强化水资源论证工作推进最严格水资源管理

许文海

（水利部水资源司，100053，北京）

水是生命之源、生产之要、生态之基。我国人多水少，水资源时空分布不均，供需矛盾突出，已经成为制约经济社会发展的重要因素。加强水资源管理特别是事前管理，从源头把好水资源开发利用决策关口，是适应我国水情、保障水资源可持续利用的客观需要。2002年水利部和原国家发展计划委员会颁布了《建设项目水资源论证管理办法》（水利部令第15号）（以下简称 《办法》），正式确立了水资源论证制度。2004年国务院把建设项目水资源论证资质认定和建设项目水资源论证报告书审批确定为明确保留的行政许可。水资源论证涉及水资源利用、配置、节约和保护，水资源论证制度的建立，使水资源管理更加科学、规范、有效。

一、客观总结水资源论证工作成效

水资源论证制度实施以来，在水利部的直接领导和推动下，在地方各级水行政主管部门和流域机构的共同努力和配合下，在社会各界的大力关心和支持下，水资源论证制度不断完善，水资源论证领域不断拓展，水资源论证队伍不断壮大，水资源论证工作水平不断提高，各项工作取得了显著进展。

1.制度体系初步建立

继《办法》颁布之后，水利部又制定了《水文水资源调查评价和建设项目水资源论证资质管理办法（试行）》（水利部令第17号），印发了《建设项目水资源论证报告书审查工作管理规定》（水资源〔2003〕311 号），对建设项目水资源论证资质管理和水资源论证报告书审查提出了具体要求。《取水许可和水资源费征收管理条例》对建设项目水资源论证作出明确规定。各地在制度建设上也取得了积极进展，淮委制定了报告书审查管理办法，广东建立了资质单位信誉评级制度，福建建立了资质单位考核管理制度，河北和贵州等地建立了资质单位联席会议制度。

2.标准体系逐步完善

为规范水资源论证报告书编制，水利部先后颁布了《建设项目水资源论证导则 （试行）》《水利水电项目水资源论证导则》，制定了建设项目水资源论证资质分级标准、专家评定条件等有关技术文件。各地结合实际情况，相继出台了建设项目水资源论证报告书编制与审查有关技术规定。长江委开展了河势稳定、水电站下泄生态流量、火电厂温排水影响研究，太湖局提炼平原河网地区水环境改善项目论证要点，江苏细化制定了水资源论证技术要求，内蒙古、宁夏积极探索水权转换项目水资源论证。

3.报告质量显著提升

为提高报告书编制质量，水利部以培训与考核为手段，多次组织开展针对水资源论证报告编制从业人员、管理人员和评审专家的培训与交流，报告书编制质量不断提高；组织优秀报告书评选，出版建设项目水资源论证报告书案例汇编，作为范本供各地参考。珠委建立报告书评估机制，根据论证要点探索建立可量化的评价指标体系；海委从项目取用水、节水及退水等环节入手，加强管理，严把质量关；重庆加强水资源论证大纲编制监督管理；福建多次组织培训与交流，选择优秀报告书范本进行深入剖析；湖北规范水资源论证工作秩序，确保报告编制质量；海南要求编制人员严格遵守法律法规和行业技术标准，认真做好项目调查、研究、查证、论证和报告编写工作。

4.报告审查逐步规范

报告书审查是水资源论证工作的关键环节。截至2012年年底，全国累计提交审查水资源论证报告书3万余份，其中提交水利部、流域机构和省级水行政主管部门审查的有5 000余份，火电、水电、自来水、石化和采掘业的项目居前5位，占到了报告书总数的60%以上。在报告书审查中，各地规范审查程序，严格审查质量，保障了项目合理用水需求，同时也否决了一些不符合产业政策和管理要求的项目。黄委对水资源论证审查实行受理、审查、复核、批复项目实施情况监管的闭合式管理；吉林中止了6个涉及第三者重大利益或编制质量较差的报告书；北京、浙江等地将建设项目水资源论证报告书审批纳入电子政务系统，严格行政许可管理；山西加强报告审查前的实地踏勘；江西开展建设项目水资源论证报告专家预审制度。

