严格水资源论证把好水资源开发利用决策关

王杨群

（水利部水资源管理中心，100053，北京）

我国水资源论证制度实施10年来，水资源论证制度不断完善，领域不断拓展，队伍不断壮大，工作水平不断提高，各项工作取得了显著进展，在促进水资源优化配置、提高用水效益、保护水资源水生态等方面，发挥了至关重要的作用。2011年《中共中央 国务院关于加快水利改革发展的决定》（中发 〔2011〕1 号）和2012年 《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》（国发〔2012〕3 号）(以下简称《意见》)，都对 水 资源论证工作提出明确要求，指出要严格执行建设项目水资源论证制度，加强相关规划和项目建设布局水资源论证。

一、水资源论证与水资源管理“三条红线”的关系

实行最严格水资源管理制度是通过确立水资源开发利用控制红线、用水效率控制红线、水功能区限制纳污红线“三条红线”，建立用水总量控制制度、用水效率控制制度、水功能区限制纳污制度、水资源管理责任和考核制度，规范、约束和引导用水行为，实现水资源合理开发、高效利用和有效保护。而水资源论证就是从水资源配置、节约和保护的角度，分析建设项目或规划的取水、供水、用水、耗水、排水的科学合理性，保障其合理用水需求，涵盖了水资源开发利用、用水效率和水资源保护，贯穿于“三条红线”的各项控制指标。水资源论证是实行最严格水资源管理制度的重要内容，对落实最严格水资源管理制度起到源头控制作用，也是实现最严格水资源管理制度目标的重要保障。

1.水资源论证与水资源开发利用控制红线

水资源开发利用控制红线，作为“三条红线”的第一条红线，与用水效率控制红线和水功能区限制纳污红线密切相关。水资源论证从源头把关水资源的开发利用，有效控制用水总量。建设项目水资源论证，通过对项目取水水源地的水资源开发利用情况进行分析论证，分析不同保证率的来水量、可供水量及取水可靠程度，在水资源开发利用总量控制范围内，利用各种渠道和手段解决水资源短缺问题，支撑项目合理合法取水，实现了从微观用水户上控制新增用水需求，遏制不合理用水需求的目标。规划水资源论证，通过对规划的需水总量进行分析论证，保障其用水总量控制在水资源开发利用控制红线范围内，从宏观布局上对水资源开发利用进行总体控制。

2.水资源论证与用水效率控制红线

要实现最严格水资源管理制度设置的用水效率目标，就必须形成高效利用的用水模式，宏观上转变经济发展方式和调整产业结构，微观上转变用水方式。水资源论证制度，通过对项目或者规划的用水水平进行分析，评价项目用水效率，对建设项目用水量合理性、用水过程及水平衡、产品用水定额、生活用水定额及用水水平、节水措施与节水潜力等进行分析论证，使建设项目在源头就采取节水措施，从而提高用水效率，优化水资源配置，在公平公正的前提下，将更多的水资源转移到高效率和高效益领域，调整用水结构，从而促进经济结构转变。在微观层面，水资源论证对用水全过程进行合理性分析，挖掘节水潜力，提出节水措施，提高用水效率。

3.水资源论证与水功能区限制纳污红线

水功能区限制纳污红线是根据水功能区水质目标要求和水域纳污容量，控制入河湖排污总量的上限，其根本目的就是促进减污减排。这就需要在保护举措上，加快从事后治理向事前预防转变，避免走先污染后治理、先破坏后修复的发展道路。水资源论证是通过对项目或者规划的退水情况及其对水功能区和水环境的影响进行分析，包括退水系统及其组成概况，污染物排放浓度、总量及达标情况，污染物排放时间变化情况，对附近河段环境的影响，排污口设置是否合理等，从水资源论证源头上为实施水功能区限制纳污提供技术支撑。通过水资源论证可以遏制一些高污染的项目，把污染源头控制前置，防患于未然。同时，通过水资源论证可有效促进企业改进生产工艺和流程，提高水资源循环利用水平，减少废污水排放，减少对水体的直接污染。

二、最严格水资源管理制度对水资源论证提出新要求

水资源论证制度与最严格水资源管理“三条红线”密切相关，是贯穿用水总量、用水效率、水功能区限制纳污“三条红线”指标的重要制度。当前水资源形势正在发生深刻变化，加快转变经济发展方式，建设生态文明，实现科学发展，对强化水资源论证、提高水资源管理决策水平提出新的更高要求。需要统一思想认识，树立科学发展理念，强化水资源论证，严格落实用水总量控制制度、用水效率控制制度、水功能区限制纳污制度和水资源管理责任与考核制度，严把水资源开发利用决策关。

