建设项目水资源论证制度进展与发展

陈 进

（水利部长江水利委员会长江科学院，430010，武汉）

建设项目水资源论证制度自2002年创立到现在，已经走过10年的历程。目前，建设项目水资源论证制度不仅已经初步形成一整套制度体系，得到国家相关部门及社会各界的认可，而且落实了水资源节约、保护和管理的国家战略，推动了节水防污型社会的建设。本文主要谈谈对于建设项目水资源论证制度的体会，并针对存在的问题，提出改进和完善建议。

一、水资源论证制度是水资源管理的重大创新

水资源论证制度的诞生是我国经济社会发展与水资源短缺之间矛盾的产物，也是我国水资源管理过程中的一项创举，不仅使取水许可建立在更加科学的依据之上，也推动了节水型社会的发展，提高了水资源的利用效率。该制度创立之初，各级水行政管理处在摸索阶段，大多数建设项目业主仅认为是在建设项目立项前多了一项行政许可而已，对水资源论证的作用认识不够，甚至持反感态度。论证单位和评审专家也处在学习和知识积累阶段，水资源论证市场曾一度出现恶意低价竞争，导致一些项目的论证无法得到应有的深度，报告书的质量不高。随着 《建设项目水资源论证导则》（以下简称 《导则》） 和国务院第460号令的推出，论证单位和专家有了统一的技术标准，水行政主管部门审批有了法律依据，再加上水利部对于论证单位和人员资质的管理和培训的加强，以及论证和评审经验的积累，我国水资源论证制度逐渐发展和完善起来。作为水资源论证报告书的评审专家，通过参加不同类型的项目审查会，学到了自己专业以外的知识，积累了许多行业用水工艺及用水定额的知识，而且不同专业的专家对特定项目进行水资源论证，有助于论证单位拓宽论证的专业面，逐步提高论证水平。评审会不仅对项目水资源进行论证，而且起到了教育和培训作用，使许多业主逐步认识到水资源论证不仅对项目的申请是必要的，而且对于项目的建设、运行和管理有重要保护作用，有助于建立企业家的社会责任感，预防水事纠纷和突发水污染事故的发生。目前，不仅审批机构管理比较规范，项目业主重视，论证单位水平逐渐提高，评审专家也向专业化和职业化发展，为取水许可审批提供了重要的技术依据。水资源论证制度正逐渐成为节水用水、提高水资源利用效率和保护水环境的重要途径和手段，是严格水资源管理的重要抓手。

二、水资源论证制度的战略思考

1.水资源论证的地位和作用

取水许可是一种行政许可，一般由水行政主管部门审批，而建设项目取水可靠性、用水和耗水合理性、取退水影响等技术问题的论证，需要由社会上具有一定能力和资质的技术和咨询机构承担，由相关专业技术人员通过现场调查、资料分析和深入论证，编写《水资源论证报告书》以及对报告书的评审论证是取水许可的重要技术依据，这一过程不仅是水行政管理的必要过程，对于建设项目业主、利益相关方及社会也有重要作用。对于建设项目业主，通过论证不仅明确了项目取水水源的可靠性和用水的合理性，也清楚了取退水影响，包括对于第三方和生态环境的影响。如果论证深入，管理措施到位，可以避免建设和运行期可能出现的水事纠纷，保障项目安全、可靠地建设和运行。对于可能受影响的第三方，通过参与论证和报告书的评审，可以申明自己的利益诉求，得到合理的补偿。对于社会，水资源论证制度可以促进节水防污型社会的建立、水环境和水生态的保护，是多方共赢的制度。

2.与环评等其他制度的关系

水资源论证制度与环评制度都是建设项目可行性审批或者可研审批的前提条件，都有一票否决的作用，论证内容也有少量相同部分，如取水和退水影响中的水生态和水环境影响分析，但水资源论证的重点是水源的可靠性、用水的合理性及水资源和水环境承载力的论证，而环评的重点是项目对于包括空气、土壤、噪音和水域等综合环境承载力和影响的分析。再如许多项目有灰渣场的影响分析，水资源论证主要分析项目取水退水对于灰场地下水和地表水的影响，环评重点在于灰场空气、土壤和水环境分析。两者虽然有联系，但目标和重点不同，而且两者无论谁先做，都对后论证有帮助，未来水资源论证制度的法律地位方面应该向环评制度靠拢，并向差异化方面发展，这样可以起到相互补充的作用。

3.水资源论证与严格水资源管理的关系

2011年中央1号文件明确“三条红线”、四项制度的最严格水资源管理制度，不仅使取水许可及水资源论证制度成为国家战略，也对建设项目水资源论证提出了新的更高的要求。如果流域或者区域“三条红线”指标确定，就为区域取水、用水和退水总量设定了上限，新增建设项目必须受到“三条红线”的制约，也为规划水资源论证提供了红线指标。同时，为了建立监督考核制度，水资源论证报告书必须增加建设项目取水、退水计量设施的安装和确定考核指标，为建设项目取水、退水验收管理和水资源论证后评价打下了基础。

