民族地区农村基层党组织建设面临的问题及对策

李锡鹏

（中共大理州委党校 理论研究室，云南 大理 671000）

党的十八大报告从战略和全局的高度，对新形势下加强党的基层党组织建设作出了全面部署，强调要“创新基层党建工作，夯实党的执政基础”。这对于充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用，进一步巩固党的执政地位、实现党的执政使命具有重大而深远的意义。农村基层组织是党和政府联系农民的桥梁，是我们党在农村全部工作和战斗力的基础，加强农村基层党组织建设意义深远。随着改革开放的进一步深入和农村社会变革的不断深化，农村经济社会各方面建设取得了长足发展，但同时，新的情况、矛盾与问题也层出不穷。而这些情况、矛盾与问题，正是农村基层党组织建设工作所需要把握的脉搏。弄清这些问题，是做好新时期民族地区农村基层党组织建设工作，实现科学发展、跨越发展、和谐发展的前提。

一、民族地区农村基层党组织建设面临的主要问题

云南是少数民族聚集的省份之一，在云南这片红土高原上，生息繁衍着各族人民4596多万人，其中少数民族1533多万人，是我国少数民族最多的省份，是一个特色鲜明、发展任务繁重的民族地区。经过实施云岭先锋工程和开展保持共产党员先进性教育、创先争优、“四群”教育活动，民族地区农村基层党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用得到进一步发挥，民族地区乡镇、村党员干部队伍的思想更加稳定，党群干群关系更加融洽，为农村经济发展注入了新的活力。同时，农村基层党组织建设也面临一些现实问题。

1、乡镇党委抓经济的时间多，抓党建的精力少。第一，随着新农村建设速度的不断加快，乡镇负债问题比较突出，影响了乡镇党委作用的发挥。近年来，中央、省出台了一系列以减轻农民负担、增加农民收入为主要内容的农村改革政策，不断加快了城乡统筹发展进程，不断加大农村基础设施建设的投入，激发了农民的生产积极性，有力地推动了农民增收和生产生活条件的改善。但同时，由于民族地区大部分乡镇属贫困山区乡镇，受地理环境、资源条件等因素的影响，经济收入来源渠道不多、数量少，使得长期以农业税收为财政主要来源的民族地区乡镇收入不断减少，许多乡镇财政入不敷出；又由于乡镇正常运转经费需求逐年增大和新农村建设需要投入大量工作经费，大多数民族地区乡镇都有不同程度的负债，有的负债额度还比较大。为此，一些乡镇领导为保证各项工作正常开展投入大量精力四处抓钱，而在抓农村党建、社会发展等工作上投入的精力不多。第二，乡镇党委、政府工作重点偏移。随着新农村建设力度的不断加大，乡镇党委、政府工作领域不断拓展，担负的工作任务也越来越多，工作负荷越来越重。同时，由于国家体制和机制等诸多方面的原因，县（市）一级条条块块分割过宽、过细，各种检查验收、考核评比应接不暇，乡镇领导整天忙于应付。一些阶段性、临时性、突击性任务一茬接一茬，并且都要与工资、考核、奖惩挂钩，不搞不行，其中的不少工作上级都直接点名要书记、乡长挂帅，一把手负总责。特别是招商引资、财税收入、计划生育、综合治理等量化的“一票否决”，客观上要求乡镇党委、政府投入大量的精力、人力，而对基层党组织建设很难有足够的精力去抓落实。第三，基层政权的行政职能削弱。众所周知，乡镇政府要管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育、环保等多项工作，但与此形成鲜明反差的是法律赋予乡镇政府履行职能的权力却越来越少，工作难以开展。同时，随着农村经济体制改革力度的加大，政府职能进一步转变，行政审批事项逐步取消，政务公开全面实施，农民对乡镇党委、政府的依赖性大大降低，因此，许多农村党员对乡镇党委安排的工作如农村精神文明建设、农村宣传思想工作、农村党的建设等等几乎不理不睬或消极应付。

