强化措施 大力推进规划水资源论证工作

管恩宏，于义彬，万育生

（1.水利部水资源司，100053，北京；2.水利部水资源管理中心，100053，北京）

我国水资源时空分布不均，水土资源与生产力布局不相匹配，水资源情势严峻，水资源短缺、水环境污染、生态环境退化已成为制约地区经济社会发展的重要因素。随着大规模的城市化、工业化，区域性水资源问题进一步凸显，特别是一些规划中，由于对区域水资源配置与保护考虑不够，在实施中遇到重大的水资源制约问题，对水资源安全造成严重影响。《中华人民共和国水法》第二十三条规定：“国民经济和社会发展规划以及城市总体规划的编制、重大建设项目的布局，应当与当地水资源条件和防洪要求相适应，并进行科学论证；在水资源不足的地区，应当对城市规模和建设耗水量大的工业、农业和服务业项目加以限制。”2011年中央1号文件、2012年 《关于实行最严格水资源管理制度的意见》（国发〔2012〕3号）都明确提出，严格执行水资源论证制度，加强相关规划和项目建设布局的水资源论证工作。

一、规划水资源论证必要性分析

规划水资源论证是应对我国日益严峻的水资源形势和保障经济社会可持续发展的重要举措，是各级水行政主管部门的重要职责。通过规划水资源论证，深入分析水资源承载能力和规划需水合理性，论证规划布局与水资源承载能力的协调性，提出规划方案调整和优化意见，明确水资源管理和保护措施，从战略规划决策源头促进经济社会发展和水资源承载能力相适应，非常必要。

1.保障水资源可持续利用

人多水少、水资源时空分布不均是我国的基本国情水情，水资源供需矛盾严重制约国民经济健康发展。然而，在我国工业化、城镇化进程加快的情况下，一些水资源匮乏地区盲目建设大都市和城市群，盲目发展高耗水、高污染产业和高耗水种植业，促使水资源供需矛盾更加突出，部分地区工业用水挤占农业用水，农业用水挤占生态环境用水，生态环境用水濒临枯绝，出现植被覆盖率减少、自然绿洲萎缩、草场退化、土地沙漠化等现象。而在南方水资源丰富的地区，由于用水浪费严重，水资源利用效率低，水污染严重，一些地区出现水质性缺水。随着经济社会发展，我国人口资源环境的压力继续加大，水资源问题将更加突出。因此，除了从建设项目点上的水资源论证的工作，应大力加强规划水资源论证工作，从规划阶段保障水资源可持续利用。

2.保障规划科学编制和有效实施

规划通常关注规划所涉及范围的经济社会发展结构、质量和规模，在水资源方面，按照传统理念，主要关注供水保障体系，对水资源的实际承载能力以及由此产生的水生态问题关注不够。而从水资源角度出发不仅要关注需求，更要关注区域水资源的时空分布、可利用水资源量以及未来开发利用能力与需求的适应性，关注区域水资源的承载能力以及由此产生的区域和河流生态问题。作为国家筹划社会发展目标的一种重要工具，规划规范的是包括生产与消费在内的众多的人类的经济行为，实质是对社会资源的再分配。水资源作为保障规划实施的重要资源，参与规划实施中的生产和生活等各类活动，因此，规划的编制应当进行水资源论证工作，考虑水资源条件对规划实施的保障和制约作用，保障规划科学编制和有效实施。

3.促进区域经济社会发展与水资源条件相协调

一些地方在经历了经济的超高速发展之后，由于失去了水资源的依托，不仅产生了一系列严重的生态环境问题，还使经济的持续发展失去了基础和动力。如果仅对单个建设项目的水资源需求进行论证，而忽视整体经济社会发展对水资源需求的总量控制、忽视经济产业布局对水资源供给能力的总体需求，那么问题并不能得到解决。因此，水资源作为战略资源为规划提供保障，应在规划制定之初就进行规划水资源论证工作，将建设项目水资源论证扩展到整个经济社会发展的层面，对各种经济社会发展规划、综合开发利用规划及产业发展规划同水资源开发利用规划的一致性作出分析和论证，确保经济社会整体的发展速度与规模同我国水资源的承载能力相适应。

