政治认同视域下的政务诚信建设

马升翼

（华东师范大学 社会科学部，上海 200241）

目前，我国仍处于社会转型的深水区，在经济持续增长的同时，社会各领域、各阶层的失信问题也层出不穷。特别是作为国家政治决策的制定者或是某些政治精英屡屡的失信行为，降低了公民对政府的认同、对政治的认同，甚至对国家的认同。因此，提高政务诚信是提升公民政治认同的前提，也只有提升了政治认同，才会使政务诚信得到进一步实现。

一、政治认同内涵的界定

政治认同是国家认同研究领域里的一个重要方面，它所要回答的问题就是，在政治社会化过程中，作为这个国家的公民在政治上赞同谁、支持谁的问题，它是国家得以持续存在和发展的前提，也是这个国家能否取信于民的关键所在。马振清从心理学的角度认为，政治认同是指“人们在政治生活中产生的一种情感和意识上的归属感，它与人们的心理活动有着密切的关系。”①林广华从政治合法性的角度认为，政治认同就是对政治权力合法性的认同，认为“政治权力要想持久并被人们自愿服从，就必须具有合法性基础，否则，政权就会出现危机。”②但是，政治的发展过程并非始终如一。因此，政治认同的界定不能仅以具有某种偏好的、相对稳定的个人情感或归属感作为认同与否的评价标准，政治认同应建立在政治的核心——权力及其合法性的认同基础之上，即权力的行使必须建立在法律尤其是宪法的基础之上，并要获得最广泛人民群众的普遍支持，具有法理型和正义性。

政治认同的主体是公民，政治认同的客体是国家、政党和政府，但认同的关键并不是国家、政党和政府本身，而是他们的政治主张和政治行为，也就是他们的政治主张和政治行为是否具有权力的合法性，是否能够得到人民的普遍赞同和拥护，是否能够实现广大人民群众的根本利益。政治权力的合法性认同可细分为两个方面，一是对政治理念、主张或决策的合法性认同，二是对政治行为的合法性认同。政治理念、主张或者是决策往往是公开的、透明的，在一定时期具有某种程度的合法性和正义性，但是，在政治理念、主张和决策之下的政治行为或者权力的实践是否也是公开的、透明的，并具有合法性的呢？现代社会上众所周知的一句话叫“上有政策，下有对策”，在政治理念或主张上往往是想民所想、为民所谋，但是，在实际的操作中却具有很大的随意性，甚至出现权力滥用的失信现象，这无疑将直接影响人民对政府的认同，甚至对国家政治的认同。所以，在我国社会转型的关键时期，政治行为的不合法尤其是权力的行使过程中政务诚信的缺失，才是导致政治认同危机的关键因素。

二、政务诚信对政治认同的提升

政务诚信，顾名思义，就是政府的工作人员（公务员）在执行公务的过程中是否秉承着诚信原则。国内很多学者都给政务诚信作出这样的界定，认为政务诚信就是政府在行使职权、履行职能的过程中取得公众信任的状态，究其实质就是公权力取信于民的问题。以人民的信任为标准给政务诚信下定义有其存在的现实性和合理性，但问题有二，一是政府工作人员的政治行为是否都能够得到广大人民群众的信任和拥护？二是是否得到了广大人民群众信任和拥护的政府行为就一定是正义的呢？只要对这两个问题作出反驳，那么，以广大人民群众的信任为标准给政务诚信作的界定是具有争议的。反驳一：如果公务员的任何政治行为都能够得到广大人民群众的信任和拥护的话，那么，“这就是一个‘相信结构、程序、行为、决定、政策的正确性和适宜性，相信官员或国家的政治领导人具有道德上良好的品质，并且应该借此得到承认’的问题。”③拥护并承认具有良好品德的政治领导人无可厚非，但是，不能把这种永恒的美德作为衡量一切的标准，如果问题成立，那么，在哈贝马斯看来，这将走向经验主义误区，最终导致“存在于交往行为中的理智与动机间的联系就被逐出分析的范围之外了”。④反驳二：如果得到了广大人民群众信任和拥护的政府行为就一定是正义的话，那么，曾经被德国人赞同和欢呼过的希特勒法西斯主义也可以说是正义的。所以，综上两个观点，仅以广大人民群众的信任为标准给政务诚信下定义是站不住脚的。

