中国（上海）自贸试验区建设的制度创新

何立胜

（中国浦东干部学院 上海201204）

中国（上海）自贸试验区建设的背景，是目前美、欧、日三大经济体力图通过扩大太平洋伙伴关系协议TPP、跨大西洋贸易与投资伙伴协定（TTIP）、多边服务业协议（OPSA）形成新一代高规格的全球贸易和服务业规则，来取代世界贸易组织，形成“21世纪贸易规则”,试图把中国排除在外。即将形成的新贸易规则，要求从过去的一般贸易为主，转向贸易与投资并重，重视投资自由；要求全面取消和降低所有产品，包括农产品、工业品的关税，同时推动建立全面高标准的投资协定，实施投资的自由化，强调全面的市场准入与消除投资壁垒，而国际间不同国家组成多个自由贸易区，形成新的合作形式，中国需要成立自贸区作为应对策略。还在于中国经历改革开放多年，产业必须升级，投资、服务要打破壁垒，单靠自身力量难以达到目标，凭借加大对国际开放，引进新的规则、市场的力量，促进经济转型、产业升级、完善市场经济体制。

一、自贸试验区建设的核心是制度创新

国家决定推进中国（上海）自贸试验区建设的实质是制度创新，通过自贸试验区建设带动国内市场化改革，对不适应全球经贸规则变化的制度进行改革突破，形成可复制、可推广的经验，形成更适应发展开放型经济要求的体制机制。根据自贸试验区的总体方案，要以国际高标准为标杆，改革服务部门外商投资准入管理体制，提高资本项目的自由化程度；逐步推进金融业与服务贸易对外开放，这不仅需要自贸区在管理机制、运行机制、监管模式实施变革，而且需要国家投资体制、贸易监管制度、金融领域开放创新、综合监管创新、完善法律制度保障等。自贸区要求完善符合国际市场规则变化的新机制，如必须给投资者提供实质性法律保护，迅速、公平与透明解决投资者与国家的争端；保障服务贸易便利化，信息技术发展和知识物化，促进了服务贸易比重不断上升，而且很多的服务嵌入于商品贸易之中，服务业开始突破本地化特征，具有可贸易性，因而出现全球化趋势，因此，需要促进服务贸易的自由化，如金融、电子商务、信息通讯服务业等；严格保护知识产权，如专利、版权、商标、商业秘密以及产权执法等。

以开放倒逼改革，打造中国经济升级版的制度洗礼。承担自贸区制度创新的主体是政府，政府必须加快职能转变、探索投资、贸易管理新模式，扩大服务业开放、开放创新金融领域。只有如此，才能利用中国庞大市场的优势，主动吸收国外高级生产要素，通过技术学习不断消化吸收，逐步掌握现代生产服务业的竞争本领；才能利用中国市场需求效应，吸引发达国家现代生产服务业的直接投资项目和外包业务，通过人才流动、技术溢出等途径，提高中国生产服务业层次与水平。自贸试验区还需要推进外商投资管理体制改革、试行负面清单管理模式，对外商投资试行准入前国民待遇，对境外投资开办企业实行以备案制为主的管理方式。自贸区须选择金融服务、航运服务、商贸服务、专业服务、文化服务以及社会服务等六大领域实施开放，颁布了23条开放措施，暂停或取消相关准入限制，营造有利于各类投资者平等准入的市场环境。在风险可控前提下，在自贸试验区内可对人民币资本项目可兑换、金融市场利率市场化、人民币跨境使用等方面创造条件先行先试。探索面向国际的外汇管理改革试点，建立与自由贸易试验区相适应的外汇管理体制，全面实现贸易投资便利化。对符合条件的民营资本和外资金融机构全面开放，支持设立外资银行和中外合资银行。鼓励金融市场产品创新。支持股权托管交易机构在试验区内建立综合金融服务平台。支持开展人民币跨境再保险业务，培育发展再保险市场等。

按自贸区新的规则，自贸区以“负面清单”为核心的投资准入管理体制改革是对政府管理方式与监管内容的重要突破口；应遵循“法无禁止即自由”的原则，实行“负面清单”管理，并暂停实施某些法律法规。将倒逼政府规制方式、规制内容改革，推动其由管制性政府向“中立型政府”和“服务型政府”转变。负面清单的公布是放宽服务业准入门槛，破除金融、教育、医疗、文化等领域垄断，鼓励竞争，给企业和个人更多的创业机会，激发创新活力。这与目前行政审批制度改革方向是一致的。它体现了在投资领域“非禁即入”的原则，即除了清单上规定不能干的，其他都可以干，且不再需要政府事前审批。“负面清单”事实上是划清政府和市场的边界，明确政府需要管的事，利于转变政府职能。国家对自贸区提出了“可复制、可推广”的要求，三年时间，要将不可思议的事情变得顺理成章，留给上海自贸区的实践探索的时间并不会太长。以服务业开放为重点，推动能源、电信、金融与文化、教育、医疗卫生、体育等行业对外开放，引入有竞争力的投资和经营者。政府必须打造对高端产业与生产要素具有更强吸引力的投资环境，积极实施有利于现代生产服务业发展的价格、财政、税收、金融等政策，其中价格政策重点是要破除垄断，消除对服务业的政策歧视。财政政策的重点是要加大对居民公共开支的投入；税收政策主要是要承认人力资本的价值和折旧，允许生产者服务业企业在税前提取较大比例的培训费用和再教育、继续学习费用。准入前国民待遇与“非禁即入”的试点，统一内外资法律，必须建立对全球高端生产要素富有吸引力的体制环境。

