关于进一步完善中央部门预算的思考

刘 英，苑 斌

（1.水利部综合事业局，100053，北京；2.山东黄河河务局，250011，济南）

作为财政部首批试点单位，水利部及其直属单位于2001年进行部门预算改革。通过10多年的改革探索，水利预算绩效管理取得了一定成效，各部门、各单位绩效理念初步树立，支出责任意识逐步加强，增强了资金分配及管理决策的科学性，提高了财政资金的使用效益。但目前改革取得的进展仍是阶段性成果，还属于从传统管理方式向现代预算管理制度过渡和转化的阶段，相应的改革配套措施和法规尚未完善，预算管理方面还存在一定的问题和不足，与建立公共财政体制的要求和实现科学、规范、先进的预算管理制度目标，还存在较大的差距。

一、水利部门预算管理中存在的问题

1.财务人员素质及配置

水利部门财务人员总体数量少，学历低，职称低，整体素质不能适应部门预算管理要求，成为制约预算管理水平提高的瓶颈。

目前，项目预算编制和绩效评价的职能都在财务部门，而相当多财务部门预算管理人员配置不合理，懂财务的不懂工程，懂工程的不懂财务，项目的实施和开展都很被动。

2.项目编制范围、内容界定、执行监督与考评执行

①项目编制范围窄，不能反映业务的真实需要。目前项目预算的核定实质上还是“基数加增长”，在项目预算编制时，财政部门规定经费增长控制在上年度预算的一定幅度以内，属于被动编制，编制的项目预算与水利业务实际需要不符，大量急需开展的项目无法立项落实，严重制约水利事业发展，也影响了单位项目预算编制的积极性。

②项目验收、绩效评价和追踪问效工作尚未全面开展。受到人员、经费和基础资料欠缺等限制，现有的制度办法对预算绩效评价方式、方法和指标还不够具体细化，特别体现在经常性专项业务费项目上。目前项目预算追踪问效、监督考核工作没有到位，对项目资金的使用情况、存在问题、取得效益等，缺少全面及时的考核、评价、分析和总结。项目验收工作一直缺乏统一完善的制度支撑，验收环节存在缺位和滞后的现象。

③基本建设项目没有真正纳入部门预算管理。目前，由于基本建设项目管理体制的原因，在资金安排和使用上，还是以计划为主导，仅仅是将基本建设项目投资数额纳入预算管理，不够细化具体。投资概算项目与预算科目存在差异，造成财务部门在预算执行和预算监督过程中比较被动。

另外，基本建设投资计划下达与预算下达不同步，年初正式预算下达时也只能包括发改委明确的项目预算，后续追加调整的预算较多，有些预算追加甚至到了年底，对年度预算的执行带来一定困难。加之部分项目前期工作深度不足，尚不具备开工条件，导致预算资金（国库额度）大量注销，年终结余资金较大。

3.预算编报规范与执行

由于机制、体制等方面的原因，国家财政拨款数额较少，且人员经费、公用经费比例结构不合理，且水利部门预算单位性质决定了创收能力不高、创收收入不稳定，以致无法真正满足单位的正常运转。在部门预算编制时，为全面反映预算单位收支情况、达到收支预算平衡，基本上以支出定收入，把支出列满列足；在预算执行时，单位支出实际上还是“以收入定支出”，从而造成编制预算的可执行性较差，预算数与实际执行数差距较大。加之部分经常性项目甚至基本建设项目也不得不纳入公用经费范围统筹考虑，造成各项事业支出分别列入不同的会计核算体系和财务报表体系，人员经费、公用经费和项目经费之间相互挤占，年度决算与预算严重不相符，账面反映与实际支出差别较大。

4.部门预算与国库支付

部门预算的基本要求是“先有预算，后有支出”“有多少钱办多少事”，但从目前看，实际执行中预算与单位实际需要存有较大差距，一些无预算、超预算事项加重了基层单位的负担。同时，部门预算编报不够规范，加之水利预算单位许多配套政策不到位（如养老统筹、医疗保险等），事企不分，基层单位不能够按照定员定额编制预算。专项支出预算受前期准备、计划安排、概算编制、审批等因素制约，不能准确进入年度预算。预算级次太多，预算批复下达迟缓，也给扩大“国库集中支付”试点范围、编制用款计划及用款支付申请带来困难。

