地方政府伦理决策过程中的困境及路径选择

刘道宁

（西南交通大学 公共管理学院，四川 成都 610031）

20世纪70年代以来，新公共管理理论占据政府管理的主导地位。各国政府致力于行政改革，“小而全”的政府便是其改革目标，要求政府提高服务效率。这对政府制定实施各项社会政策提出了严格的要求，政府政策制定涉及伦理价值等一系列问题。地方政府是国家政策方针的贯彻执行者，其决策伦理取向和价值追求直接影响经济社会发展目标的实现。

一、地方政府伦理决策失范问题的提出

人的行为从伦理道德角度可以分为伦理行为和非伦理行为。伦理行为是指在一定的道德支配下所发生的有利于或者有害于社会的行为。这里主要强调的是在道德意识支配下进行，按其产生的后果又可以划分为道德行为和不道德行为两种。在道德与不道德的行为发生之前，必然存在一个决策过程，这个过程就是伦理决策过程。伦理决策一般认为是根据一定的背景下的道德标准，对决策方案进行的伦理分析、判断和选择，从而提高决策伦理性的过程。①伦理决策就是在合法性的基础上对决策进行合理性制约，追求决策的合理合法性，目的是为了制定高效政策，减少决策实施所带来的负面影响。公共政策是对社会公众利益的权威性分配，保障社会公众的利益需求。地方政府的决策行为往往直接关系到民众的切身利益，如果在决策过程中缺乏对伦理原则的要求，那么，必然会出现决策的负面效应，对公共管理和社会秩序产生不利的影响。

1、政策公共性的缺失。公共政策必须是对社会公众谋利的政策，具有公共性。公共性要求政策的制定和实施具有以下特点：一是合法性。政府的权力由公众委托，受公众的制约，其权力来源必须合乎法律要求。二是公共事务。公共政策的实施对象是全体公众，而不是与特殊阶层利益相关的事务。三是互动过程。在政策制定的过程中，公民平等参与、政策公开透明、公众参与监督。四是服务性。政策必须为公众利益服务，必须符合公众利益的要求。政府权力来源自人民，在制定各项政策时，必须以公共性为首要的价值取向。基层政府的各项公共政策都与人民的利益息息相关，如果在政策的制定过程中缺乏对行政伦理的严格约束，追求满足自身利益而非法侵占公共利益，无视公众利益，将会导致政府政策的无效，甚至负效应，产生严重的社会后果，影响社会的稳定有序发展。

2、政府信任危机。诚信的政府必须以“为人民服务”为行动出发点，各项政策的制定和实施应符合人民群众的根本利益，以为民谋福利之心，赢得民众的信任。如果政府在政策制定过程中缺乏必要的伦理约束，权力滥用，便会出现多种失信的政策行为，使群众对基层政府产生怀疑，导致政府的信任危机。政府的诚信缺失主要体现在：一是政策制定的随意性。政策制定盲目，没有根据本地区的发展实际进行政策规划。二是政策制定的多变性。朝令夕改，缺乏对政策的合理的长期规划。三是政策制定的偏向性。由于地方“寻租”行为的存在，地方政府为了自身利益，在政策制定过程中存在保护主义，暗中默许违法行为的发生。四是政策制定的干预性。政府政策干预市场经济的正常运行，导致市场混乱。失信的政策制定，必然导致民众对政府的反感，影响社会公共事务的正常处理。

3、政策制定过程只囿于政府，民众缺乏参与渠道。政府政策是服务于社会大众的，其制定实施应受到各方参与。一是由于政策的公共性所致，政策的公共性要求民众在政策制定的过程中参与互动。二是由于政府自身在制定政策时的缺陷：政策信息的来源单一、专业性不足等。如果缺乏必要的伦理约束，后果更加严重。基层政府政策决策直接面向人民群众，其影响更为显著。政府作为政策的制定者、实施者甚至是某些政策的获利者，难免会在决策过程中掺杂个体因素，挣脱伦理约束，与民夺利。民众由于在决策过程中参与不足，便在利益的争取中处于不利的地位，长此以往，便会失去对政府决策的兴趣，对政府决策过程更加漠然。决策主体的单一化、决策权力的集中化、决策信息的不完全化、决策行为的非伦理化等，在基层政府的决策过程中表现的尤为突出。②而民众自身的参与意识、维权意识薄弱，又使得基层政府为决策的失误准备好了借口。公众参与基层政府决策的过程没有健全的制度保障，只会流于形式，基层政府在制定利民政策时面临瓶颈在所难免。

