众意见，按照“分类汇总，分级建账、归口办理、责任到人”的原则，把各街道、社区收集到的群众意见和需要解决的实际问题，分为“干部作风、实际困难、工作不足、发展建议”四大类，登记《民情台账》。依据办理的进度，把不同的意见标记为不同颜色，并及时向责任部门限时转办（对不同问题进行分类限定解决时限）。 三是跟踪办理进度。 各部门根据待办事项的紧急程度和处理难度设定不同星级， 提示相关责任人关注办理进度，实行“销号”管理。在办理过程中，重点采取“定点接访、重点约访、主动家访、定期回访”等四种方式落实工作责任，限时办结。 一般诉求件应在一个星期内办结， 重要诉求件应在1 个月内办结并报告办理结果，切实做到“简单事项立即办，重大事项承诺办，疑难事项联系办，决策事项会议决定办”，达到“上下联动、左右配合”的效果。四是做好民情反馈。各部门对交办事件处理完结后，承办部门或单位将核实处理情况及时将“民情反馈”回执单反馈给“民情夜访”理事总会办公室、相关党员领导干部、社区和反映问题的当事人，并在社区（村）“民情夜访”理事会通过文件、媒体、网络、宣传栏等形式将办理结果公布。同时，调整该事项在《台账》中的办理状态。

“民情夜访”把“访”和“理”有机结合起来，切实做到了社会管理的“关口前移、重心下移”，是扁平化与常态化相结合的创新案例， 实现了工作效率与工作效益的有机结合，真正成为党和政府联系群众、服务群众的桥梁和纽带。

（三）奋力推进方法创新，促进群众参与，切实做到“权为民所用”

“处于现代化之中的政治体系，其稳定取决于其政党的力量， 而政党的强大与否又要视其制度化群众支持的情况， 其力量正好反映了这种支持的规模及制度化的程度。 ”[6]（P126）

长期以来，我国政府依靠文件、会议等反映和传递信息的方式无法随时获得大量的、“原汁原味”的群众的真实想法，也无法满足公众多样化的、及时的信息需求。征求意见走形式、网络表达有恶搞等不科学的民意获取方法，误导了政府的决策。

南昌市顺应经济发展的要求和社会结构的变化，通过“民情夜访”把党的领导的积极性和群众参与的积极性有机结合起来， 形成一种有利于社会关系协调和社会矛盾化解的新的发展合力。首先，促进互动治理。 “民情夜访”通过领导干部和政府工作人员对人民群众的释惑解疑， 让人民群众获得一定的政治信仰、政治情感、政治认知和政治技能，从而提高民众的政治素养。 “民情夜访”不仅让群众有诉求表达的渠道，也让干部有宣传党的政策、倾诉工作想法和接受群众教育的机会， 也是检查干部落实工作情况的机会。通过夜访，党员领导干部在“听民声、察民意、知民情”中增强了“服务意识，群众意识，大局意识”，提高了党的社会影响力和社会动员力，巩固了党的执政基础。 其次，加强网络引导。 南昌市西湖区根据有些群众晚上加班不在家和年轻人喜爱网络形式的具体情况，充分利用党员远程教育设备、QQ、手机报、电子邮件、移动电话平台等现代信息技术，按照因势利导、趋利避害的原则，机动灵活地与群众交流，及时将大量潜在的、分散的、合理的群众利益诉求提升为明确的、集中的、可操作性的政策建议，帮助群众解决工作生活中遇到的困难问题， 防止群众小意见积聚为民怨“堰塞湖”、个体矛盾演变成群体冲突，成功地将社会自治组织这种“体制外”的力量纳入到“体制内”，将访谈工作与中心工作有机地结合起来。

（四）全力推进实践创新，维护群众权益，切实做到“利为民所谋”