2、乡镇干部的工作压力大，自身建设不足。目前，为了更好地划分责任，落实工作任务，乡镇大多实行干部包村制度，无论党委副书记、乡人大主席、副乡镇长还是乡镇武装部长都要挂钩包村，各管一段。这样，乡镇干部在实际工作中身兼数职，不仅是乡官还是村官、警官甚至是法官，在没有任何执法权的情况下要管辖区内的土地管理、环境保护、交通安全、矛盾纠纷，还要发展公益事业和乡村经济。客观地讲，除了征收超生费及办理有关证明外，乡镇政府已没有多少行政职能，这在一定程度上弱化了政府在老百姓心中的“无所不能”的形象，也让不少乡镇干部产生一种大权旁落、今非昔比的失落感。如今农村普遍流传着这样的思想：土地到户不靠你，大小事情不怕你，有了问题就找你，不来解决就骂你，公益用地不给你，你若逼急了就告你。现在中央提倡以人为本的执政理念，依法行政强调得特别严，它虽能规范干部的行为，也有利于干部用法律手段来解决工作中存在的问题。而在实际工作中却是法治手段不配套，人治手段违法，行政手段又无用，乡镇干部处于几难境地而无计可施。目前，农村道路、水利、土地整理、村民议事点建设等利民项目建设都涉及占用农户的土地，并且没有补偿政策和资金，工作中经常出现农户不理解、不支持，上级要求严、催得紧的矛盾，乡镇干部工作的难度和压力可想而知。工作任务繁重、压力大，工作环境不佳，使得乡镇干部忽视学习提高和加强自身建设，必然影响到农村基层党组织建设。由于少数乡镇干部法律意识不强，专业知识不具备，为完成上级安排的工作，就难免出现违法行为，与群众发生冲突和矛盾，这就直接造成了群众与乡镇政府的对立。近年来媒体上披露干部违法行政受处罚的典型案例，受处理的几乎是乡镇一级的基层干部，乡镇干部在农民心目中形成了“上级干部爱民如子，基层干部视民为草”的印象，得不到广大群众和社会舆论的理解和支持。在这样的工作环境中，更需要加强党的基层组织建设，而乡镇干部却难以有更多的精力和时间做好党的基层组织建设的相关工作任务。

3、村党支部的战斗堡垒作用发挥不足。加强党的基层党组织建设，不能忽视村党支部的建设。由于经济基础差等客观原因，对村干部的激励机制不够完善，村干部工作缺乏主动性，村党支部的活力不强。从民族地区农村实际看，还有许多地方存在着难以选出比较合适的支部书记，即使选出了，村支书也难以稳定的问题。目前，农村基层党组织存在的主要问题：第一，村支书的工作积极性不高。从政治上讲，由于村支部书记不能进入国家公务员队伍，且随着乡镇机构改革进一步深化，人员要精简，村支书从整体上纳入公务员系列目前不大可能。从经济上看，村支书、村主任等干部的报酬太低，无法维持孩子的读书费用和家庭生活开支。由于政治上无奔头，经济上无盼头，造成了农村支部书记很难安心，队伍难以稳定。第二，村支书、村主任素质偏低，能力缺乏。由于学习不够、培训不足，部分村支书、村主任思想观念比较陈旧，缺乏抓好党支部建设的知识、能力和水平。第三，村党支部缺乏增加自身活力的经济基础。民族地区大部分的村都没有固定集体收入，无钱办事，有的连开个党员大会的经费支出都困难。第四，部分村两委班子亟待加强。有的村支书、主任虽是致富能人，但对发展村集体经济和带领群众致富的热情不高；有的村两委班子青黄不接，战斗力不强，在发展村集体经济方面显得无能为力；有的村两委班子不团结，闹无原则纠纷，整体作用发挥较差。第五，党建活动阵地需加强。在民族贫困地区，乡镇机关院落和村级组织活动场所年久失修；有的村虽然建了办公用房，但由于民兵建设、农村档案建设、基层人民调解、农家书屋都要求单独设办公室，致使一些村长期没有党建活动室，或党建活动室长期被用作其他。党建活动室建设的滞后，严重制约和影响了农村党的活动和党员教育的开展，导致农村党的活动和党员教育处于名存实亡的状态之中。这些情况客观上影响到农村基层党组织建设的各项措施的落实，村级组织的活力就难以增强。

4、农村党员队伍结构不合理且素质偏低。由于各种原因，目前，民族地区农村党员队伍结构和整体素质与社会主义市场经济发展的要求还不相适应。第一，党员年龄偏大，素质偏低。民族地区农村外出求学和服完兵役的青年大多不再回乡，原在农村的青年也不安心农村生产，纷纷外出打工。由于大批有知识、有能力的农村青年外出，使得农村人才缺乏，农村党支部周围失去了先进的群众群体，农村党支部工作失去了强有力的支撑，村两委后备干部出现断层，形成党员年龄偏大素质偏低，班子难配的现状。第二，对流动党员管理不足，党员学习不够。外出务工人员中党员人数不断增多、外出年龄结构不断年轻化、外出时间不断增长，外出时间短则几月，多则几年。外出党员平时和村支部缺乏联系，甚至部分党员还无法联系，村支部也无从对他们进行教育培养，使这部分人在空间和思想感情上与村支部逐渐疏远，党员观念逐步淡化，有的甚至忘记了自己是一名共产党员。第三，对在村党员教育管理不严。民族地区农村，对党员教育管理不规范、不严格的现象比较普遍，农村连续一年不过组织生活、不主动交纳党费的党员数量还比较多。同时，由于民族地区农村党员队伍的文化水平较低，有的还是文盲，相当一部分党员平时不看书，不看报，对党的方针政策知之甚少。