4.建设项目论证与规划水资源论证的关系

过去水资源论证主要针对单个建设项目，其取水、用水、耗水和退水影响范围一般是局部的，大多数项目影响不大，特别是对于像长江干流和主要支流上的取水项目，单个项目影响一般不大，但如果将区域或者流域内众多建设项目累计起来，其影响就会很大。所以，需要开展规划水资源论证，从宏观角度，在较大范围内分析项目群系统累积影响及各项目之间的相互关系。如果一个地区或者流域开展过规划水资源论证，则单个项目论证就相对简单，所以，最佳的方式是先开展规划水资源论证，再进行单个建设项目水资源论证。

三、目前存在的主要问题

虽然水资源论证制度取得了巨大成绩，但仍然存在不少问题，需要进一步研究和完善。

1.法律地位及技术标准

从现行立法规定可以看出，目前水资源论证制度是从属于取水许可制度，460号令对水资源论证制度作出了规定，但该条例将水资源论证限定在需要进行取水许可的项目上，对于不需要办理取水许可的项目，中水、海水、矿坑井排水、雨水等非常规水源，取自水库或者自来水厂的建设项目，以及国民经济和社会发展规划、城市总体规划以及各类工业园区规划等，没有纳入水资源论证的范围，非取水许可项目和规划水资源论证尚缺乏法律依据，这与严格的水资源管理制度要求有一定距离或者存在空白。水利部虽然制定了《建设项目水资源论证管理办法》以及资质管理和报告书审查的规定，但属于部门规章，权威性不足，对违法违规行为的威慑力不强，难以充分发挥作用。

在水资源论证技术标准体系方面，虽然目前有建设项目、水利水电建设项目两个论证导则和各行业用水定额，但各行业用水工艺差别大，用水水平和效率没有统一标准，特别是针对火电、造纸、纺织、印染等高用水、高污染行业和核电等特殊行业，尚没有特定的论证技术标准，需要建立各行业协调的国家用水标准数据库，准确核定与向国际标准看齐的行业用水定额。另一方面，论证单位对于《导则》的定位也存在一定的误区，“导则”顾名思义是论证的参考依据，但目前相当多的论证单位将导则理解为标准，好像论证报告书只要按照导则规定的内容论证就可以了。实际上，一个导则面对的是千差万别的建设项目，每个项目都有自己的敏感问题或者论证的重点内容，一些报告书虽然篇目齐全，但没有突出特定项目的重点，而导则有些内容对特定项目也不一定存在。例如，对于河流生态流量的确定，由于问题的复杂性，《导则》只给出了北方河流最低参考值——多年平均流量的10%，结果，无论南方还是北方，绝大多数论证单位和业主都将10%作为标准确定生态流量，该值对于南方大多数干流河道实际上偏小，而对于三、四级支流又很难满足。所以，《导则》等技术标准体系需要进一步修订完善。

2.审批和组织论证机构

目前水资源论证报告书审查主要由各级水行政主管部门和流域管理机构负责，组织和审批机关在水资源论证制度中处于核心地位，不仅具有组织评审会的权力，而且具有取水许可的审批权，是水资源论证环节中权力最大、最集中的机构。在取水许可审批时，一方面，管理机构常常受到项目所在地方政府的影响，甚至上级行政机构的干扰；另一方面，评审专家和参会代表的遴选、评审意见最终审定，管理机构具有较大的决定权。所以，为了保证水资源论证过程和审批结果的公平性、权威性和客观性，需要建立公开、客观和受到监督的审批管理机构。同时，管理机构应该尊重各方面专家独立的评审建议，并支持他们发表独立意见和不同意见，特别是否定意见，使水资源论证结论经得起社会和历史的考验。

3.水资源论证市场及论证单位

随着水资源论证要求的提高和大多数建设项目业主的重视，水资源论证市场逐渐规范，低价竞争或者恶意竞争现象已经大为好转，但各地区水资源论证市场发展不平衡，对于一级项目或者重大项目，一般由流域机构负责审查，论证和评审要求高，论证市场比较正常。而对于二级及以下论证项目，主要由省市一级水行政主管部门负责审查，一些项目论证经费偏低，论证深度不够。经过2011年水利部对水资源论证单位及论证报告书进行检查和整顿以后，论证单位的资质管理和报告书质量有明显好转，但由于论证队伍专业面的限制或者投入论证人员数量少，少数资质单位人力资源不够，报告书的质量有待进一步提高。

4.水资源论证报告书

建设项目水资源论证报告书常见问题主要有：

①由于一些流域或者区域水资源综合规划数据偏老，地区经济发展变化大，或者河流水量分配方案和取水许可总量控制指标分解工作尚未完成，水资源论证的规划依据不足，缺乏可利用的经济社会发展数据或者资料，需水预测往往不可靠。