二、步入改革深水期，改革由帕累托最优向卡尔多——希克斯有效性转变

改革初期，政府只要放松管制或计划，释放各种经济主体的动力与能量，就会在带来经济增长的同时，促使社会福利、公众财富普遍增长，实施改革的帕累托最优、或帕累托改进（即参与的各方都变得比较好）。因此，改革阻力小、风险小、收益大。中国的制度改革不是一个时点，是个时序过程。从计划经济走向有计划的商品经济，再走向市场经济是个不断选择的过程。改革在某种意义上说，就是“违规”。启动改革，需要以意识形态中的不断革命来建立改革的合法性、逻辑性，而目前的改革触动利益比触及灵魂还要难，既得利益集团成为改革的最大障碍。一个庞大的经济体，处在转型变革中的国家，改革进入关键期，需要调整复杂的利益关系，需要利益集团受损，让公众收益更多。如何凝聚与稳定公众的改革预期，如何获得改革的环境支撑，如何对改革者实施保护和宽容均面临着重要挑战。

改革进入深水期，改革阻力增加、成本高、风险大，改革方案难以实现帕累托最优、或帕累托效率，形成改革共识难，各方形成合力难。如何使改革增加社会收益，减少变革成本与风险，需要科学设计、组织实施改革方案。从长期来看，只要制度变革安排，能够提高全社会的生产效率与公众福利，尽管在短时间内使某些集团利益受损，若能从社会资源再分配中，使获利的多数人获得的利益足够补偿那些从中亏损人的利益，那么，改革或社会资源的再分配就是有效率的，虽然并没有要求产生实际的补偿。我们通常把这种改革，称之为卡尔多-希克斯有效性标准，这也是一种潜在的帕累托改进。

自贸试验区建设，探索投资负面清单管理制度，加快投资便利化，前提是政府率先进行体制机制改革。长期以来，中国对企业投资采取项目审批制度，出现了“审批经济”、“跑部钱进”等严重影响投资效率与经济真正市场化的情况。实施负面清单后，未划入名单的就是法无禁止皆可为，对负面清单之外的领域，将外商投资企业合同章程审批改为备案制管理，审批是什么？是权力，是控制，是利益；自贸试验区是放开准入，放开外资、民间资本进入一些领域，破除“天花板”、“玻璃门”；自贸试验区是开放市场，该市场的归市场。自贸试验区建设是中国市场经济发展演进深度融入国际市场过程，从商品贸易到服务贸易，从WTO规则到适应更高、更新的贸易、投资规则，从商品、实体产业进入国际市场，到服务业进入全球市场链，这是市场体系完善与现代市场制度在中国形成的过程。全球供应链是不同的企业通过合约关系组织起来的产业链，不同的产业链再通过企业之间的合约关系联接在一起，形成了全球产业网络或全球市场。通过开放倒逼改革，融入国际市场，走向现代市场秩序、国际社会秩序、生态秩序、融入国际经济体系。上海自贸试验区是以服务业开放为主的试验区，其所谓的“特殊政策”有一个条件，将来要可复制、可推广，要求自贸试验区建立一个国际化、法制化的营商环境。

三、转变政府职能、变革政府体制机制是重点

推进自贸试验区建设的过程，就是政府体制机制改革的过程，离开后者的改革，前者难以成功。投资领域的便利化、探索负面清单管理模式、深化金融开放创新等，意在减少政府对经济的干预，不再由政府来规定什么事情企业能做或不能做，而是放开给市场来决定。减小政府干预范围，推行国际准则之后，政府需要做的是转换角色，做好监管、税收等服务性工作，而这些服务性工作必须以法制精神贯穿其中。

加快政府职能转变和创新治理方式，政府既要调节好市场，又不能过度及不当地干预，如何平衡，考验的是能力与水平。以备案制替代审批与核准、实施负面清单、准国民待遇，这是对部门过度行政权力的剥离，是一次体制改革的尝试，实现“权力要服务、监管担责任”。如果政府仍然抱定“重审批”而“轻监管”的思路，不做好从投资项目审批人向市场条件创造者和市场监管者转变的准备，财富效应只会昙花一现，甚至伴随着更大的风险。科斯在《社会成本问题》中谈道，所有解决办法都需要一定成本，而且没有理由认为由于市场和企业不能很好地解决问题，因此政府管制就是有必要的。科斯教授其中隐含的思想就是要把制度实际耗费的代价，一并纳入对该体制的评价。判断体制或制度好坏的衡量标准，就是交易费用低。

转变政府职能，政府提供公共产品、为制度创新给力，为市场提供运行的基础设施。提供制度保障，促进企业体制创新，营造各类企业创新发展的环境，使企业由主要依托低成本要素组合优势，转向更多地依托技术升级、创新驱动。消除政府“管制俘获”的情况。有些部门以改革的名号出台干预措施，以管制取代改革。有很多改革方案、法律法规均由部门制定，其又是执行者，于是部门利益强化扩大。政府的作用不在市场之内，而在市场之外的产权界定和保护。政府完善市场经济体制的功能，是建立恰当的产权基础设施，涉及三个方面的内容：一是产权界定，二是产权交易，三是产权纠纷的调解与裁定。这样做如亚当·斯密谈到的，君主们也可以从此摆脱那种给他带来无穷困惑、人类智慧和知识难以胜任的职责，即监管和指导私人产业、使之符合社会利益的职责。也如弗里德曼所谈到的，之所以要让市场力量发挥作用，最主要的原因便是，我们不知道市场会产生什么后果。政府应定位为市场规则制定者、产权保障者、社会服务者。转变政府职能，政府要“瘦身、放权、让利”，减少审批，理顺事权财权与责任匹配度，提高透明度；促进政府转型，使政府能够更好地提供公共产品，维护社会公平正义。