5、农村基层党组织的领导能力和执政水平有待提高。民族地区部分农村基层党组织领导能力比较弱，集中地表现在总揽全局、驾驭市场经济的能力不强，用科学发展观指导工作实践的水平不高，缺少带领群众建设社会主义新农村的本领。第一，部分基层党员干部的工作方式不适应发展需要。有的基层党员干部思想保守，观念陈旧，缺乏开拓创新精神，面对新形势下农村出现的新情况、新问题，仍然习惯于用旧的思维方式和工作方式来推动工作；有的基层党员干部在市场意识、竞争意识、发展思路、增收措施上与农民群众的期望值有较大距离；有的基层党员干部在向市场经济转变的过程中，茫然不知所措，束手无策，目标不明，思路不清，老的办法不管用，新的办法又没有，不能带领农民群众发展经济、增收致富；还有的不讲科学、胡乱决策、盲目蛮干，群众形容他们是“先拍脑袋决策，再拍胸脯保证，后拍屁股走人”；有些乡镇党委和村党支部在实际工作中还没有完全从过去注重行政命令转变到引导、教育、服务上来，党组织的意志不能很好地转变为群众的自觉行动。第二，农村基层党建工作的实效性有待提高。有些地方进行党组织建设不从实际出发，片面追求形式上的创新，不注重内容上的实效，农村党建工作虽然年年花样翻新，面上轰轰烈烈，但却没办成多少实事，甚至劳民伤财，群众意见很大。第三，发展经济的能力不强，党员先进性发挥不足。民族地区大部分农村党员科技文化水平较低，发展经济能力不强，生活困难的占多数，导致党员带头致富作用不强，先进性发挥不足。

二、加强民族地区农村基层党组织建设的对策

农村基层党组织是实现党在农村领导的基石，是提高党的执政能力，实现农村经济可持续发展的政治基础。加强农村基层党组织建设，提高农村基层党组织的凝聚力和战斗力，提高农村干部的工作水平，对于发展农村经济和各项社会事业，实现农村的繁荣稳定至关重要。民族地区要从实际出发，认真贯彻落实党的十八大精神，抓好农村基层党组织建设。

1、突出重点，加强农村基层服务型党组织建设。党的十八大报告明确提出：“以服务群众、做群众工作为主要任务，加强基层服务型党组织建设”。这一要求深刻表明我们党更加注重强化基层党组织的服务功能、密切联系群众的行动指向。第一，我们要认真围绕这个新定位新要求加强农村基层服务型党组织建设，自觉把农村工作的重心转移到服务上来，把一切为了群众、一切依靠群众落实到农村党建工作中，努力实现好、维护好、发展好广大农村群众的根本利益。第二，要进一步完善干部直接联系群众制度，做实结对联系群众工作，切实帮助农村群众解决最关心、最直接、最现实的利益问题。当前，要认真组织干部借开展“四群”教育的有利时机，走百家门、听百家言、解百家难，了解群众的愿望、诉求，真心实意为群众办实事。乡镇党委和村党支部要围绕发展现代农业、培养新型农民、带领群众致富、维护农村稳定，在建设社会主义新农村中发挥领导核心作用。第三，农村基层党组织的干部要着力提高服务大局、推动科学发展、凝聚民心的能力，顺应农村群众求发展、盼富裕、奔小康的迫切愿望，紧紧扭住发展这一要务，理清发展思路，破解发展难题、把各项富民惠民政策落到实处。第四，要着力提高协调关系、维护社会和谐稳定的能力，畅通民意表达渠道，维护农村群众的合法权益，积极化解矛盾，密切党群干群关系。

2、坚持标准，抓好农村基层党组织带头人队伍建设。党的十八大报告明确提出要“加强基层党组织带头人队伍建设”，明确了党的基层党组织书记在基层党组织建设中的重要作用。民族地区各级党组织要按照有信念、讲奉献、重品行、有本领的标准选好配强基层党组织带头人。第一，认真贯彻干部队伍“四化”方针和“德才兼备、以德为先”的用人标准，真正把政治坚定、实绩突出、作风过硬、群众信任的优秀干部选拔到党组织书记的位置上来。注重优化领导班子结构，在选好配强乡镇党委书记的同时，择优配备党委领导班子成员，把党组织班子选齐配强。第二，要紧紧围绕建设现代农业、发展农村经济、增加农民收入、加快农村全面建设小康社会的目标，把那些农民群众信得过、善于发展农村经济的致富能手和回乡大中专毕业生、外出务工回乡成功人士、转业退伍军人、大学生村官中的优秀党员选进村党支部领导班子，把农村党支部建设成为农村致富的“领头羊”。第三，对矛盾突出、工作薄弱的村，要下派得力的党员干部担任书记或任命驻村新农村指导员中能力强的同志为常务书记。第四，要认真落实好村民委员会组织法，加强村民自治的制度建设，推进民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。