1.严格取水总量论证，落实用水总量控制制度

严格水资源论证，将建设项目或者规划的取用水总量严格控制在区域用水总量指标范围内，落实用水总量控制制度。大力推进国民经济与社会发展规划、城市总体规划以及建设项目布局的水资源论证工作，严格建设项目水资源论证管理，对于未经水资源论证而擅自开工建设或投产的项目一律责令停止。严格建设项目水资源论证报告书审批管理，对不符合国家产业政策的、列入国家产业调整目录中禁止类的、在取用水总量已经达到或者超过控制指标和水量分配指标的地区新增用水的，建设项目水资源论证报告审批机关一律不予批准。对不符合水资源综合规划的、不符合水量分配方案的、取水总量接近控制指标的地区，限制批准其水资源论证报告。对于没有水量分配或协议的地区，应通过开发利用程度及潜力分析，确定合理的用水总量指标，将其作为总量控制的依据。应分析规划或者项目取水规模的合理性与区域总量控制中的可用水量之间的关系，论证取水规模与总量控制红线的符合性，并在此基础上，分析计算论证取水水源的保证程度以及可靠性和可行性。

2.严格用水合理性分析，落实用水效率控制制度

加强建设项目或者规划的用水合理性分析，将用水效率控制红线作为评价建设项目或者规划用水水平的一项重要指标，限制水资源不足地区建设高耗水型工业项目，控制取用水达到一定规模的用水户新增用水。对于改建、扩建以及分期建设项目，应收集已建工程取水、用水、耗水和退水的资料，并分析本项目与已建项目取水、用水和退水之间的关系，对照相应的水资源论证报告书提出的水资源节约保护要求，分析评价落实情况，提出已建工程节水与保护的要求。加强对新建、扩建、改建建设项目的节水潜力分析，明确配套节水设施与主体工程同步实施和取水工程竣工验收以及水资源论证后评估的考核指标要求，落实建设项目节水“三同时”制度。重视建设项目的用水过程与水平衡分析，开展与行业先进水平的对照分析，推进不同行业节水技术改造。充分发挥水资源论证后评估的监督管理作用，对水资源论证执行情况进行后评估，全面检验论证质量，强化企业节水管理。

3.严格取退水影响论证，落实水功能区限制纳污制度

应加强取退水影响和入河排污口设置论证，对于排污量已超过水功能区限制排污总量的地区，水资源论证报告书实行限制批准，严格控制入河湖排污总量。应依据有关法规、规划和水资源管理要求，分析建设项目取水和退水与流域和区域水资源配置、管理与保护的协调一致性，论证建设项目取退水影响。应从水资源基本条件、水功能区管理、水域纳污能力、限制纳污控制量、水生态系统保护及对第三者的影响等方面，分析取退水的累积影响。退水影响论证工作中，应加强特殊行业建设项目的退水风险分析，对于退水存在有害、有毒和低放射性物质风险，应提出应急预案；应分析退水对饮水安全造成重大影响或潜在威胁，并提出补救措施和预防措施，根据水域生态保护及管理要求，重点分析对水资源可持续利用或重要水生态的影响。严格入河排污口设置方案论证，保证入河排污口设置的合理性和可行性，落实入河排污口管理制度。

4.严格依法行政，落实水资源管理责任与考核制度

实行最严格水资源管理制度重在落实，建立责任与考核制度是确保主要目标和各项任务措施落到实处的关键，也是落实最严格水资源管理制度的根本保障。水资源论证作为重要的水资源管理制度和措施，是实行最严格水资源管理制度考核内容中的刚性要求，也是实行最严格水资源管理制度的重要保障。应严格执行水资源论证制度，把水资源论证工作纳入水资源管理责任和考核中，作为流域管理机构和各级水行政主管部门工作业绩考核的主要内容，细化目标，分解任务，把任务和责任落实到每一项工作、每一个环节中，建立健全目标管理跟踪反馈和责任追究制度。各级水行政主管部门和流域管理机构在水资源论证工作中，应按照各自分工，认真履行职责，不越位、不缺位、不错位。流域管理机构要通过水资源论证工作，对流域用水总量控制负总责，强化水功能区划管理特别是省界缓冲区管理，全面提高水资源利用效率和效益。地方水行政主管部门应提高对水资源论证工作的重视，负责本行政区域水资源统一管理和监督工作，同时维护流域水资源统一管理。

