转型时期我国农村养老问题及出路

张志远

（中国人民大学 社会与人口学院，北京 100872）

长期以来，我国农村社会政策仅为五保户等特殊群体提供补缺型养老服务，广覆盖、保基本的农村养老政策体系尚未完全建立。近年来，农村社会政策正处于从传统的补缺型向“适度普惠型”转型，政府加大以民生为重点的社会建设，统筹城乡发展，加大对农村政策、资金、科技等的投入力度，把农村养老、医疗、就业、教育等社会政策构建列为重要任务，着力缩减日趋拉大城乡差距，实现城乡社会经济协调发展。

一、转型时期我国农村老龄现状及养老问题

自上个世纪八十年代以来，我国从高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，从农业的、乡村的、封闭的半封闭传统型向工业的、城镇的、开放的现代型转变。随着社会转型的加速，我国农村大量青壮年进城改变了农村人口结构，农村“空巢”家庭及“空巢”老人的数量大幅增加，农村养老问题随人口结构深刻变迁而日益凸显，农村老龄化形势严峻。全国第六次人口普查数据显示，我国60岁及以上人口为1.77亿人，占总人口的13.26%，其中65岁及以上人口为1.18亿人，占总人口8.87%①；农村60岁以上老人近1亿人，占到老人总人口数的三分之二。随着社会主义新农村建设的有序推进，农村养老问题围绕“为谁提供养老服务”、“谁来提供养老服务”、“提供怎样的养老服务”而展开，而本质是农村养老服务需求大于供给的结构性矛盾，农村养老问题是新农村建设中亟需解决的阶段性问题。

农村养老问题主要表现为养老服务有效需求与供给之间需求大于供给的结构性矛盾和需求与供给之间的制度衔接。尽管我国各地农村发展水平存在差距，但都不同程度受其转型时期的影响，农村居民的思想观念、行为方式也随之发生了深刻变迁，一些农村居民养老观念逐步从道德型向功利型转变，这对传统家庭方式造成冲击。我国农村养老面临以下问题。

1、农村养老观念变迁造成家庭养老困难。目前，农村老年人在传统社会中的权威弱化，致使农村老年人在家庭中的地位不断下降，在一定程度上造成农村老年人养老困难。由于市场经济思潮的冲击，一部分农民日趋成为理性经济人。在部分农村地区，甚至出现子女淡忘老人养育之情，把老人当做负担、生活拖累的情况，乃至对老人任意谩骂殴打。虽然一些老人对子女行为不满，但也无可奈何，只能忍气吞声。2008年，贺雪峰在湖北省京山县调研时发现，沙岭湾村三组总共只有30多户，最近20年就有10多例老人自杀。调查期间，该村有3位老年人死亡，全为自杀。贺调查的孙桥、曹武两镇共10个村，其他村老年人自杀比例也很高②。可见，农村老人因养老问题自杀充分体现了以代际关系为纽带的家庭养老受到冲击。若任其发展下去，农村养老问题不仅牵系家庭和谐、社区和谐，而且也牵系到社会和谐。此外，农村老人的生活起居、健康照顾、情感需求也没有得到应有的关注。这与尊老敬老家庭美德弱化不无关系。2009年，我国中部某省N县③人大常委会和县民政局组成调研组对该县农村养老现状进行调研，发现该县农村45%的老人与子女分居，93%的老人一年添不上一件新衣，67%的老人吃不起药，86%的老人得了大病住不起医院，52%的人对年迈父母“情感麻木”④。

2、农村贫困家庭难以承担家庭养老。我国一些地方农村因历史和现实条件的制约，农村人均纯收入偏低，农民生活长期贫困。为了增加收入，提高生活质量，一些农民进城打工，但因缺乏相关技术成为城市低端劳动力，他们不仅劳动收入低，缺乏必要的社会保障，有时还遭遇工资拖欠。进城务工人员对农村留守老人养老心有余而力不足，老人也清楚子女家庭经济情况。湖北省竹溪县水坪镇油坊梁村2组李发普的家，是“冬冷夏热”、年久失修的土房子，81岁的李发普和他84岁的瞎眼老伴生活在这里。虽然有四儿两女，但子女生活都很困难，无力将他们接到身边赡养。“大儿早就下岗了；三儿、四儿多年外出打工，也不富裕；四儿老大不小了还娶不上媳妇；两个女儿也嫁在农村，生活比较困难无力将他们接到身边赡养⑤。李发普及其老伴对子女的家庭处境表示理解。我们从李发普家的案例可以窥见我国农村贫困家庭养老问题一斑。贫困家庭无力养老。从全国范围看，我国东部和中西部地区发展存在很大差异，中西部地区和少数民族地区像李发普老人这样因家庭贫困无力养老的不在少数。

