西双版纳州实施城镇上山战略的思考

田 毅 周玉燕 林 海

（中共西双版纳州委党校 教研室，云南 景洪 666100）

2011年，云南省委书记秦光荣提出“用地上山”，走“山地城镇”的发展思路。不久，云南省委、省政府作出了“保护坝区农田、建设山地城镇”的战略决策，提出了“城镇上山、农民进城”的思路。地处西南边疆的西双版纳州，山多坝少，山区、半山区面积占95%，坝区面积仅占5%，坝区既是市县和多数乡级城镇所在地，又是优质良田集中地和粮食、蔬菜主产地，可利用平地资源十分有限。同时，西双版纳州又是我国沿边开放的前沿，与老挝、缅甸山水相连，毗邻泰国，位居中国——东盟自由贸易区结合部、交汇点，伴随着中国——东盟自由贸易区的建成、国家西部大开发和云南建设面向西南开放“桥头堡”战略的推进，区位优势更加凸显，已成为国内外投资者投资开发的热点地区。如今，西双版纳州迎来了新一轮的大开放、大开发，“城镇上山”也在这片热土落实展开。

一、西双版纳州实施城镇上山战略需考虑的几个问题

山地城镇建设，不仅对西双版纳州的耕地保护和小城镇的建设具有非常大的意义，同时对于改善山地乡村的社会状况和城乡二元结构具有非常大的意义。西双版纳州在推进山地城镇建设的过程中，需综合考虑以下5个方面的问题。

1、环境问题。低丘缓坡开发利用是一项综合性的系统工程，它的开发利用不同于一般的土地整理，投入大，难度高。像西双版纳州这样原始森林茂密的低丘开发，存在着生态环境的特殊性与复杂性，受上山片区地形条件影响，征地、拆迁、安置、地灾防治及废水、废气、废料的排放问题等，也使得生态环境保护面临挑战。目前，各试点区域虽然编制了相关规划，但缺乏行之有效的生态保护措施。

2、控制成本的问题。土地问题的核心是利益问题。西双版纳州低丘缓坡开发，开发成本会增加，因此，控制成本就成为低丘缓坡开发的一个重要指标。当然，直接的建设成本是可以适当提高，但社会成本、环境成本应进行严格限制。因此，在三者之间如何平衡，如何采取有力的政策措施，降低山地开发成本，成为西双版纳州山地城镇发展的一个制约因素。

3、用地上山与林业农业的保护问题。“城在林中、林在城中”是西双版纳州的特殊州情，低丘缓坡开发确实不可避免会造成城镇周边的林地会被占用。即便山地和荒山荒坡也是宝贵的不可再生的稀缺资源，同样需要科学规划、节约使用。但如何在引导用地上山的同时，牢固树立集约用地、科学用地的理念；如何发挥好部门职能，正确处理推动城镇发展与加强林业建设的辩证关系；如何充分发挥林业在保护生态、改善民生、促进经济社会可持续发展方面的特殊优势等，都是低丘缓坡开发值得注意的问题。

4、地质灾害的处理问题。西双版纳州地方好，一年四季饥荒少。但西双版纳州也是个地质灾害频发地区，全州纳入群测群防网的重点监测地灾隐患点100多处，且年均都在增加，全州各县市都有成灾记录。面对滑坡、泥石流这些大自然无法避免的“永恒法则”，在低丘荒坡开发的同时该如何处理好地质灾害问题，值得重视。

5、社会保障体系的完善问题。山地城镇的建设条件特殊，除了保障耕地的安全以外，更要为山地城镇的发展提供良好的后备支撑。由此，就必然涉及到政策的保障与城镇产业发展的保障，同时，面对周边村镇老百姓户籍、劳动就业、教育、医疗卫生、住房、人口与计划生育等问题，该如何完善社会保障体系建设，也应考虑到开发的过程中，从而确保整个建设活动的有序进行。