二、伦理决策的过程及伦理失范的原因

一般来说，伦理决策的过程经历伦理认知、伦理判断、伦理意图、伦理行为四个阶段。其中，前三个阶段可以看做是对决策的整体感知，伦理行为侧重于决策的过程以及执行的情况。地方政府鉴于其特殊的政治地位，一方面要贯彻执行上级政府的政策命令，另一方面要顾及本地居民实际情况，可以说，地方政府的每一项决策都涉及伦理因素的考量。基层政府在政策制定试行过程中，不可避免产生一系列伦理失范行为，危害别人的利益，最为典型的就是贪污腐败现象。因此，决策过程中伦理失范会造成严重的影响。

1、决策者本人伦理意识的缺乏。基层政府的决策很多都是由领导者个人完成，领导者个人的素质也就决定了决策的质量。在对待同一问题的不同见解，也会形成不同的决策后果。行政决策的实质，就是对利益在不同群体之间进行合理的价值分配。因此，决策主体应具备较高的伦理价值素养，正确处理社会利益的分配。然而，在现实的执行过程中，公共管理者由于本身的双重人格的特点，往往会在面对自身利益和社会利益时采取不正当的态度，对社会资源进行强制性占有、分配，为满足自身的利益需求，损害社会的整体利益，这也是导致伦理决策失范的内在本质根源。政府决策者是为一方人民服务的公仆，在决策过程中应以地方大多数人民利益为出发点，具备服务意识、责任意识和公正意识。

2、政府行政环境的诱发因素。在面临发展和协调矛盾的时候，决策者的决策行为很容易受到利益的诱导而产生伦理失范，造成民众对政府的信任危机，引发社会的不和谐现象。地方政府是各地资源的掌管着，同时，也是各个利益集团寻租所争取的对象。随着行政体制的改革，地方政府行政权力不断扩大，掌握的社会资源也逐步增加，如果公共管理者没有坚定的政治思想觉悟和廉洁为公的价值追求，很容易为满足私利而被利益集团利用。在涉及相关领域的决策中，为相关集体谋取利益，此时的决策已全然抛弃伦理价值一说，而成为为利益集团谋取利益的手段。政府与利益集团形成一个委托—代理关系。吴敬琏曾指出，政府腐败的主要原因是由于政府掌握着很大的资源配置的权力，这种权力给了利益集团寻租的可能，同时也腐化了政府内部的风气。

3、对决策过程的监督不力，制度建设缺乏。对于基层政府决策的伦理失范的监督，存在职责不明和监督缺失的状况。一是对决策者的监督缺乏足够的监督主体。监督仅限于政府内部的行政性监督，很难取得实际效果；同时，公民的外部监督缺乏足够的合法性，公民缺乏直接监督的渠道，很难对决策者的行为进行有效的监督和检查。二是在政策的制定和执行中，由于一系列的寻租行为导致的暗箱操作，使得社会团体和公民对于决策过程的监督难以进行，社会监督失去其本身意义。三是对于政策结果的监督。现今对于决策结果的伦理考量还只是出于感知阶段，没有专门的法规约束，这也造成了部分决策者对伦理失范行为的危害性没有足够的认识。同时，对地方政府伦理决策的一些监督保障性制度，如公众参与制度、信息公开制度、决策监督制度和责任追究制度等，还不够完善。对于决策制定者来说，决策的制定只要符合合法性的要求即可，无需配合高层次的伦理要求。决策过程没有监督、决策后果没有追踪，决策完全可以按照利益最大化的标准进行。

4、决策问题本身的复杂性。考虑地方政府的伦理决策必须要考虑地方政府的实际情况。地方政府一方面要完成上级政策命令，另一方面要争取本地民众利益的最大化。如果出现上级命令与当地民众利益出现矛盾时，地方政府的抉择就显得困难很多，所以说，政策问题本身所带来的伦理决策困扰，也影响着地方政府的伦理决策。一般说来，政策问题的主观道德强度会影响决策者的选择，道德强度从社会的一致性、后果的严重性、后果的可能性、后果发生的时间间隔、接近性与结果的聚集度等六个方面考量。当决策者面临复杂的决策问题时，其出现决策失范的可能就会比较高。