3、农村社会流动致使家庭养老功能弱化。第一，农民跨城乡、跨区域流动，空巢家庭养老困难。由于城乡之间、区域之间发展不平衡，我国农村大量青壮年劳动力流入为城市发展提供了充足的人力资源，而农村随之出现空巢家庭，农村老年人生活缺乏子女照顾，社会政策鲜有涉及，若仅仅依靠自身，养老境遇堪忧。尽管如此，农村“空巢”老人不仅要承担责任田和家务重任，还要替进城子女照顾他们的孩子，老人承担生活重压，致使农村老人身体和健康水平下降。尤为严重的是，一些地方出现空巢村，老年人的生活起居困难但尚未引起社会各界关注。第二，农村高校毕业生低收入群体难以承担代际养老。2009年廉思的《蚁族》出版后，在社会上引起强烈反响。该书反映了大学毕业生低收入群体的生存状况，他们中的50%自农村，20%来自县城，是名副其实的“穷二代”⑥。农民工、跨区域灵活就业的农村毕业生和蚁族中的多数人在城市中处于边缘地位，收入偏低，保障不足，自身生活困难，仅能为远方父母提供情感慰藉，难以为父母养老提供实质性的经济支持。

4、农村养老机构社会化程度低。第一，农村养老机构以政府投入为主导。农村机构养老分为两类：一是行政属性的养老机构。养老机构运营实行财政全额拨款，实报实销。另一类是民营养老机构。民间资本投资，享受政府一些优惠政策，运营支出主要靠入住老人缴纳的养老费。笔者在西部边疆少数民族自治州调研发现，2011年该州投入使用的农村养老服务机构15所，其中民办养老机构5所，仅占养老机构总数的三分之一。该州行政性的养老机构仅以“五保户”、孤寡老人为接收对象，空置率较高，空巢老人的养老服务难以得到满足。第二，注册登记制度制约了农村养老机构社会化。按照相关规定，非盈利社会组织到民政部门注册登记，盈利性企业到工商部门注册登记，对于养老机构而言，盈利性和非盈利性注册登记地点不同，但享受国家扶持政策方面差距很大。一些社会力量有参与社会养老服务的意愿，但限于政策瓶颈，虽然理论上可以享受政府免税等政策，却意味着投资者实际上难以融资、不能分红，甚至自己的投资都不能归自己的现实，制约了民间资本参与农村养老的积极性。第三，公益事业对农村养老扶持力度不够。公益事业对农村环保、教育、医疗、贫困等关注较多，对农村养老关注较少。

二、新农村建设视域下农村养老问题的出路

党的十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》指出：“注重发挥家庭和社区功能，优先发展社会养老服务，培育壮大老龄服务事业和产业”。推进农村养老建设，必须立足各地农村实际，保持家庭养老的优势，又要加快社会养老建设，积极拓展民间力量参与养老的空间，以政府制度建设为前提、家庭养老为主导、社会力量养老作为重要补充，多种途径共同解决农村养老问题。

