中国（上海）自由贸易试验区建设中政府职能转变的重点

蒋俊杰

（中国浦东干部学院，上海 201204）

中国（上海）自由贸易试验区是我国新一轮改革的起点。自贸区试验主要任务是要探索我国对外开放的新路径和新模式，推动加快转变政府职能和行政体制改革，扩大投资领域开放，加快转变贸易发展方式，深化金融领域开放创新，促进转变经济发展方式和优化经济结构。自贸区建设涉及投资、贸易、金融、法律等多个领域，其中最核心的是通过政府管理创新和职能转变，建设一个国际化、法治化的市场环境和制度保障体系，这也是自贸区试验能否成功的关键。上海自贸区的设立，不仅是对外开放经济试验区，更是政府职能转型的试验区。[1]本文将从管理体制、流程再造、职能定位、法治保障等方面探讨中国（上海）自由贸易试验区建设中职能转变的六大重点。

一、加强整合，建立高效运作的大部门管理体制

中国（上海）自由贸易试验区管理委员会，是在过去的上海综合保税区管委会基础上，通过功能调整和机构整合而来；设立的管委会，是上海市人民政府的派出机构。新成立的上海自贸试验区管委会对机构进行了精简，按照大部制改革思路实行机构整合。主要目的是扩大单个部门管理业务范围，将多个内容有联系的事务交由单个部门管辖，最大限度避免职能交叉、多头管理，提高行政效率，降低行政成本。

自贸试验区新成立的财政和金融服务局，承担着金融监管、金融制度创新任务。该局一方面要深化落实各项金融管理体制创新的要求，推动金融服务业扩大开放，协同建立风险可控的国际收支宏观审慎系统，协调引进境内外各类金融机构和交易主体，培育发展面向境内外的多层次金融市场；另一方面还要研究与国际接轨的财税环境。自贸区设立综合监管和执法局，将按照事中、事后监管要求，探索建立综合执法体系，加强监管协作。自贸区在质量技术监督、食品药品监管、知识产权、工商、税务、外汇等管理领域，通过协同运作，实现高效监管，积极鼓励社会力量参与市场监督。自贸区将建立行业信息跟踪、监管和归集的综合性评估机制，加强对试验区内企业在区外经营活动全过程的跟踪、管理和监督。

二、实现“一口式受理，一站式服务”，建立高效便捷的服务流程

中国（上海）自由贸易区推进综合审批和高效运作的服务模式。新的自贸试验区综合服务大厅已经对外开放。在过去的管理模式下，工商、质检、税务以及商务委、发改委等职能部门的办事窗口都是各自独立的，企业办事必须奔走于不同的窗口间。新的服务大厅内设有工商、税务、海关、边检等多个办事窗口，这些部门被整合起来。企业准备好材料后无需再在工商、质监、税务等多个部门间流转，只需将材料交到工商窗口，即会进入内部流转。此外，企业申请资料也大幅度减少，以往一个职能部门就要交一份材料，而现在一份材料交到办事大厅后，就可以在大厅的各个窗口进行内部流转，实现协同受理，大大方便了企业办事。自贸试验区“一口受理”办事大厅帮助企业大大简化了办事流程，提高了运行效率。

三、建立信息联动平台，加强不同部门间的协同管理

网络信息共享平台，主要是指政府部门的资源共享，借此真正实现网上办事，提高政府的行政效率。在上海自由贸易区，政府职能转变将依赖信息共享平台的建立。企业将可以通过信息共享平台，实现物流和资金的申报。以前，同一企业在不同部门申报，信息重复率很高。而这次上海自由贸易区政府职能转变的第一要素就是信息共享平台的建立，这将极大地为企业提供便利。

未来上海自贸区的一些政策的落地，也将有赖于信息共同平台这一载体去实现。按计划，上海自由贸易区将在未来两到三年建成信息共享平台。目前上海自贸试验区正在抓紧建设覆盖试验区企业基本信息、运营信息、信用信息的信息共享基础数据库，为投资管理和综合监管制度创新提供支撑。

四、推行简政放权，实行负面清单管理

目前为止，我国对外资的管理一直采用的是《外商投资产业指导目录》模式，在这份由国家发改委和商务部制定的目录中，列出了我国鼓励、限制、禁止外商进入的行业。所有的外商投资和商业投资只能在规定的范围内活动。而负面清单是给不开放的行业和受限制的商业活动列一个清单，明确告诉对方哪些领域和行业是限制或禁止外商活动的。由“正”转“负”，这是我国第一次采用负面清单管理外商对华投资，按照“非禁止即开放”的原则，清单之外的行业及项目全都开放。

负面清单划定“禁区”以后，与先前的投资审批制度相比，有利于形成一个各类投资者平等准入和公平竞争的市场环境，不仅能给企业以明确的导向，在外资准入方面将更加透明，这对于鼓励、吸引外商投资都将起到积极作用。对负面清单之外的领域，自贸区将按照内外资一致的原则，将外商投资项目由核准制改为备案制。负面清单管理模式既与国际惯例接轨，又有效增强了行政的公开透明度，减少了行政成本和寻租空间，将从根本上和制度上实现简政放权，真正把权力一放到底，为政府管理体制变革迈出重要一步，非常具有向全国推广的意义。