5.资质管理不断加强

水利部严格资质认定、延续和变更等管理工作。截至2012年年底，全国共有甲级资质157家、乙级资质793家，覆盖水利、国土、环保等多个行业，涉及设计、科研和咨询等多个领域，基本满足当前水资源论证市场需求。为规范资质单位从业行为，水利部多次对资质单位进行监督检查。各地加大资质管理力度，湖南严格水资源论证资质和评审专家市场准入，实行资质单位和评审专家责任追究制度；甘肃严格审查资质申报材料量化打分，严把资质准入关；2012年云南对全省36家乙级资质单位进行了检查，对6家报告书编制未达到要求的资质单位提出了整改要求。

6.监管力度不断加大

水资源论证监督管理是保障水资源论证工作有序开展的重要手段。水利部多次下发文件，对提高水资源论证报告书质量和规范报告书审查作出了明确要求。2003年以来，水利部每年组织水资源论证年度总结并及时通报各地开展情况，2005年对未进行水资源论证在内的32个违规项目进行了处理，2006年对13家违规资质单位进行了处罚，2010年对存在问题的22家资质单位进行了严肃处理。各地也大力加强监管，河南严格执行审查回避制度，有利害关系的专家不参加审查活动；浙江对把关不严、越权审查的审批机关责令其限期整改；2011年山东将建设项目水资源论证率纳入了对各地市政府科学发展观综合考核体系。

7.论证领域不断拓展

为优化配置各种水源，提高水资源的利用效率，各地根据实际需要，逐步扩大论证范围，在对需要办理取水许可的建设项目进行水资源论证的同时，开展了包括取用公共供水、污水处理回用水、矿坑排水、微咸水、雨水和海水利用等其他水源的建设项目水资源论证，开展了工业园区、生态园区、开发区等规划的水资源论证，对优化水资源配置发挥了积极作用。河南开展了宝丰县煤炭循环经济产业园规划水资源论证工作，河北开展了产业发展规划、高速公路（铁路）等水资源论证工作，山东完成了菏泽单县煤化工工业园区、济南东联供水等一批工业园区和重大建设项目布局的水资源论证工作。

8.从业能力不断提高

为提高水资源论证队伍从业能力和水平，水利部定期组织开展能力建设工作，自2003年以来共组织举办水资源论证从业技术人员培训班59期，培训学员8 500多人，先后四批评定、两批续聘部级水资源论证报告书评审专家，定期组织水资源论证管理人员研讨交流和管理培训，为水资源论证工作提供人才保障；建立了水资源论证网，搭建了论证管理、技术交流和信息发布平台，提高了水资源论证信息化管理水平。辽宁建立省级和市级多专业审查专家库，并强化专家评审意见的监督管理；青海建立审查专家责任追究制；山东加强水资源论证专家队伍建设，适时调整充实省级水资源论证专家库，制定水资源论证专家章程，提高水资源论证审查质量。

9.规划论证不断推进

规划水资源论证是水资源论证工作的新领域。2010年水利部下发了《关于开展规划水资源论证试点工作的通知》（水资源〔2010〕483 号），启动了规划水资源论证试点工作。部分地区选择工业园区或经济开发区为突破口，陆续开展了规划水资源论证工作，把规划水资源论证作为入园区企业的建设项目水资源论证的前置条件。广东、天津、四川和新疆等地以政府文件形式对开展规划水资源论证工作提出明确要求，上海将规划水资源论证列入行政审批流程，安徽开展了两个城市、两个园区规划水资源论证工作，四川南充、自贡等8个地级市开展了城市总体规划水资源论证工作，内蒙古从工业园区逐步拓展到煤炭采掘业、装备制造业、煤化工产业、金属深加工等多个领域规划水资源论证。