“民情夜访” 只有与推动经济社会发展紧密结合，才能具有持久的生命力。 南昌市深刻认识“民情夜访”与推动经济社会发展在目标上的一致性，自觉地在工作指导思想上搞好融合，把握好“民情夜访”与推动经济社会发展的实践性， 把解决问题作为创先争优的实践载体和有效抓手。 “民情夜访”活动开展以来，市、县（区）、乡镇（街道）三级组织了近1.7万名干部到“民情诊所”接访，其中市领导34 人、市直机关单位领导干部265 人、县区领导干部362 人、县区直机关单位和乡镇街道科级干部3300 多人、村、 社区基层干部8000 多人， 走访群众32 万多人次，接访群众2.4 万多人次，收集群众反映的各类问题2.4 万余件， 已解决近2.2 万余件， 办结率达90.5%； 各级干部接到群众来信544 件， 同比下降8.75%；接待来访1311 人次，同比下降7.99%。 在实际工作中，加快经济发展方式的转变，做大做强南昌的经济总量，在促进经济发展与生态保护“双赢”的过程中，为提升人民的生活水平打牢物质基础。在此基础上，加强社会分配的公平正义，贯彻按劳分配和按生产要素分配相结合的原则，按照“调高、扩中、保低”，努力实现居民收入增长与经济增长同步，紧紧围绕“以人为本”这个核心，把“民情夜访”活动融入服务群众、凝聚民心的实践中。

（五）努力推进考评创新，汲取群众智慧，切实做到“绩为民所考”

南昌市立足维护社会和谐稳定的落脚点， 建立“民情夜访”绩效评估制度。首先，采取入户回访或书面问卷的形式， 征求群众对处理结果的满意程度评价，并将“民情夜访”活动的开展情况纳入创先争优活动的年度考评、领导点评；其次，将民情走访、为民办实事情况与社区班子及干部民主评议相结合，采取推选代表出席的形式， 每半年召开一次社区民意测评会。 参加评议的社区“两委”成员、党员、居民代表、 户代表分别填写评价票， 依据票数定出评价结果，并按照规定进行组织处理。再次，南昌市将“民情走访、为民办事”列为社区干部年度目标绩效考核的重要内容，使民情走访、为民办事与干部培训、报酬待遇、选拔使用紧密挂钩，完善了社区干部绩效考核体系，充分调动了干部的积极性和主动性，逐步形成了齐抓共管的工作机制， 有力地推进了活动的整体均衡、上下衔接、条块整合和长效有序。

三、“民情夜访”的创新启示

“民情夜访”主要有如下经验启示：

（一）“民情夜访”是实现社会和谐的新路径，促进了经济发展与民生改善的有机结合

利益是参与的最重要的驱动力。 居民只有深切感受到社区与其本身的利益密不可分， 参与才能维护自身利益时， 才会产生参与社区事务的动机和意识。 在活动过程中，南昌市加大财政投入力度，创新经费使用和投入机制，设立社区建设专项资金，将社区建设的工作经费、人员报酬、服务设施及社区信息化建设等经费逐步纳入财政预算。 严格执行社区准入制度中的“费随事转”制度，为社区减负。 “民情夜访”积极为劳动者维权，在保证机会平等的前提下，通过完善社会保障制度， 引导和调控社会资源向最有利于增进全体公民的最大幸福的方向配置， 使公共资源的配置尽可能公平、合理，缩小社会成员之间的不合理差距，让所有老百姓，包括农民工和没有稳定工作的低收入人群， 都得到基本的社会保障和公共服务， 真正使经济发展和改革中的深层次问题得到有效的化解。

（二）“民情夜访”是创先争优的新载体，促进了执政党与人民群众的血肉联系

中国共产党最大的政治优势是密切联系群众，脱离群众是党执政后最大的危险。 “民情夜访”运用“领导接待日”、“民情恳谈会”，通过“每天一走访、每周一夜访、每月一约访、每季一查访、每年一评访”等制度，成为党联系人民群众新的桥梁、纽带和平台。“民情夜访” 还将社会管理的各项措施更加规范化、制度化，将停留在文件水平的各项措施尽快落实，并以法律的形式固定下来，同时给予相应的资金、资源的支持，从而为公众行使管理权创造良好环境。在活动中，干部和群众“零距离”接触，让群众有问题在社区解决，有怨气在一线化解，并把问题处理结果在社区公示，使群众真正成为活动的主人翁。