5.预算绩效管理

水利部门的预算绩效管理工作整体上处于起步阶段，“重分配、轻管理，重使用、轻绩效”的思想尚未根本改变，重产出、重结果的绩效管理理念尚未完全深入人心，制度建设滞后，绩效评价试点范围偏窄，资金量较少，绩效评价机制不健全，评价指标体系不完善，评价方法相对单一，评价质量有待提高等。

二、进一步完善中央部门预算的措施和建议

1.加强对预算管理的领导

各单位应成立以主要负责人为首的部门预算管理委员会，由财务、人事劳动、工务、防汛抗旱、审计、监察等相关部门参加，对当年的预算管理工作进行全面部署，定期研究预算执行中出现的重大问题。各单位要积极采取措施，发动职工参与单位预算管理，真正做到职工全员参与，对单位预算进行全过程管理。

2.逐步建立完善中央部门预算管理体系

中央预算单位应当积极适应国家部门预算改革的各项要求，以严格预算管理、强化预算约束为核心，进一步完善和规范预算管理执行体系，加强财务监督职能，将预算编制、审批、执行、变更、监督、考核等各个环节全部纳入制度化和规范化管理，建立多层次的预算监督体系。同时，加强与国库集中支付、政府采购等政策制度的衔接配合，使得预算工作的规范性、可行性、科学性得以保障。重点做好以下两项工作：

①建立单位部门预算基础数据库及项目库。一是要全面、准确地界定部门的职责、职能和年度工作目标，准确把握部门各项事业的发展规划和实施计划；二是掌握单位基本信息数据，包括机构设置、人员编制、人员分布及构成，占用资产、资源的使用情况、质量状况、分布状况；三是根据有关文件、标准等，测算部门支出范围、开支标准，分析单位近年财务收支状况及预算执行情况等。

中央部门及各级预算单位应同时建立科学合理的部门预算项目库，对预算项目实施滚动管理。水利部应根据本部门、本行业的发展计划和上级提出的项目资金投入原则，定期发布项目申报指南，公布下一预算年度项目资金投入的原则、方向、重点，指导下属单位进行项目申报，使基层单位做到有的放矢，避免盲目编报预算的现象。基层预算单位在进行项目清理的基础上，根据项目申报指南、单位事业发展需要和中心工作任务情况，按照轻重缓急原则，编制单位项目支出预算，并经充分论证后上报。可采取项目专家评审制度，将评审通过的项目列入项目库，未通过的退回申报单位。同时还要搞好中长期规划，确定项目安排顺序，实行滚动管理。在每年的5月份开始，对上一年度预算批复的项目进行清理、更新，重新界定项目类别，确定延续到下一年度的项目及下一年度的预算建议数。

②逐步建立符合水利实际的预算定额标准体系。制定预算支出定额，首先要有比较科学合理的业务工作量化指标体系，然后才能测算确定单项业务工作的定额标准。通过对各项经常性业务经费定额的制定和完善，逐步建立起预算管理定额标准体系。

3.建立部门预算编制、批复与下达、执行与调整、监督与考核的规范流程

（1）部门预算的编制

①部门预算基础数据库的建立、维护。主要是单位基本信息数据，包括机构设置、编制、人员分布、占用资产以及人员经费适用文件、标准等，同时建立各级项目数据库，定期进行数据清理更新。

②基本支出预算的编制。在进一步理顺体制、事企分开的基础上，加大对预算定额标准研究的工作力度，尽快制订出台一套适合于水利行业业务工作特点的预算定额标准。通过对各项经常性业务经费定额的制定和完善，建立起预算管理定额标准体系，促进预算管理的规范化，做到各级预算单位严格按照定额标准编制经费预算，各级主管单位按照定额标准严格审核预算，各级预算执行单位严格按照定额标准执行预算。

③项目支出预算的编制。各级水利部门或单位均应建立项目库，形成项目申报的直通车，真正形成项目的滚动管理。上级主管单位每年应明确年度的项目申报方向、重点，使基层单位做到有的放矢。在进行项目清理的基础上，各单位根据事业发展需要和中心工作任务情况，按照轻重缓急，编制单位项目支出预算。