那么，政务诚信的界定是否要完全摒弃取信于民的原则呢？显然，这样的界定也是不合理的，不能将取信于民成为衡量政务诚信的标准，而应该成为衡量政务诚信度与否的现实的落脚点和归宿。那么，衡量政务诚信与否的界定标准只有一个，那就是政府行为及权力的行使必须要以法律为准绳，真正做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，树立法律权威，维护法律的至上性。如果说政务诚信是以法为准、以人为本来界定的话，那么，政务诚信必将会对政治认同的形成及提升产生至关重要的促进作用。人民对国家的政治评价与否最直接、最深刻的衡量对象便是政府公职人员的权力行使及政治行为，政府行为只有做到以诚信为原则，才能极大的调动人民的政治参与热情，积极的反映民意、表达民声，在政府与人民的良性互动中提升人民的政治认同。党的十八大报告明确指出：“加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，从各层次各领域扩大公民有序政治参与，实现国家各项工作法治化。”也就是说，一方面，要提高政治权利的合法性问题，就必须扩大公民的政治参与；另一方面，只有公民积极的参与政治、热情的参与国家政治生活，参加各种政治组织、选举各级人民代表、讨论政府政策、评议政府官员、举报违法行为、管理公共事务并与切身利益紧密联系起来，才能使政府工作人员无法在政治理念或主张合法性的掩盖下进行违法行为，政府才能真正做到以法律为准绳，依法主张、依法行政、依法治国，从而使人民民主不断扩大，真正实现十八大报告中所说的“依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障。”也只有做到了政务诚信，使政府成为遵法守法和诚信行政的示范者，才能有效地推动人民政治参与热情，政治认同才得以提升，国家形象才得以保全，对国家——政治共同体的认同才会达到制高点。

然而，当今很多国家公职人员利用其职位之便，在政治理念、主张、政策的合法性掩盖下以权谋私、滥用职权，在实践中对法律的遵守却表现出很大的随意性，比如公职人员行贿受贿、公检法官官相护、拖欠工程款项不兑现、政府预算不公开、行政执法不透明等等。政府作为公共信用机制的制定者、执行者、维护者和示范者，在整个社会信用机制中起领导核心作用，“如果政府都不讲诚信，商务诚信就难以做到，个人诚信就更无从谈起。”⑤因此，政府诚信缺失，不但会造成整个社会遵法守法的失范，更会造成国家公信力的下降和国家——政治共同体形象的缺损，政府公职人员权力集中及权力滥用在潜移默化中增强了政府公权力的同时，又严重降低了法律的权威性，降低了政治主张与执行的神圣性和不可抗拒性，甚至造成部分群众“有苦说不出”的尴尬局面，严重消解了广大人民群众对政府的认同、对法律的认同，更消解了对国家的政治认同。

三、提升政务诚信的路径

（一）完善诚信制度，提高政务公信力

1、以政府内部建设为基础，完善党内民主制度。目前，党内仍然存在着不民主现象，党内“一把手”的权力过于集中，造成了党内其他党员不敢监督且无人监督的事实，长此以往，导致“财务一支笔、用人一言堂、大权一把抓”的现象，给贪污腐败提供了滋生的土壤，不但影响了党内的民主制度建设，更损害了政府在人民心目中的光辉形象，造成了政务诚信危机。基于此，党的十八大明确指出：“反对腐败、建设廉洁政治，是党一贯坚持的鲜明政治立场，是人民关注的重大政治问题。这个问题解决不好，就会对党造成致命伤害，甚至亡党亡国。”十八大以来，我党加强了反腐力度，截至2012年末，各地被查落马高官就已达78位之多，令人触目惊心。因此，加强党内民主，不论是在政府财务、用人，还是政府的政治决策和行为，都能够按照民主程序进行，这样，就会有效的约束“一把手”的政治权力，政府的行为才会具有正义性，政府诚信建设才能得到顺利展开，政治共同体的形象才会不断提升。