3、加强管理，不断提高农村党员的素质。加强党员教育管理工作是基层党组织建设的重要内容。第一，要组织农村党员自觉学习政治理论，不断加强党性修养，要求党员用党章对照和约束自己行为，自觉增强党员意识，坚定理想信念，用党的重要理论武装自己，全面提高和完善自我，树立和维护好党的良好形象；要引导基层党员干部努力学习农村工作理论知识和政策法规，把知识运用到实践中，增强带领农民致富的本领。第二，要定期对农村基层党员干部进行教育和培训，聘请专业教师对他们进行党的基本知识、党的基本理论、党的路线方针政策和党务工作的教育培训，提高他们的思想觉悟、政策理论水平和党务工作能力。第三，加强对“三会一课”制度、基层党组织建设年和“四群”教育工作开展情况的督促检查，督促村级党组织认真定期开好党员会、上好党课，组织好各类学习教育活动，使基层党组织的组织生活正常化、正规化。第四，加强党风廉政建设，严格党的组织纪律，要经常对基层党组织的干部和党员进行党风党纪教育，监督他们切实履行党员义务，执行党的纪律。第五，认真落实党务公开制度。要切实把握农村党风廉政建设和党务公开工作的重点，进一步加强宣传教育、强化监督检查、完善配套制度，着力抓好党务公开工作；要强化领导责任、改进工作方法、强化检查考核，确保农村党务公开工作取得实效。

4、适当倾斜，加大对农村党建工作和党建阵地建设的投入。第一，要在加强党组织建设上加大投入。民族地区要把基层党组织工作经费纳入各级财政预算，并根据工作需要和经济发展实际，逐步加大投入，各地要积极探索并建立以财政投入为主、党费使用为辅、城乡基层党组织互帮互助为补充的多元化党建工作经费投入机制，以保证基层党组织建设的经费需要。第二，在加强党建阵地建设上加大投入。高度重视农村党建阵地建设工作，采取有力措施，不断加强农村党建阵地建设，将农村阵地建设作为加强农村基层党组织建设的一项重要内容来抓，为农村党组织开展活动、发挥作用创造良好的条件，尽快改变农村党建阵地缺乏的状况。各村级党组织要注重发挥党建阵地“一室多用”的综合功能，使党建阵地成为党员活动、传递信息、培训教育、联系群众和开展党的活动的主阵地，使党员“有家可归”，增强党员的归宿感。同时可以使农村党建阵地成为农村文化中心、科技培训中心和服务中心，成为为民办事的场所和便民服务的“平台”。第三，在加强教育培训上加大投入。坚持把基层党员干部教育培训纳入地区干部教育培训整体规划，加大培训经费投入，积极整合培训资源，采取集中培训、专题辅导、实地参观、现场指导等多种形式，分级分类对基层党组织书记、基层党员干部、党员致富带头人、入党积极分子等进行培训，着力打造一支能力强、素质高、作风硬的基础党员干部队伍。第四，在加强示范创建上加大投入。示范创建是党建创新的重要基础，是探索党建新经验的有益尝试。要在经费投入上予以一定的倾斜，以保证示范创建工作的扎实有效开展。

5、适应发展，科学合理设置农村基层党组织。近年来，随着改革开放的深入，农村经济规模化、专业化的特点更加明显，民族地区要从有利于促进农村经济社会发展、有利于充分发挥党组织作用、有利于加强党员教育管理、有利于扩大党的工作覆盖面出发，积极探索农村党组织设置形式，打破原有的组织结构模式，科学合理地设置党组织，更好地发挥农村基层党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用。第一，在坚持按地域、建制村为主设置党组织的基础上，把党组织建立在农业产业链、专业协会和各种联合体上。第二，在农民工党员进城务工相对集中的单位建立临时党支部，开展党的活动。第三，对不同类型党员实施分类管理。要根据辖区农村党员的岗位、年龄、职业特点及个人优势特长，把农村党员划分为村干部党员、在职党员、无职党员、流动党员、老党员及弱势党员等类型进行分类管理，分类施教。要通过对农村党员实行分类管理，实现农村党员的优化组合，为农村党员创先争优，发挥模范带头作用搭建平台，以增强农村党组织的战斗力、凝聚力，进一步激发农村党员的活力，从而推动了农村各项事业的蓬勃发展。