②论证单位参加论证人员不够或者报告书编写人员的专业知识面窄，对自己熟悉的内容论证详细，对不熟悉的或者资料欠缺的内容论证深度不够。

③没有仔细分析项目特点和区域敏感问题，简单照搬《导则》条目编写论证报告书，没有突出项目论证的重点，或者回避敏感问题，避重就轻。

④对取水论证范围、取水和退水影响论证范围，编制单位一般能界定清楚，但对范围界定模糊的，便照抄已有设计报告、公报、年鉴数据，缺乏对引用数据合理性和代表性的分析。对于本行政区分析范围，论证单位所在地区资料丰富，而对于跨行政区，由于资料收集困难，论证深度不够或者回避分析。

⑤目前一些重污染项目，如造纸、化工项目，为了通过环评和水资源论证，纷纷推出零排放的退水方案。但仔细分析用水工艺和耗水环节，发现项目实际运行时，做不到零排放。所以，需要预防假零排放项目过关。

⑥由于问题的复杂性，目前河道下泄生态流量的确定比较混乱，或者虽然提出下泄的最小生态流量，但缺乏必要的工程和管理措施，来保障生态流量的下泄。

⑦报告书关于节水措施、水资源保护措施和应急预案等相关内容往往空泛，缺乏可操作性。

⑧对第三方影响分析，深入到受影响方征求意见不足，承诺书许多内容不全或者不规范，或者补偿方案不落实等。

5.评审委员会组成及专家要求

评审委员会的组成是保障评审水平和公正性的关键，评审委员会一般由评审专家、项目影响范围地区水行政管理单位的代表和项目受影响的利益相关者代表等组成，特别应该邀请可能有争议的地区代表或者敢于发表意见的专家参加，这样可以保证各方，特别是反对方的意见能够在评审会上得到充分的发表。上级水行政主管部门应该定期监督检查评审委员会的组成情况，既要预防委员会组成人员结构不合理，也要预防委员会代表过多，应该减少非专业和非利益相关者参会，避免评审成本过高。

对于评审专家，一方面需要学习国家和水行政主管部门发布的新政策和新技术要求，不能仅凭自己过去的工作经验和原有知识进行评审，而且要求专家大胆发表不同建议，不回避敏感问题，本着对国家和社会负责任的态度发表意见。专家的评审意见应该经受得起历史的考验，应该保护和鼓励专家提出的否定意见。

6.规划水资源问题

为了使水资源论证制度与国家主体功能区、“三条红线”的管理目标协调，使项目在流域或者区域布局上更加科学，需要开展规划水资源论证。当然，对于已经批准的经济社会发展规划或者流域专项规划，规划水资源需要的基本资料一般比较齐全，论证可以做得比较好。但目前许多城市或者区域发展规划、开发园区规划往往受地方政府或者任职主要领导影响，对于国际国内经济发展趋势掌握不准确，许多区域发展规划不是提出的目标过大，就是未来引进的项目虚无缥缈，论证单位无可靠的基本资料和项目资料供分析论证，无法保证规划水资源论证结果的可靠性，项目的不确定性导致工业园区取水、用水、退水分析及影响也很难确定。

四、完善水资源论证制度的几点建议

①完善水资源论证制度的法律法规体系和技术标准体系。在水法指导下，推进“水资源论证管理条例”立法工作，这样不仅可以将主要取水、用水、耗水和退水建设项目都纳入水资源论证范围，而且可以建立更加规范的水资源论证、评审和管理制度。在《导则》基础上，制定特殊行业水资源论证导则，并协调好导则的通用性与建设项目特殊性之间的关系，做到既有统一技术标准，又突出建设项目论证的特殊性。

②定期更新流域和区域水资源综合规划、水量分配方案和用水总量控制指标，保证水资源论证的依据和基本资料真实可靠。

③完善水资源论证市场，在保障项目论证深度和基本经费基础上有序开展市场竞争，向优秀论证资质单位倾斜，逐步建立起由项目业主、地方政府和国家多渠道出资的论证市场，推动各行业建设项目和规划水资源论证。

④建立公开、高效和严格的水资源论证过程管理流程，使论证申请、报告书评审和复核、取水许可证书发放、项目取用水过程的监督检查等过程管理规范。

⑤加强水资源论证相关科学研究，如农业用水定额、各行业用水定额及工艺、河流最小生态流量、核电水资源论证等方面的研究，培育一批水资源论证方面的学者和专家，解决水资源论证中涉及的科学技术难题和技术标准中的基础问题。

⑥加强论证单位、论证人员和评审专家的培训、学习和交流，逐步建立起专业化和职业化的论证和评审队伍建设。

五、结 语

建设项目水资源论证制度已经成为严格水资源管理、节水型社会和生态文明建设的重要措施，为了改进和完善水资源论证制度，一方面需要不断完善法律法规，提升水资源论证法律地位和社会公信力，完善论证的技术标准体系。另一方面需要规范和监督论证的组织、管理和审查机构，加强对水资源论证市场、论证单位、论证人员和评审专家队伍的管理和培育，通过交流经验，监督检查、人员培训，提高全行业论证水平。今后，需要进一步推进规划水资源论证，开展水资源论证项目后评估和项目建成后的现场监督管理工作。

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