五、创新技术和流程，推行新型监管模式

在贸易领域，上海自由贸易试验区将实施“一线逐步彻底放开、二线安全高效管住、区内货物自由流动”的创新监管服务新模式。

所谓一线是指国境线。“一线放开”是上海自贸试验区的一大特色，这也是一个“逐步彻底放开”的过程。企业可以凭进口仓单将货物直接入区，再凭进境货物备案清单向主管海关办理申报手续，目前已有多批试点货物以“先入区、后报关”的新型通关模式、在货物到达港口但未办结海关手续前就进入了自贸试验区。目前在自贸试验区，实行注册资本认缴登记制，公司股东（发起人）对缴纳出资情况的真实性、合法性负责，并以其认缴的出资额或者认购的股份为限对公司承担责任；工商部门登记公司注册资本，不登记公司实收资本。此外，自贸试验区还实行“先照后证”登记制，自贸试验区内取得营业执照的企业即可从事一般生产经营活动。 但是，“一线放开”并不意味着管制的放松，而是要根据政府职能转变的要求，从过去的“重事前审批”转向“重事中、事后监管”，用更为高效管用的方法和手段做好公共服务。

“二线”是指国内市场分界线，也就是自由贸易区的空间分界线。“二线高效安全管住”部分是指货物从自由贸易区出入非自由贸易区要征收相应的税收。按照“二线安全高效管住”的要求，自贸区将探索构建相对独立的以贸易便利化为主的货物贸易区域和以扩大服务领域开放为主的服务贸易区域。在确保有效监管的前提下，探索建立货物状态分类监管模式。优化卡口管理，加强电子信息联网，探索建立电子围网监管技术体系，促进二线监管模式与一线监管模式相衔接。[2]此外，自贸区要加快探索建立诚信管理体系，充分发挥上海市诚信体系建设的作用，加快形成企业商务诚信管理和经营活动专属管辖制度。

六、加强法治保障，探索建立符合国际投资和贸易规则体系的行政管理体系

自贸试验区内要加快形成符合试验区发展需要的高标准投资和贸易规则体系。现有的法律体系与建设自由贸易区的要求还存在着很大的差距。自贸区内的一些专门规定可能会突破既有法律规则，但这是改革创新的必然要求。[3]在自贸区内，经全国人民代表大会常务委员会授权，已经暂时调整《中华人民共和国外资企业法》、《中华人民共和国中外合资经营企业法》和《中华人民共和国中外合作经营企业法》中的有关行政审批规定，自2013年10月1日起在三年内试行。国务院已经明确，试验区将停止实施10件行政法规的部分规定、1件国务院文件的部分规定，在试验区实施11项国务院依法专项决定的政策措施。行政法规停止实施后，根据需要，可以通过地方立法，建立与试点要求相适应的管理、服务和监管制度

自贸区内要完善投资者权益有效保障机制，建立健全争端解决机制。是否能够公正、便捷地进行争端调处，事关上海自贸区的前途和命运。仲裁是贸易和投资领域被各国和各国际性经济组织所普遍采用的争端解决方式；仲裁具有专业、高效、周期短、技术性强的特点，体现了自愿、协调和自我约束的原则，仲裁也应当成为上海自贸区争端解决的首选方式。目前上海自贸区已经建立仲裁院。自贸区内企业发生商事纠纷，可向法院起诉，也可按照约定，申请仲裁或者商事调解。与法院诉讼相比，仲裁实行一裁终局，具有高效率和快节奏的特点。仲裁过程中的专家裁判，也能够适应案情复杂、科技含量高、法律问题新等情况。此外，可以发挥“商事调解”在上海自贸区争端解决方面的作用。“商事调解”具有快捷、廉价、私密性强等特点，在与司法审判、仲裁相比较中具有一定的优势。“商事调解”的广泛运用，将对上海自贸区正常运转以及市场秩序的稳定发挥积极的作用。

当前，我国的改革已经进入深水区的攻坚战。通过自贸区的改革试验，经过两到三年的努力，在自贸试验区形成一整套符合法治化、国际化、市场化要求的，较为完整的，投资贸易的新制度体系、管理体制和监管模式。通过自由贸易区的试验，实现以开放促发展、促改革、促创新，形成可复制、可推广的经验，服务全国的发展，这是中国（上海）自贸区试验的题中应有之义。

[1]李玉.上海自贸区：政府职能转型试验场 [N].中国社会科学报.2013-09-30.

[2]国务院.关于印发中国（上海）自由贸易试验区总体方案的通知[Z].国发〔2013〕38 号.

[3]沈国民.法治创新：建设上海自贸区的基础要求[N].中国社会科学报.2013-10-09.