三、规范地方政府伦理决策的主要难点

为保证地方政府决策的公平正义，有效实施，就要对地方政府决策行为进行伦理化规范，当前对地方政府伦理决策规范的主要难点有以下几点。

1、政府官员整体伦理价值意识不高，伦理化没有量化标准。地方政府的主要目标是追求地方经济的发展，对潜在的利益因素考虑较少，这也是经济人假设对地方政府的基本要求。一味追求经济的发展会带来严重的社会后果，导致民众对社会的不满。对与官员决策的伦理化没有统一固定可以衡量的标准，某些决策从一个角度来看可能是符合伦理要求，但从另一角度看的话，可能偏离伦理决策的要求。如何确定伦理决策的标准要求，这是未来伦理决策制度建设的难点。

2、政府对专业化信息的垄断给监督带来困难。政府凭借特定的权力对公共物品和公共资源进行分配，在此过程中必然会有伦理失范行为的出现，这就需要社会对政府行为进行监督。然而，由于政府活动的日益复杂化和专业化，对于政府公开的信息，一般民众很难进行专业的分析和解读，这也造成民众对专业化政府活动的监督不足，为公共管理者提供谋取私利的可能空间。③

3、地方政府决策日益复杂，问题本身的复杂性给地方政府带来决策困境。地方政府面临的问题基本上处于两难的境地，一方面追求经济社会的发展，另一方面要顾及社会民生，既要贯彻好上级的政策命令，又要迎合民众的利益要求。在很多情况下，地方政府处于一个两难抉择的境地。如何协调处理好二者的关系，也是规范政府伦理决策行为的一个难点。

四、提高地方政府伦理决策水平的制度选择

规范地方政府决策的伦理行为，需要公共管理者自身素质和伦理价值判断意识的提高，同样需要一系列的制度约束。规范地方政府的伦理决策可以从以下几个方面入手。

1、加强对管理者的伦理道德建设。一是要对公共管理者进行伦理价值的教育和培训，在其思想中渗入伦理价值的理念。培训学习应与时俱进，注重方法，结合案例研究，使管理者明确了解伦理知识、伦理信息、伦理资源和伦理动力。④二是对管理者进行职业规划，弄清部门权力和职责权限，明确重要与非重要事情的处理，明确伦理判断标准。三是对领导干部进行深层次的伦理价值学习，树立正确的伦理价值观念和伦理判断意识。

2、加强制度建设，完善激励保障机制。在制度建设中，主要是加强监督和问责制度，同时对伦理规范行为进行激励保障。一是扩大决策的参与主体，简化行政程序。决策主体应涉及公民、专家、各民主党派和社会团体，保证决策信息的充分性。二是实行决策程序的公开，定期举行听证会制度，听取反馈意见，了解政策问题的进程，减少决策的随意性。三是对决策施行进行监督，扩大监督主体，完善监督渠道，保障监督反馈机制；鼓励各社会团体、阶层对地方政府决策行为进行监督，及时发现伦理失范行为。同时，对已施行的失范行为应有必要的问责机制，对造成严重后果的决策，应追究管理者的责任。当然，这其中还要具体规定决策失范的具体认证体系，这是一个长期系统的工程；建立行政伦理的激励保障机制，将伦理决策纳入公共管理者的任免、加薪等考核标准之中，提高公务人员的物质待遇水平；对在伦理道德方面做出贡献的人员给予一定的物质精神奖励，树立典范，激发管理者对决策伦理价值的追求。⑤

3、加强对政府决策的环境质量监控，减少功利性因素对地方政府决策的影响。一是要在地方政府内部建立道德规范体系，使地方政府决策符合科学化、民主化、公平正义的要求。二是要在地方政府内部展开责任意识、廉洁意识和伦理意识的教育，整顿部门工作风气，为政府伦理决策提供良好的外部环境。三是上级部门也应及时了解地方政府的实际情况，部署命令不应与当地民众利益价值相悖，减少地方政府在面对上级要求和群众需求不一致时的两难抉择境地。

注释：

①吴红梅、刘洪：《西方伦理决策研究述评》，《外国经济与管理》，2006年第12期。

②徐元善：《论基层政府决策伦理的失范与制度安排》，《中国行政管理》，2007年第9期。

③鄯爱红：《行政伦理责任：抑制行政腐败的有效路径》，《国家行政学院学报》，年第6期。

④查丽艳：《行政伦理建设：有效防治行政腐败的新视角》，《民主与法治》，2011 年第 3 期。

⑤苗月新：《公共管理伦理缺失之成因及其对策研究》，《中国行政管理》，2011年第4期。