10.论证后评估逐步开展

2011年水利部下发了《关于开展建设项目水资源论证后评估工作的通知》（办资源〔2011〕329 号），要求选择对已通过水资源论证审批并建成运行的建设项目，从业主落实水资源论证报告及其审批意见、报告书论证编制质量、管理单位监管职能发挥等方面进行后评估。各地按照要求陆续开展了水资源论证后评估工作。松辽委积极开展水资源论证项目竣工验收和后评估工作，陕西开展已建项目水源、用水水平、节水措施、计量、退水核查后评估,黑龙江推进水资源论证报告书编制科学性、可行性、有效性评估，广西开展了建材和制浆造纸重点工业行业水资源论证后评估。通过后评估掌握了建设项目后续建设情况、监督落实了各项措施、发现了工作中存在的问题，为进一步提高水资源论证工作水平发挥了重要作用。

通过10年实践，水资源论证工作取得了显著成效，在促进水资源合理配置、提高用水效益、保护水资源水生态等方面，发挥了至关重要的作用。通过水资源论证，加强需水管理，合理配置水资源，不断满足生产生活用水需求，为经济社会发展提供了重要支撑；通过禁止高耗水、低效益、高污染产业，重点扶持高效、环保产业，发展循环经济，促进经济结构调整和经济发展方式转变；通过严格控制项目废污水的排放，加强水资源保护措施，保障河流最小下泄流量，促进节能减排和生态环境保护；通过取退水影响分析，有效解决供需矛盾，减少区域、用水户间水事纠纷，促进经济社会和谐发展。

但同时当前水资源论证也存在一些问题和薄弱环节，与新时期水利改革发展和水资源管理的要求还有一定距离，有些地区仍然存在依法应开展但未开展水资源论证工作的情况；有些项目业主和论证单位对水资源论证工作重视不够，甚至敷衍应对；个别资质单位报告书编制质量较差甚至违规从业；有的审查机关存在把关不严和越权审查现象；水资源论证报告书编制缺乏收费标准，资质单位之间存在竞相压价情况；规划水资源论证工作还处于起步阶段，还有很多问题需要深入研究等。这些问题和薄弱环节，需要采取有力措施加以解决。

二、充分认识水资源论证重要意义

《关于加快水利改革发展的决定》（中发 〔2011〕1 号）、《关于实行最严格水资源管理制度的意见》（国发〔2012〕3号）对水资源论证工作作出明确要求，提出严格执行建设项目水资源论证制度，加强相关规划和项目建设布局的水资源论证工作，这就从国家层面进一步强调了水资源论证工作的重要性，我们应充分认识新时期加强水资源论证工作的重要意义。

1.加强水资源论证是贯彻落实科学发展观的客观要求

人多水少、水资源时空分布不均是我国的基本水情。当前我国水资源面临的形势日趋严峻，水资源短缺、水污染严重、水生态环境退化等问题日益突出，已成为制约经济社会可持续发展的主要瓶颈。贯彻落实科学发展观，就必须统筹考虑经济社会发展与水资源开发利用之间的关系，对开发利用水资源行为进行科学论证，推动经济社会发展与水资源条件相适应，实现经济社会的可持续发展。

2.加强水资源论证是转变经济发展方式的有效手段

通过水资源论证，充分发挥水资源论证对水资源开发利用的关口作用，能够保证建设项目取水和规划布局与当地水资源禀赋条件、水资源管理要求相适应，限制高耗水、高污染产业，实现区域用水总量控制、促进经济发展方式转变和经济结构调整，抑制不合理用水需求，提高用水效率和效益，进一步发挥水资源论证在经济社会发展中的调控作用。

3.加强水资源论证是实现最严格水资源管理的重要抓手

水资源论证工作涉及水资源利用、配置、节约和保护，是贯穿用水总量、用水效率、水功能区限制纳污“三条红线”指标的基础性、前置性工作。规划水资源论证从宏观布局上对水资源开发利用进行总体控制，建设项目水资源论证从微观项目上落实水资源管理“三条红线”指标要求，是落实最严格水资源管理制度的重要抓手。