2、以政府内外互动为基础，完善政务公开制度。从政府的角度来说，政务公开就是要求政府部门的政策主张与政策执行向公众公开，接受人民的监督，使政府行为做到公开、公平、公正，在政府和人民的双向互动中，打造一个阳光政府，一个值得人民信任和拥护的政府。政务公开的实现，一是要求政府工作人员树立全新的民主和法制理念。在民主理念上，不但要实行党内民主，更要把民主扩大到普通的人民群众当中去，国家公职人员与普通群众平等相待；在法制理念上，要做到依法执法、依法行政，依法行使自己的权力，依法履行自己的义务，不可有越权行为。二是要求公民积极地进行政治参与、政治监督。党的十八大指出：“加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，从各层次各领域扩大公民有序政治参与，实现国家各项工作法治化。”扩大公民的政治参与和监督，是真正实现政务诚信的有力手段。三是运用多种手段实现政务公开，例如，政府公告、听证会、市长热线、电子政务等。同时，在现代信息化发达、网络技术遍布世界各地的背景下，微博愈来愈成为人们乐于接受和广泛使用的新领域，这就使得政务微博愈来愈成为政务公开和实现政务诚信的主渠道，同时，也成为人们监督政府行为、表达民意的新载体。

（二）营造诚信氛围，推动政务诚信建设

1、诚实守信，践行法律。诚信本身存在着两个向度，一是法律的向度，二是道德的向度。法律是国家建构的结果，而道德本身就是社会自发产生的，政务诚信的建设不仅需要法律的制定和完善，更需要整个社会道德的制约和监督。我们在这里强调政务诚信的建设，但并不等于说抹杀了整个社会诚信的建设及其对政务诚信所起到巨大的推动作用。社会诚信作为一种道德准则和行为规范，体现在社会各阶层、各领域以及社会生活的方方面面，小到个人诚信，大到集体、社会和整个国家的诚信，无一不对整个社会的诚信起到牵制和影响作用。所以，社会诚信，简单地说，就是个人或社会群体在社会互动、交往等的实践中自觉地做到诚实守信等道德规范，自觉地践行法律法规并逐步形成整体的社会风尚。

2、强化诚信教育，法律制裁失信行为。实现社会诚信的方式具有灵活性、随机性和多变性，必须要具体问题具体分析，不可拘泥于一种或几种固有的形式。但是，从总的方面来看，实现社会诚信主要从以下几个方向入手，一是加强整个社会的诚信教育。诚信教育不仅要进行道德上的教育，更要进行法律上的宣传，从学生抓起，从个人抓起，只有每个人都做到诚信，整个社会的诚信才会成为可能。二是通过媒体扩大诚信榜样的影响力。只有在人们心中树立了诚信榜样，才能使人们以榜样的形象来规范自己的社会实践和人生选择。诚信的人生才是一个有意义有价值的人生。三是加强对不诚信个人或群体的法律制裁。让每个人或每个群体切身地感受到诚信与否将与自己的实际利益密切相关，不诚信将会给自身带来严重的法律后果。

3、营造诚信氛围，提高整个社会的诚信度。个人、群体、政府、社会是相互联系、相互影响、密不可分的系统体系，任何一个系统的诚信缺失都将会影响其他系统的诚信建设。人的社会性是人的本质属性，人是集体中的人、是社会中的人、更是国家中的人，任何人都不能离开社会而独立存在，每个人的诚信组成了整体的社会诚信，整个社会的诚信与否必会对个人、群体、政府及整个国家诚信建设起到辐射作用。所以，离开社会诚信谈政务诚信建设是远远不够的，必须营造整个社会的诚信氛围，通过各种方式提高整个社会的诚信度，以外部的强大力量来带动政务诚信的转变，从而使政府得到人民群众的信任和拥护，真正地提升公民对国家——政治共同体的认同。

注释：

①马振清著：《中国公民政治社会化问题研究》，黑龙江人民出版社，2011年版，第110页。

②林广华：《论政治的合法性问题》，《探索》，2002年第3期。

③④（德）哈贝马斯著，张博树译：《交往与社会进化》，重庆出版社，1979 年版，206、207 页。

⑤李松著：《中国社会诚信危机调查》，中国商业出版社，2011年版，第4页。