二、西双版纳州实施城镇上山战略的现状及面临的问题

1、现状。“城镇上山”并不是要到大山里去建城镇，而是尽量避免占用优质耕地，提倡向山坡、丘陵等方向发展，虽然建设成本高，但却可以保障必要的建设用地，同时给子孙后代留下更多良田。基于此，西双版纳州委、州政府结合本地实际，及时出台《西双版纳州人民政府贯彻〈云南省人民政府关于加强耕地保护促进城镇化科学发展意见〉的实施意见》，对加强耕地保护、促进城镇化科学发展有关工作作了具体、明确的规定和部署。同时，全州一市两县三区（景洪市、勐腊县、勐海县、磨憨经济开发区、西双版纳旅游度假区、景洪工业园区）也成立了由县（市、区）委书记为组长的专门领导机构，从各级党委层面为整体推动保护坝区农田、建设山地城镇和低丘缓坡土地综合开发利用试点工作提供了有力的组织保障。西双版纳将省级旅游小镇之一的嘎洒镇旅游度假区、磨憨口岸、勐腊县7.5万吨/年橡胶工业综合开发利用项目列为州试点，开展先行先试。国土部门通过深入调研和大量的政策宣讲工作，对试点区域用地规划进行了全面调整，将原规划占用坝区耕地的重点项目调整到丘陵山地，使1.83万亩坝子耕地保留了下来。嘎洒旅游度假区西双版纳雅居乐旅游度假项目拟用建设用地约1万亩，国际温泉养生旅游度假项目规划建设用地5880亩，均已调整到丘陵缓坡地和园地。中国磨憨——老挝磨丁跨境经济合作保税物流园区项目原规划3600亩用地中耕地占80%，现已将其中的2889亩调整为缓坡丘陵地。云锰集团有限公司计划总投资11.6亿元的勐腊7.5万吨/年橡胶综合开发利用项目，原规划占用耕地面积1千亩，也已调整为缓坡地。试点项目的实施，将进一步提高全州土地资源对经济社会发展的保障能力，拓展建设用地发展空间，使有限的坝区耕地得到有效保护，促进了全州的科学发展、和谐发展、跨越发展。

2、面临的困难和问题。一是资金筹措困难。城镇上山是一项庞大的系统工程，受上山片区地形条件影响，征地、拆迁、安置、地灾防治及土地一级开发等基础设施配套建设资金投入较大，因本州经济发展滞后，财力有限，融资困难，一定程度上制约了建设进度。二是规划建设用地指标偏少。由于土地利用总体规划是一项约束性规划，新增建设用地规划指标与经济社会发展用地需求尚有一定差距，西双版纳州试点项目是在符合土地利用总体规划前提下启动的，优先保障一期开发用地指标，但后续几年规划指标保障严重不足，从一定程度上影响了低丘缓坡的开发利用。三是开发建设时序不够科学合理。低丘缓坡试点开发周期为4年，期限从2012年至2015年，受国家宏观调控政策以及招商引资困难等因素的影响，难以做到完全按建设时序完成开发任务，影响了项目建设进度。四是受地形坡度、地质条件、地灾防治及水、电、路基础设施用地等因素的影响，建设成本高，可开发利用土地受限，建筑密度和容积率受到一定限制。五是受当地经济发展水平制约，县级应收取的坝区耕地质量补偿费存在收缴困难，从一定程度上影响城镇上山。

三、切实推进西双版纳州城镇上山战略的对策

1、完善各级土地利用总体规划。一是继续强化规划的地位，在前期利用低丘缓坡山地综合开发利用取得成效的基础上，认真总结研究山地、开发山地、利用山地、保护山地的经验，并提出向荒山荒坡要建设发展用地、生态用地的措施和进一步完善山地城镇建设的思路和方法，迅速组织和启动编制低丘缓坡土地综合开发利用专项规划及实施方案的编制工作，要抓住国家新农村建设的有利时机，做好村镇规划工作，确实引导农村居民点朝着节约集约用地的方向发展。二是加快农村土地产权制度创新，克服村庄拆并整理中普遍存在的产权制度障碍，保护好农民和集体的合法土地权益。同时，国土、林业、规划、环保、建设等部门积极协调沟通，《城乡建设总体规划》、《土地利用总体规划》和《林地保护利用规划》之间的协调和衔接还需进一步加强。三是切实转变城乡建设用地使用方式，严格保护坝区耕地，促进山区土地资源节约、高效利用，解决好加快城镇化进程和保护耕地的矛盾，从而达到经济发展、农田保护、农民受益、生态优美等多重效应。

2、始终贯彻生态立州的理念。实施城镇上山，一是必须坚定不移地实施生态立州、绿色发展战略，严格保护自然生态环境，不以征服自然、牺牲环境、毁坏生态的方式，不以破坏生态生命景观系统为代价推进城镇化。傣族的“水、林、田、粮、人”生态文化观保护着我们赖以生存的这方水土，因此，西双版纳州应充分依托自然地形地貌，做好“山”字文章，形成具有地方民族特色的山地城镇建筑风格。二是坚持以生态文明的理念推进“城镇上山”的项目，切实做到项目策划与环评审查同步，项目审批与环评审批同步，项目建设与污染处理、生态修复同步，坚决避让自然保护区、地质灾害多发区和存在隐患地区，确保山地城镇安全、宜居。