1、政府职能：为农村养老提供物质和制度保障。第一，树立农村养老社会政策从道义型向责任型转变的理念。2009年9月1日，国务院印发了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（以下简称新农保），标志着全国新农保试点工作正式启动。新农保试点地区农村60岁以上老人每月可领55元，每年660元的基础养老金。为了维持新农保的可持续性，要求子女缴纳个人社会养老保险费，实现新农保代际之间平衡。农村养老问题实质是如何为农民养老提供合理有效的制度设置和筹资途径，建立起农民负担得起的个人缴费且能为农民提供实质性保障的农村社会养老保险制度。前几年，有学者曾提出征收农村社会养老保险税。安增龙指出，农村社会养老保险筹资渠道的一个创新就是征收农村社会养老税⑦。笔者对此持反对意见。面对当前区域之间、城乡之间人均纯收入差距日益拉大的趋势，完善收入分配制度是当前的主要任务。增加农民收入是缩小城乡之间收入差距、推进农村经济社会发展的前提。近年来，为了减轻农民负担，中央对农村实行“多予、少取、放活”的方针，不仅在“十一五”期间已经免除农业税，而且逐年增加对农村发展的资金投入力度，着力实现农村又好又快发展。征收农村社会养老税，显然会增加农民负担，与当前中央“多予、少取、放活”的方针不符。目前，我国为农民养老绘制了宏伟蓝图，正在制度建设和资金投入方面加大对农村老人养老的投入力度，让农村老人实现“老有所养”、“老有所乐”，度过幸福安祥的晚年。第二，建立优化适度可行的养老筹资机制。参加新农保的农村居民应当按规定缴纳养老保险费。缴费标准目前设为每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次，地方可以根据实际情况增设缴费档次，“多交多收益”，但绝大多数农民按照每年100元缴费。据测算，农民若按每年100元的标准缴费，农民60岁时领取养老金与自己缴纳养老金相比，基本不受益，而且还要承担物价上涨带来的货币贬值的损失。就集体补助而言，我国区域之间仍存在很大差异，东部发达地区农村集体经济发达，对新农保的辅助功能自然不存在问题，而在中西部地区、边疆少数民族地区的许多地方，村集体经济是空白，难以发挥村集体经济对养老的辅助功能。虽然各地政府也积极扶持村集体经济，但这种局面近期难以得到根本性改变。所以，建立优化合理的缴费机制，让农民清楚每年缴费多少，政府补助多少，将来收益多少，才能提高农民的缴费积极性，而对特困群体，则可以通过相应的救助措施，为农村老人养老筹资提供制度保障。第三，政府应逐步提升农民基础养老金水平。由于城乡二元体制的长期存在，城市和农村的发展失衡，城乡收入差距呈现拉大趋势。党的十七大报告指出，加快以民生为重点的社会建设，着力实现经济建设和社会建设协调发展。此后，我国已将加快推进以民生为重点的社会建设作为目标，加大对教育、医疗、养老、就业等领域的投入。当前，我国物价处于高位运行，农产品价格大幅上涨，农民基础养老金购买力下降，农村老年人基本生活受到影响。2010年1月，民政部社会福利和慈善事业促进司司长王振耀在“中国十大社会政策评选”新闻发布会上指出，我国社会福利政策存在有钱不会花⑧。虽然王的观点针对医保问题，但农村养老福利制度建设亦有同质性。2011年，中央财政收入首次突破10万亿元大关，达到10.37万亿元，比2010年增长24.8%，创下历史新高⑨，为有效解决农村养老问题提供了重要的物质基础。为此，政府应转化职能和服务理念，把更多的财力投向农村的社会养老体系建设，扩大新农保覆盖面，逐步提升农民基本养老金水平，满足农村老年人的基本生活需要。

2、家庭角色：提升农村养老服务基础性供给。第一，以新农村建设为契机推进家庭养老。西方文化中，代际之间是类似“接力棒”的关系，而我国传统文化代际之间是互利互哺。我国家庭养老不仅能基本满足老年人衣食住行、日常生活照顾等方面的需求，同时还建立了家庭基本成员之间经常的互动，对于满足交往及情感体验方面的需要起到不可替代的作用⑩。尽管当前一些农村出现家庭养老困难等问题，但家庭养老仍将在今后长时期内占据农村养老的主导地位，对农村养老发挥重要作用。为此，要以当前社会主义新农村建设为契机，大力推进新农村精神文明建设，积极开展各种先进评比活动，如十佳好媳妇、十佳好婆婆等评比活动，以榜样的力量起到示范作用，树立尊老敬老的社会新风尚。以尊老敬老带动婆媳和谐，以婆媳和谐带动家庭和谐，以家庭和谐带动社区和谐。对于农村特困家庭的养老问题，政府应制定相应政策，通过审批贫困对象并对扶持对象进行制度性安排。为了推进新农村建设，各地都在创建星级家庭，其中孝敬老人是其重要内容。一些地方在进行“好媳妇”、“好婆婆”评比活动的作用，就是让社会更加关注家庭和谐、和睦。家庭也因婆媳关系的改善而不断提高家庭养老功能和服务水平。第二，社会公益事业对农村困难家庭养老提供制度化支持。农村家庭养老功能弱化最主要的原因是家庭贫困，一些地方政府若无力扶持农村贫困家庭养老，就应积极为社会公益事业参与养老提供平台，这样，农村贫困家庭养老可以求助公益事业。自2008年以来，我国慈善募捐数额稳步上升，陈光标、宗庆后、曹德旺等著名企业家和社会名流以不同方式奉献爱心、积极募捐，在社会上引起强烈反响。在此背景下，政府可以考虑把著名企业家和社会名流的部分善款用于改善贫困地区的养老水平。根据相关规定，慈善捐助在尊重捐赠人意愿的前提下，建议把农村特困家庭老人养老列入专项资金，进行科学管理、专款专用，对受助对象经济情况进行核实，做到应保尽保，从而免除农村特困家庭老人的后顾之忧。这样，一方面可以弘扬尊老敬老的传统美德，形成良好的社会新风尚。另一方面，也有利于提高贫困地区贫困家庭、“空巢”家庭的养老保障，实现“老有所养”。同时，鼓励公益组织建立农村特困老人养老救助制度，对农村特困家庭老人给予扶持，与社会养老院建立联系机制，设立专门公益社会养老院，以特困老人为服务对象。第三，提升农民个人储蓄养老意识。目前，我国农村保障尚未完善、覆盖面较窄、养老保障能力偏低。令人感到忧虑的是，长期以来，农村家庭把绝大多数收入投向子女结婚、建房支出，普遍缺乏养老筹划意识，无暇顾及个人的养老保障，这为自身今后养老问题埋下了隐患。新农村建设以“乡风文明”为核心的精神文化建设，不仅弘扬尊老敬老的传统美德，同时倡导婚丧嫁娶红白喜事花费中的理性消费，积极引导农民戒除盲目攀比、铺张浪费、大操大办的恶习，逐步树立理财意识，积极筹划个人养老资金和服务的来源，尽量为今后养老提供物质保障，免除后顾之忧。