二、规划水资源论证与建设项目水资源论证的关系

规划水资源论证服务于规划的审批和实施，从水资源条件、水资源承载能力出发，协调区域经济发展与水资源利用关系，保障规划的用水需求，并使规划对水资源所可能产生的影响最小化，达到水资源可持续利用的目的。规划水资源论证着眼于水资源问题的全局性和根本性，与建设项目水资源论证侧重于单个项目不同，规划水资源论证重点解决的是规划涉及的一定范围内和一定时期内的水资源配置以及影响问题，是在规划阶段，而建设项目水资源论证则是重点解决具体的项目取用水以及影响等问题，是在具体实施阶段，因而在论证的目标思路、方式方法及深度上与建设项目水资源论证有所区别。与此同时，规划与项目也是紧密联系的。规划中常常涉及建设项目的布局、结构等，因而规划对于建设项目的开展具有指导作用。规划水资源论证是以水资源承载力为标准，对规划设定的建设项目规模、布局、结构等的合理性论证，因而其必然也要对具体的建设项目水资源论证产生影响。从理论上讲，规划水资源论证应为建设项目水资源论证提供宏观指导。

从规划与建设项目之间的关系看，规划是国民经济和社会发展在时间和空间上的战略部署及其具体安排，这种具体安排往往会涉及建设项目的发展方向和布局等，但对规划和建设项目之间如何衔接、如何协调等，并没有统一的法律要求或技术规范加以界定。在实际工作中，有的专项规划理应确定项目建设的整体布局、规模等，却未明确说明；有的专项规划则只是明确了一个大项目，并在此基础上对上下游的产业发展提出了粗略设想，并未对建设项目布局、规模等重要问题进行细致规定，对于这样的规划，规划水资源论证报告书应重点从用水总量、用水效率和废污水排放进行总体控制和保障，建设项目水资源论证则从实施层面为具体项目的审批核准提供依据。但对于已经明确的建设项目的规划，在实施阶段建设项目也是安排规划来进行布置的，对于这种情形的建设项目水资源论证可以适当简化。

三、规划水资源论证报告编制和审查

1.水资源论证报告编制

应根据不同类型规划的特点，突出规划水资源论证工作关注的重点问题，分析论证水源保障的科学性和可行性，规划实施对水资源的影响，提出规划调整或优化的建议，为规划审批提供依据。

①对于工业园区、科技园等产业聚集区规划的水资源论证，应重点论证规划区域内的水源保障及退水出路，分析布局项目与有关规划、产业政策以及水资源管理要求的符合性，强化以水定发展、优化产业结构和布局。但目前由于有的工业园区跑马圈地，工程不确定，工艺不确定，对需水的分析较少，配水基本都没有，后期变化很大，对于这样规划的水资源论证应侧重用水指标的分配，并对园区内项目的用水效率和污水处理提出原则要求。从各地实践情况来看，很多地方已经开展开发区、工业园区、生态园区、高新技术产业开发区、城市新区等规划的水资源论证，在这方面应加强总结，提高对这类规划水资源论证的重视程度，并应在规划水资源论证的基础上，开展规划区内的建设项目水资源论证工作。

②对于城市总体规划和区域经济战略发展规划水资源论证，应重点论证城市或者区域规划是否满足水资源配置与规划，是否存在取水、排水的制约性因素。应对规划中的涉水内容进行细化及分析，重点对规划水资源需求合理性、规划区的经济社会发展等与区域水资源的协调性和适应性以及规划供水方案可行性和可靠性进行分析论证，同时应对规划实施后可能对流域或者区域水资源的影响分析、预测和评估，并提出预防或者减轻不良影响的对策与措施，以及改进规划的建议。

③对于农业灌溉、电力开发（核电、水电、火电）、石油化工、钢铁、煤炭、造纸、纺织、化工、食品等高用水行业的专项规划，应重点分析其布局及建设规模与水资源条件的适应性、用水效率与国家政策符合性、排水与水环境承载能力协调性等。对于核电、化工等可能带来水资源安全影响的规划，应在规划阶段，从厂址选择和项目布局上，考虑非正常工况下对水资源的安全影响。

2.规划水资源论证审查

对相关规划水资源论证进行审查，是水行政主管部门的职责。水行政主管部门应当及时组织对规划水资源论证报告进行审查，并将规划水资源论证报告和审查意见作为规划审批机关审批规划的依据。按照审批权对等的原则，对于需要进行水资源论证的规划，其规划水资源论证报告书应由规划审批的同级水行政主管部门进行审查，比如国家审批的规划由水利部组织审查，各省级人民政府审批的规划，由省级水行政主管部门组织审查。同时，在审查中，也应充分发挥流域管理机构的作用。

四、推进规划水资源论证可能面临的主要问题及对策

2010年水利部下发了《关于开展规划水资源论证试点工作的通知》（水资源〔2010〕483 号），启动了规划水资源论证试点工作。最严格水资源管理制度对规划水资源论证提出了明确要求。随后新疆、四川、天津和广东等地先后以政府文件形式对开展规划水资源论证工作提出明确要求。2012年8月，新疆下发了《关于开展规划水资源论证工作的通知》，11月，天津市政府办公厅批转了市水务局、市发展改革委、市规划局《关于开展我市规划水资源论证工作方案》，批准实行规划水资源论证制度。2012年，四川省绵阳、乐山、德阳三个市水务局联合市住房和城乡规划建设局联合下发了《关于开展规划水资源论证工作的通知》，并要求将规划水资源论证报告书及审查意见作为审批规划的依据等。从总体情况来看，各地在制度和实践两方面已经有了一定的基础。但与此同时，现阶段全面实行规划水资源论证制度仍然可能存在一些问题。