3、探索创新投融资机制，解决城镇上山资金不足的问题。城镇上山，最大的难题是资金投入不足。西双版纳州应当尽快建立“城镇上山”专项扶持资金，用于支持和改善山地城镇的基础设施建设和公共服务建设。在城镇上山过程中，政府应当担当起幕后推动者的重任，一是推进银政合作，以政府信誉及财政资金为担保，融入银行资金用于山地城镇建设。学习宜良县经验：建立低丘缓坡开发基金，县政府每年财政投入上亿元，并积极开展融资，引入市场机制。比如，在与企业签订低丘缓坡用地投资协议时首先收缴一定额度的押金，而且投资规模不得低于3000万元，吸引企业参与开发低丘缓坡。二是要改革投融资方式，大力探索和推行BT、BOT等代建制度，融入大量的企业资本和社会资本建设山地城镇。三是要积极整合各个渠道的财政投入项目和资金，如把交通、城建、水利、林业、新农村、扶贫等各口资金集中起来，重点突破，投入到山地城镇建设中，以解决资金分散和不足的问题。

4、明晰发展模式，培育支柱产业。一是利用嘎洒镇民族特色浓郁，生态基础好的优势，着力挖掘打造丰富多彩的民居文化、婚恋习俗、饮食文化、农耕文化等元素，丰富旅游品种，增强旅游吸引力，为旅游业发展注入新的活力，形成新的增长点，带动城乡经济发展，促进山地城镇的第三产业发展。二是结合磨憨地理、地貌特征，向适建山地布局。三是要在国家确定的经济政策基础上，积极运用经济杠杆、价格税费、奖惩等手段，调节社会对土地资源的需求与供应，为山地城镇的发展提供灵活的政策，不搞一刀切；对利用山地发展城镇和各类产业项目的，适当降低建设用地基准地价；对工业项目使用未利用山地的，土地出让金最低标准可按《全国工业用地出让最低价标准》的10%至50%执行；对有发展潜力的区域给予引导和发展，培育主导产业。

5、注重基础设施建设成本控制，强化公共服务能力建设。城镇建设向山地发展必然带来基础设施配套投入成本增加。一是要通过调整耕地占补平衡政策、减免山地使用费用等手段，努力提高利用山地的比重，大幅提高占用坝区山地的成本（云南省政府出台的《关于加强耕地保护促进城镇化科学发展的意见》规定，占用坝区耕地要收取耕地质量补偿费。建设用地占用1平方公里以上、平均海拔2500米以下坝区耕地的，按照所在区域新增建设用地土地有偿使用费的20倍额外征收耕地质量补偿费。）。二是要强化公共服务能力建设。要因地制宜强化教育、卫生、文化、体育、科技、应急救援等公共服务能力建设，确保群众出行方便、购物方便、就医方便、孩子上学方便等。对交通、通讯、能源、水利等进行科学安排，做到设施良好，为新型城镇化提供优质的基础保障与服务。

6、贯彻以“农民”为本，为失地少地农民留足发展空间。“城镇上山、农民进城”，就是要贯彻以“农民”为本的要求，依靠市场，尊重农民的愿望，把保障农民权益放在城镇化的首要位置，充分考虑地方产业特点，着重在户籍管理、社会保障、土地流转、劳动就业、子女入学、住房保障、公共服务等方面进行制度创新探索，引导、鼓励和支持农民走出大山，入镇进城创业和定居生活，推动符合条件的农业转移人口逐步转变为城镇居民，形成城乡区域的合理布局，加快城乡规划、建设、管理、服务一体化发展进程。传统城镇化进程中，即使农民得到一笔不菲的征地补偿，但在失掉土地后，不仅身份尴尬，既不是农民，也不是市民和产业工人，其生存和发展也会面临许多问题。如何为失地少地农民留足发展空间？西双版纳州可以借鉴丽江市红山村在家门口就近城镇化的经验，村民就地转移就业，是重视和保障被征地农民权益，为失地少地农民留足发展空间的一个样本。严格执行依法补偿基础上的“征地返还”政策，按照10%的比例返还给村集体；“返还地”一次性转变为建设用地，实行严格的规划控制，被征地村组依托“返还地”发展集体经济。“返还地”不仅为转变为城市居民的失地少地农民提供了发展平台，还使被征地群众人均拥有了比较可观的土地资产。不仅如此，农村富余劳动力主动转移到旅游服务业中，农民既拥有了耕地，又能在家门口实现就业。