3、社会机构：提升社会养老服务水平。第一，进一步细化扶持政策，提升服务水平。近年来，我国出台了支持社会力量兴办福利机构的政策法规。2005年11月，民政部出台了《关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见》，鼓励和扶持企事业单位、社会团体和个人等力量投资兴办养老机构。一些民间资本试图为农村老年人提供各种养老服务。例如，北京市民营社会养老机构享受政府的土地划拨、基本收费、税收、车船补贴、建设、融资方面等补贴，成效明显。政府应完善扶持补助机制，按入住老人数补贴，提高政府财政资源整合的效率。同时，促使社会养老机构不断提升服务水平、赢得社会认可，增加老人入住人数。由于存在地区性差异，政府对机构养老服务扶持力度也有差别。据对一些民间养老机构的调查得知，扶持政策常常不到位。政府应加大对社会养老机构的扶持力度，促其整体发挥养老服务功能。第二，加强对社会养老机构的管理。当前，社会养老机构良莠不齐，管理问题引起社会广泛关注。2011年6月，河南郑州畅乐园老年公寓发生护工捆绑老人、殴打老人，逼其喝尿的恶性事件，引起社会舆论强烈反响⑪。一些社会养老机构的管理问题让人忧虑。农村老年人一旦进入那些管理不善的养老机构，尤其是那些行动不便的老人，可能遭受护工的鄙视、虐待，处境悲惨。政府应加大对社会养老机构的管理，定期对社会养老机构监督检查，鼓励社会养老机构争优秀创先进，实行星级管理，着力提升社会养老机构的管理服务水平，吸引更多的老年人进养老院养老，对农村老年人的养老费进行适当优惠，对一些特殊老人减免。例如，为提高养老服务质量，北京市民政局日前印发《关于开展养老服务机构星级评定以奖代补工作的通知》。《通知》明确规定，按照一星级至五星级，养老服务机构可分别获得2万元、4万元、8万元、16万元和32万元不等的奖励。奖励经费由市级财政专项资金予以保障，每年12月31日前拨付。奖励资金可用于养老服务机构技术、管理、工作标准体系的后续改进，以及用于提高机构管理和服务质量的设施设备购置、专业技术人才培养等方面，“但不得用于工作人员提高福利待遇等事项。”⑫这样，可以有效提高社会养老机构的管理水平，从而为农村老人提供优质的养老服务。第三，统筹社会力量的城乡合理布局。目前，社会养老机构城乡之间分配不均衡，社会养老机构主要分布在城市，农村乡镇一级养老机构奇缺，特别是中西部地区乡镇敬老院几乎空白，难以适应农村对养老服务的需求。今后应把重点逐步放在乡镇，扩大社会养老机构的覆盖面，为农村“空巢”家庭老年人提供机构养老服务的便利。

注释：

①《2010年第六次人口普查数据公报》（第1号），中国新闻网，2011年4月28日。

②贺雪峰：《乡村社会的关键词——进入21世纪的中国乡村素描》，山东人民出版社，2010年版，第144页。

③2009年，河南省内江县人大常委会和县民政局对该县农村养老现状进行调研。

④许圣义：《透视农村养老之忧》，《中国社会保障》，2011年第2期。

⑤田豆豆：《农村“空巢老人”有多难——来自湖北竹溪的调查》，《人民日报》，2011年5月27日。

⑥姜妍：《廉思的“蚁族”反响所有人都没想到》，《新京报》，2010年1月23日。

⑦安增龙著：《中国农村社会养老保险制度研究》，中国农业出版社，2006年版，第321页。

⑧何忠洲：《王振耀：有钱不会花》，《南方周末》，2010年1月28日。

⑨周小苑：《2011年我国财政收入逆势大增首破十万亿》，人民网，《人民日报》海外版。http：//yn.people.com.cn/various/n/2012/0121/c228584-16696771.html

⑩郑功成等著：《中国社会保障制度变迁与评估》，中国人民大学出版社，2002年版，第255页。

⑪佚名：《郑州畅乐园老年公寓护工残忍虐待老人》，《扬子晚报》，2011年6月1日。

⑫巍铭言：《养老机构上 “五星”奖32万元》，《新京报》，2011年6月5日。