（三）“民情夜访”是诉求机制的新平台，促进了解决社会矛盾与交流人们感情的有机结合

现代社会是由陌生人组成的社会，而且“陌生人所组成的现代社会是无法用乡土社会的习俗来应付的。 ”[7]（P11）人的社会性本质决定了每个人必然置身于各种社会关系之中, 人们的社会生活也只能在各种各样的社会关系中展开。 在传统社会中,人们的社会关系一般是建立在血缘、地缘、业缘的基础之上。“而在现代化的过程中，伴随着社会流动的加快,社会交往的频繁,一种有别于血缘、地缘、业缘等关系的陌生人自然而然地出现了。 这种陌生人,在缺少道德权威、 价值日趋多元的现代社会生活中表现得特别明显。 ”[8]（P27）“民情夜访”通过构建理性化的社会沟通系统，最大限度地满足群众利益诉求的需要，让不同利益群体的合法利益诉求都得到充分表达， 保证群众“话有处说，怨有处诉，难有处解，事有处办”，既解决了老百姓面临的难题， 又加强了干部与群众的感情交流。

（四）“民情夜访”是社会管理的新机制，促进了社会管理和公民教育的有机结合

“民情夜访”从多角度、多渠道疏通社会民情，创新了社会管理服务方式。 例如南昌县组建 “三大网络、分级管理、上下互通、左右成网”的“民情夜访理事会”工作服务体系，切实做到“民情系统性收集、台帐网络化管理、工作流水线操作、问题一站式办理”，推动了“民情夜访”工作制度化、常态化开展。“民情夜访”实现了民众与政府部门沟通的良性互动，通过整合和协调功能，最大限度地汇聚民意，使民意诉求达到有序化、统一化、整体化，确保民众的权益能够得到切实维护，积极从事后介入的“被动维稳”到提前参与的“主动维稳”，在交流互动中扩大社会共识， 形成社会管理和社会服务的合力。

（五）“民情夜访”是基层治理的新探索，促进了决策权、执行权与监督权的有机结合

“民情夜访”利用“定点接访、重点约访、主动家访、定期回访”等形式，发放“民情夜访部门处理回执单”、“民情夜访领导干部督办问题签收单”， 还利用网络平台， 在网上公布夜访处理结果并接受群众监督，同时在数字化平台中，公布“民情夜访”工作流程、处理进程，让群众更好地了解和参与“民情夜访”活动，确保定时接访常态化、反映问题常态化、联系群众常态化。 同时，社区建立提案制度和议事制度，并将社区重点议题、 讨论过程和问题解决的情况及时向广大社区成员公布，实行居务公开、民主评议等监督实践，真正实现居民的社区参事议事权、积极探索网上论坛、民情恳谈、社区对话等有效形式，鼓励社区居民和驻区单位广泛参与， 切实保障社区居民的知情权、参与权、决策权和监督权，走出了基层组织探索社会管理创新的一条新路子。

[1] 马克思恩格斯全集:第1 卷[M].北京：人民出版社，1956.

[2] 毛泽东选集:第一卷[M].北京：人民出版社，2006.

[3] 江泽民文选:第二卷[M].北京，人民出版社，2006.

[4] 胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2007.

[5] [美]伊斯顿.政治生活的系统分析[M].王浦劬，译.北京：华夏出版社，1999.

[6] [美]亨廷顿.变革社会中的政治秩序[M].李盛平，译.北京：华夏出版社，1999.

[7] 费孝通.乡土中国[M].生活·读书·新知三联书店，1985.

[8] 龚长宇.陌生人社会秩序的价值基础[J].科学社会主义，2011，（1）.