（2）部门预算的批复、下达

要本着减少批次、尽早下达的要求，各级主管机关在上级预算下达后，15个工作日内将预算一次性批复到下一级预算单位。

（3）部门预算的执行与调整

进一步树立科学理财、依法理财观念。严格预算执行和监督，按照“谁批复谁调整”的原则规范预算调整，同时建立预算安排、批复和调整的上报备案制度和信息反馈机制。

（4）部门预算的考核、监督

实行预算绩效评价制度。从绩效评价上把住财政资金使用的关口，形成编制有标准、执行有约束、考核有依据的预算管理体系，从制度规范上约束预算的支出与管理，并对严格执行部门预算的单位给予表彰鼓励，对预算违法违规操作行为要追究相应单位及人员的责任。

4.逐步建立健全预算绩效管理体系

（1）建立绩效评价指标体系

根据水利行业实际情况，并依据财政支出绩效评价的层次，分别建立财政支出项目绩效评价、单位财政支出绩效评价、部门财政支出绩效评价、财政支出综合绩效评价指标库。从指标的适用性角度考虑，各类指标均可划分为通用指标、专用指标、补充指标和评议指标四种类型。根据指标的性质不同，可以将各类财政支出绩效评价指标划分为定量指标和定性指标。

（2）建立绩效评价标准体系

评价标准值应以财政支出性质、类别为基础，按照不同地区、行业、项目规模，采用历史经验、政策标准、数理统计分析、专家评估、公众印象等方法取得。

①关于支出项目评价标准，一是项目工程技术、施工效率、质量管理等标准，来源于项目技术质量统计资料；二是项目效益标准，包括成本净现值、资金到位率、财务收益率、投资利税率等标准，主要来源于项目财务统计数据；三是项目的社会效益标准，如公众满意度、环境改善等。

②关于部门（单位）评价标准，包括部门办事效率、计划目标完成情况、服务满意度等情况。资金使用最终效益是评价资金使用单位效益的基本标准。

③关于财政支出综合效益标准，以促进当地经济社会和各项事业发展为主要目标，具体有反映财政资金规模水平、财政收支发展状况、财政资金适度水平、自给能力及管理水平、合理支出结构等标准，取值基础可以是历史经验数据或通过纵横对比分析采集。

评价标准值的选取是一项十分复杂的工作，既要依赖庞大的系统支撑，又要与部门政策标准、社会认知度及其他标准相衔接；既要解决标准值层次性问题、社会效益量化问题，又要尽可能解决标准值统一性和可操作性问题，逐步建立起与支出指标相适应的标准值体系。

（3）确定绩效评价方法

评价方法是开展评价工作的重要手段，其选择涉及指标的权重确定，应采取定性和定量相结合的方式，主要方法包括德尔菲法、层次分析法（AHP）、成本—效益分析法、最低成本法、综合指数法、公众评判法和因素分析法等。

（4）建立绩效评价工作制度体系

建立预算支出绩效评价体系不仅包括一套科学指标体系、标准体系和评价方法体系，还应有一套完整的财政支出评价工作制度体系，包括评价的组织管理制度、实施办法及工作流程、结果运用等。

各级水利部门应成立专门组织，负责单位的预算支出绩效评价工作，确定评价应遵循的原则以及评价的重点，明确评价采取的方法，规范评价的基本流程。其效益评价应坚持定性评价和定量评价、事前评价与事后评价、定期评价和经常性评价、当前评价与长远评价、自我评价与外部评价相结合，形成评价工作制度。评价结果应及时报告单位领导和有关部门作为决策参考，并为加强项目管理、监督提供经验。评价结果作为单位基础数据库的重要组成部分，为预算编制、优化支出结构和提高支出效率提供信息支持。

5.提高财务人员素质

针对目前财务人员素质偏低的问题，采取积极措施，提高财会人员素质。要切实采取有力措施，积极吸引财务专业学生前来就业，同时引进高、中级财务专业人才；对现有财会人员，采取多种形式，如联合办学、专家讲座、专项培训等，加大财务新知识、新技能的培训力度，提高财务人员的整体素质，以适应国家财政体制三项改革的需要。

[1]张红兵.关于深化部门预算改革的思考[J]. 中国水利，2002（2）.

[2]王化成，佟岩，李勇.全面预算管理[M].北京：中国人民大学出版社，2004.