4.加强水资源论证是加快推进生态文明建设的重要措施

水资源是生态环境的控制性要素，水利是生态环境改善不可分割的保障系统。长期以来，由于片面追求经济高速增长，河湖生态环境用水被大量挤占，造成河道断流、湖泊萎缩、生态退化，地下水超采严重，引发地面沉降、海水入侵等严重问题。通过水资源论证，保障生态环境用水，从源头上扭转水生态环境恶化趋势，推进生态文明建设。

5.加强水资源论证是提高水利公共服务能力的重要途径

建设项目水资源论证工作，处于取水许可、计划用水和节约用水管理、水资源费征收、水功能区管理等各项水资源管理工作的首要位置，是水资源管理部门提供社会管理和公共服务的重要窗口。规划水资源论证则在规划编制工作中体现水行政主管部门的服务和保障职责。

三、正确把握水资源论证主导思想

当前和今后一个时期，水资源论证工作应以落实最严格水资源管理制度为目标，以严格建设项目水资源论证为重点，大力推进规划水资源论证，坚持科学管理，开拓创新，为促进水资源优化配置、高效利用和有效保护提供有力支撑。

1.把实现科学发展作为核心理念

应把科学发展始终贯穿于水资源论证工作中，牢固树立人与自然和谐的理念，尊重自然规律、经济规律和社会规律，正确处理水资源开发利用与生态保护的关系，既要满足经济社会发展对水资源的合理需要，也要满足维护河湖健康的基本需求，促进生产生活生态协调发展。

2.把最严格水资源管理作为根本目标

水资源论证作为落实最严格水资源管理制度的有力措施，应从建设项目或规划的水资源条件、水源保障、用水分析及影响等方面科学论证，全面落实用水总量、用水效率、水功能区限制纳污控制指标要求，实现水资源论证对水资源配置、节约和保护的基础性作用。

3.把严格建设项目论证作为重点

建设项目取水主体明确，取水标的具体，是取用水的基本单元。要严格执行建设项目水资源论证制度，大力提高建设项目水资源论证率，从建设项目水资源论证把好水资源开发利用关，保障建设项目的合理用水需求，促进水资源的合理开发和有效保护。

4.把规划水资源论证作为新领域

规划水资源论证目的在于从源头上促进经济社会发展与水资源条件相适应，从总体上推进经济社会发展战略布局与区域水资源承载能力相协调。规划水资源论证领域宽广，涉及主体较多，许多技术和管理问题尚需解决，要大胆探索、积累经验、有序推进。

5.把坚持开拓创新作为主要动力

新形势新任务对水资源论证工作提出了新要求，必须树立先进理念，创新方式方法，加强科技支撑，强化工作措施，积极研究水资源论证工作中遇到的新情况和新问题，建立健全工作机制，努力解决制约推进水资源论证工作的体制性和机制性障碍，为水资源论证工作创造良好的体制环境。

四、切实加大水资源论证管理力度

当前经济社会发展和生态文明建设对水资源管理提出了更高要求。水资源论证工作作为水资源管理的重要内容，直接关系最严格水资源管理制度的实施，关系水资源利用、配置、节约和水生态安全与环境友好，应严格建设项目水资源论证管理，大力推进规划水资源论证工作，全面加强水资源论证的基础工作。

1.严格建设项目水资源论证管理

（1）严格执行水资源论证制度

各级水资源论证审查机关应与项目审批部门积极衔接协作，严格把建设项目水资源论证作为项目审批和核准的依据，对未依法完成水资源论证工作的建设项目，项目审批机关不予批准，建设单位不得擅自开工建设和投产使用，对违反规定的，一律责令停止。

（2）规范水资源论证报告编制

在水资源论证报告书编制过程中，应根据建设项目水资源论证技术标准的有关规定，深入分析、科学论证，实事求是、客观公正，保证所需基础资料的可靠性、论证方法的合理性和论证结论的可信性，全面提高水资源论证报告书编制质量。