1.规划水资源论证制度没有完全建立

当前，虽然从国家层面提出加强相关规划和项目建设布局的水资源论证工作，各地从制度和实践方面也有了一定的探索，但由于国家对于规范规划水资源论证制度的实施办法还没有出台，虽然随2010年《关于开展规划水资源论证试点工作的通知》一同下发了规划水资源论证技术要求，但是从各地的实施情况来看，尚需要进一步完善，哪些规划需要做水资源论证还需要进一步细化，规划水资源论证很多技术和管理问题还有待进一步研究，绝大部分规划的编制单位对于规划水资源论证制度还很陌生，在开展规划水资源论证工作上把握不准，开展难度较大。因此，应尽快根据不同类型的规划分别提出水资源论证技术要求，积极推进从国家层面建立规划水资源论证制度，对规划水资源论证提出明确要求。

2.规划水资源论证工作还需要进一步重视

规划水资源论证位于宏观经济布局决策的前端，通过对水资源承载能力的分析，对相关规划提出建议，从而达到在开发建设活动源头从水资源角度保障规划有效实施和预防对水资源造成不可预期的不利影响，从而能够保证规划更加科学、合理和有效。因此，规划水资源论证制度所注重的是从宏观上、战略上，从全局和长远考虑水资源问题，力图促进水资源条件和区域经济社会发展布局相适应。但由于按照传统思想，水资源问题还不很突出，因此很多地方在进行规划和制定政策时，更加关注保障规划实施，对水资源问题重视较少，很可能致使有些部门和地方对这项工作缺乏理解支持。因此应树立全局观念和大局意识，积极主动与当地政府、规划主管部门沟通和协调，使之充分了解在当前落实最严格水资源管理制度背景下，开展规划水资源论证工作的重要意义，争取得到政府和相关部门的理解、认可和支持。

3.介入时机不恰当，对规划编制行为保障和约束有限

从当前各地情况来看，水行政主管部门介入规划编制一般是在规划编制已经完成，即将或者正在征求有关部门意见的阶段，在这个时机介入，规划已经基本成形，部门意见很难从实质上改变规划的规模、布局、取用水安排。分析其原因，按照我国当前规划的编制程序，先由规划编制机关编制完成，然后征求各有关部门意见，一般也要求在几天内反馈意见，没有将规划水资源论证纳入规划编制的程序，另一方面，由于受规划本身的约束，规划在出台前一般属于国家或地方秘密，很难会让其他技术单位介入，因此也给规划水资源论证工作带来困难。

因此，应进一步完善规划编制程序，将规划水资源论证作为规划编制的重要环节，在规划编制过程中，应于规划形成草稿时，及时介入规划水资源论证工作，明确规划水资源论证的早期介入原则，以充分发挥规划水资源论证的作用。对于涉及保密的规划，应在规划水资源论证报告编制单位提出准入条件。

4.规划水资源论证工作基础还很薄弱

规划水资源论证是一项多学科交叉、专业性较强的工作，针对规划水资源论证报告编制单位、编写人员，报告审查机关和专家等都提出了更高的要求。当前规划水资源论证制度体系和技术体系尚未建立，缺乏规划水资源论证的专业队伍，很多技术问题尚不明确。对于涉及公众利益的规划水资源论证，如何实现公众参与、对于规划水资源论证应建立怎样的指标体系等这些问题都需要进一步研究。

因此，应加强对规划水资源论证关键问题的研究和探索，加强公众参与，从不同角度和侧面加强对规划水资源论证的宣传和培训，为规划水资源论证的全面实施奠定基础，广泛组织开展形式多样的宣传活动，通过政务信息、创建简报等形式，刊登规划水资源论证方面的有关内容，引导和强化政府和部门对规划水资源论证工作的认识，营造规划水资源论证舆论氛围和良好环境。通过与媒体合作、举办宣传专题访谈节目等方式，普及水资源论证知识。加强对水资源论证管理人员、报告编制单位以及专家的培训，提高规划水资源论证从业水平。

[1]中共中央 国务院关于加快水利改革发展的决定（中发〔2011〕1 号）[J].中国水利，2011（4）.

[2]国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见（国发〔2012〕3 号）[J].中国水利，2012（7）.