三、严格水资源论证工作的对策与措施

水资源论证实施10年来，经过不断摸索，取得了显著成效，但还存在一些问题和薄弱环节有待解决，部分地区仍然存在依法应开展但未开展水资源论证工作、水资源论证报告书编制质量不高等问题，与落实最严格水资源管理制度要求还不相适应。面对新形势新任务，要严格执行水资源论证制度，进一步完善水资源论证制度和技术体系，加强监督管理体系和工作保障体系，把好水资源开发利用决策关，提高水资源开发利用的决策水平，推进最严格水资源管理制度的深入落实。

1.进一步完善水资源论证法规制度体系

继2002年 《建设项目水资源论证管理办法》颁布之后，水利部又制定了《水文水资源调查评价和建设项目水资源论证资质管理办法（试行）》（水利部令第17号），印发了《建设项目水资源论证报告书审查工作管理规定》（水资源〔2003〕311 号），对建设项目水资源论证资质管理和水资源论证报告书审查提出了具体要求。2006年《取水许可和水资源费征收管理条例》对建设项目水资源论证作出明确规定。这些法规制度对推进水资源论证工作发挥了至关重要的作用，但由于制度出台较早，一些制度需要进一步修订和完善。在法律层面上，需进一步强化水资源论证的法律地位。在行政法规上，抓紧出台水资源论证条例，对建设项目和规划水资源论证提出要求。在部门规章上，需修订完善已有管理办法，出台关于规划水资源论证、水资源论证监督管理等方面的部门规章。在部门规范性文件方面，需修订或出台加强水资源论证的相关规定，进一步具体约束和规范水资源论证各项行为。

2.进一步完善水资源论证技术标准体系

水资源论证技术标准，是保障水资源论证工作质量的重要技术支撑，直接决定了水资源论证的工作质量。水利部2005年发布了 《建设项目水资源论证导则（试行）》（SL/Z 322-2005），2011年发布了《水利水电建设项目水资源论证导则》（SL 525-2011）， 规范了报告书编制内容，提高了水资源论证工作质量，起到了重要的指导和规范作用。各地结合实际情况，相继出台了建设项目水资源论证报告书编制与审查有关技术规定。由于建设项目水资源论证涉及众多行业，且行业之间用水特征差别较大，需进一步对建设项目水资源论证设定的标准进行分类，建立以《建设项目水资源论证导则》为统领，以行业分导则和技术要

北京北运河生态河道之南口湿地求为支撑的建设项目水资源论证技术标准体系。同时，需制定国民经济和社会发展规划、城市总体规划以及重大建设项目布局等规划水资源论证技术导则和相关技术要求，完善水资源论证技术标准体系。

3.进一步完善水资源论证监督管理体系

水资源论证制度关键要靠执行，执行情况如何在于监督管理是否到位。水利部多次下发文件，对提高水资源论证报告书质量和规范报告书审查作出了明确要求。要严格执行水资源论证制度，就应在水资源论证阶段、审批阶段、实施阶段，对项目业主、资质单位、审查机关及相关人员进行全过程监督管理。项目业主应严格执行水资源论证工作程序，资质单位应确保水资源论证报告书编制质量，审查机关应严格报告书审查，审查专家应以身作则，确保审查结果科学、公正。应加大对水资源论证监督检查和报告书抽查的力度，对未进行水资源论证的已建、在建项目进行清理；对资质单位报告书编制质量较差的，应依法进行处罚；对审查把关不严、报告书结论出现重大问题的，应追究相关部门和人员的责任。同时，应健全社会监督机制，加大公众参与力度，确保水资源论证过程公平公正、结论科学可靠。

4.进一步完善水资源论证工作保障体系

应围绕当前的重点热点问题，开展水资源论证的专题研究，特别是要研究在新形势下如何全面落实水资源管理制度，促进水生态文明建设，提高水资源论证工作的专业化、科学化水平。加大对建设项目水资源论证资质单位从业人员培训力度，着力打造行为规范、素质优良的水资源论证专业化队伍，强化水资源论证资质的市场准入，建立资质单位的进出机制，实施违规淘汰，探索建立从业人员职业资格制度。进一步加大对水资源论证评审专家的管理力度，加强培训，按照地表水、地下水、水资源开发利用、水资源保护等专业领域，逐步建立不同行业的专家群，细化专家的业务范围，提高水资源论证评审的专业性，确保评审水平。加强对水资源论证管理人员的交流研讨和培训，不断总结工作中存在的问题，发挥全社会的力量共同实施，多方合作，形成合力。

[1]陈雷.全面落实最严格水资源管理制度 保障经济社会平稳较快发展[J].中国水利，2012（10）.

[2]解决中国水资源问题的重要举措——水利部副部长胡四一解读 《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》[J].中国水利，2012（7）.