（3）严格水资源论证报告审查

审查机关应严格按照审查权限受理水资源论证报告书审查申请，对不符合国家产业政策、列入国家产业调整目录中禁止类的建设项目水资源论证报告书，一律不予批准；对不符合水资源综合规划、不符合水量分配方案、不符合水资源管理“三条红线”指标要求的，暂停审批。坚持科学审查、公正审查、程序规范、把关严格。

（4）严格水资源论证资质管理

严格规范水资源论证资质认定、延续和变更，严把资质准入关口。加强对资质单位的日常监督检查，建立进出机制，实施动态管理。审查机关在受理报告书审查申请时，应对报告书编制单位的资质能力进行核查，防止资质单位出借或借用资质，杜绝超越资质和业务范围从业的行为。

（5）严格水资源论证监督管理

定期组织对水资源论证制度执行情况监督检查，对未进行水资源论证的项目，限期补办；定期组织报告书抽查，对报告书编制质量较差、不规范从业的水资源论证资质单位，依法处理；对越权审查、审查把关不严的审查机关，依法追究责任。

（6）加强水资源论证后评估

后评估是总结检查水资源论证工作的重要手段，应结合工作实际，对水资源论证报告的科学性、合理性和可行性，从业主单位实施情况、项目取用水状况和水资源保护措施等方面作出评价，发现问题，及时纠正，以提高水资源论证工作水平。

2.大力推进规划水资源论证工作

（1）提高认识

规划水资源论证从宏观布局上分析规划与水资源条件的适应性，涉及面广，影响范围大。应把规划水资源论证工作摆在更加突出的位置，着力加强组织领导，做好统筹协调，注重研究新情况，解决新问题，总结新经验，力求在重点领域和关键环节取得新突破，全面推进规划水资源论证工作。

（2）加强协调

规划水资源论证工作存在多个环节，涉及不同部门，事关不同群体的利益。应树立全局观念和大局意识，积极主动与有关部门沟通协调，使之充分了解在当前落实最严格水资源管理制度背景下，开展规划水资源论证工作的重要性，争取得到政府和相关部门的理解与支持。

（3）明确要点

规划水资源论证应从水资源对规划实施的保障和约束两个方面，重点分析规划范围内的区域发展与水资源条件的协调性，与用水总量、用水效率和水功能区限制纳污控制指标的符合性，分析论证水源保障的科学性和可行性，分析规划实施对水资源的影响，提出规划优化建议，为规划审批提供依据。

（4）有序推进

根据不同类型规划的特点，先行开展开发区、工业园区等产业聚集区规划以及对水资源、水生态影响较大的规划水资源论证工作，逐步拓展到涉及水资源开发利用的其他规划。对于开发区、工业园区等产业聚集区内的建设项目，应在规划水资源论证工作的基础上，开展建设项目水资源论证。

3.全面加强水资源论证基础工作

（1）健全法规标准

研究制定“水资源论证条例”“水资源论证监督管理办法”，建立规划水资源论证规章制度，组织编制重点行业建设项目水资源论证导则和不同类型的规划水资源论证技术标准，为水资源论证提供制度和技术保障。

（2）加强基础研究

应围绕水资源情势、气候变化、生态文明建设，重点开展水资源宏观配置、温排水影响、河流生态管理的政策研究，加强对规划水资源论证关键问题的探索，加强水资源优化配置、高效节水、水生态保护等关键技术研究，提高水资源论证管理的信息化水平。

（3）加强能力建设

加大对资质单位从业人员的培训力度，加大对水资源论证管理人员和评审专家的管理力度，不断增强水资源论证工作实力；完善水资源论证网，充分利用其作为论证管理、技术交流和信息发布的平台，提高水资源论证信息化管理水平；通过专题研讨、典型地区调研等形式，扩大工作交流，总结工作经验，不断提高水资源论证从业水平。

[1]中共中央 国务院关于加快水利改革发展的决定（中发〔2011〕1 号）[J].中国水利，2011（4）.

[2]国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见（国发〔2012〕3 号）[J].中国水利，2012（7）.