政治民主的基本规则与政治权力的合法性

赵修成

（胜利石油管理局 党委办公室，山东 东营257000）

政治民主是维护利益的一种政治权力。因此，实行民主制度就必须解决两个至关重要的问题：一是如何确定群体行动的方向和目标，二是如何表达和整合不同的利益诉求。从确定行动方向并付诸实施的角度讲，实行民主必须有基本规则。从利益诉求的表达和整合来讲，最简捷的办法是，全体利益攸关者共同参与。但是，在大多数情况下，所有权利人都直接参与决策根本不可能做到。于是，权利人必须让渡自己的权力，委托他们中一些人或者少数人进行决策并组织决策的实施。这样，受委托人便获得了相应的政治权力。可是，受委托人在运行政治权力的时候，未必能够自觉地、忠实地代表委托人的利益。原因很简单，虽然从政治上讲，民主就是人民当家作主，委托人是主人，受委托人是为主人服务的。然而，从社会管理的角度来看，受委托人是领导者而且是以一定的系统组织起来的。相反，委托人却是被管理者，如果委托人处于一种没有组织的分散存在状态，那就无法对受委托人形成有效制约。很显然，为了防止受托人背弃委托人的利益，权力的让渡必须是有条件的，而且是可以随时收回的。只有符合这个前提的政治权力才是合法的。即研究政治民主必须界定民主的基本规则和政治权力的合法性这两个最基本的问题。

一、政治民主的基本规则

自有人类社会以来，不论哪一种形态、哪一种类型的民主，不论其中“民”的范围有多大，一般都遵循三个重要原则。

第一，协商一致原则。面对需要采取行动的公共问题，由相关权利人一起协商取得一致意见，这是政治民主的最高原则。协商一致做出的决定一定会使所有人员都积极行动起来，从而取得最好的效果。

第二，少数服从多数原则。在协商不能获得一致而又必须采取行动的时候，只能采取表决的办法，按多数人的意志去行动，少数必须服从多数。由于有权参与政治的“人”不同，因而产生了原始共产主义民主、奴隶主民主、资产阶级民主、社会主义民主等不同类型的民主，将来的人类社会还会出现高度发展的共产主义民主。但是，无论何种类型的民主，在其主体的范围内都不能违背按多数人意志行动的规则，没有这一条便没有政治民主。

第三，尊重和保护少数原则。任何团体中，对一件事情的处理都可能产生不同的意见和方案，当某种意见和方案被多数人否定之后，持不同见解的少数人，只要在行动上服从多数人的决定，他们的人身自由和言论自由就必须得到保护，他们的不同见解就必须得到尊重。少数人不仅可以保留自己的意见，而且应当允许他们以合法的方式宣传自己的见解，直到实践证明其正确或错误为止。这也是一条根本原则。毛泽东曾经深刻地指出：“许多时候，少数人的意见，倒是正确的。历史上常常有这样的事实，起初，真理不是在多数人手里，而是在少数人手里。马克思、恩格斯手里有真理，可是他们在开始的时候是少数。列宁在很长一个时期内也是少数。我们党内也有这样的经验，在陈独秀统治的时候，在‘左’倾路线统治的时候，真理都不在领导机关的多数人手里，而是在少数人手里。历史上的自然科学家，例如哥白尼、伽利略、达尔文，他们的学说曾经在一个长时间内不被多数人承认，反而被看作错误的东西，当时他们是少数。我们党在1921年成立的时候，只有几十个党员，也是少数人，可是这几十个人代表了真理，代表了中国的命运。”［1］

二、民主与政治权力的合法性及共产党党内生活基本准则解读

自古以来，在民主政体中，多数规则已经成为判定政治权力是否合法有效的标准，而今更被认为是普遍性准则。未经民众的多数人授权，权力便是非法的。

综观人类历史，政治权力的获得不外乎两种途径。一是选票解决问题，二是依靠军队解决问题。古代的氏族首领推选、现代实行普选制国家的领导人的产生属于第一种，历史上封建王朝的更替、资产阶级推翻封建统治、无产阶级推翻资产阶级统治则属于第二种。每一个封建王朝的君主虽然是世袭制，然而，新王朝的建立总是依靠暴力完成的。各种政变造成的权力更替也是以军队为后盾的。近30年来，在西方“颜色革命”理论推动下，出现了一种新情况。反对派以非暴力（有时也会诉诸暴力）的群众运动把执政者赶下台，然后，借群众运动的余威通过选举上台。这种途径虽然与和平竞选不同，但是上台者的政治权力依然要以获得多数选票作为合法性的依据。

在当今世界政坛上，以获得多数选票取得的政治权力具有显性的合法地位。而通过革命获取的政治权力的合法性问题却少有人加以研究。

其实，通过革命手段获取的政治权力同样也有合法性问题。从人类历史发展规律的角度看，先进的阶级推翻腐朽没落阶级的统治，具有天然的历史的合法性。如资产阶级推翻封建统治，无产阶级推翻资产阶级的统治都是如此。革命胜利后，领导革命的领袖集团自然获得了政治权力，而且在一段时间内人们不会质疑这种政治权力的合法性。显然，合法性问题是客观存在的。因为，革命的胜利是所有参加反抗反动统治的各阶级、各阶层共同奋斗的结果，民众为此付出了巨大的代价，所以政治权力理应由参加和支持革命的各阶级、各阶层的民众共享，并且最终用以实现自己的经济利益和其他权益。他们有权选择自己利益的代表者，委托并监督他们行使政治权力。因此，政治权力合法性的核心问题是，权力的获得和运行是否体现了委托人的意愿。

如此看来，政治权力的合法性必须体现在以下四个方面。

第一，政治权力必须来自民众的自愿让渡。实行民主政治，政治领导人必须由民众或民意代表在不受干扰的情况下按真实意愿选举产生。无论民众中的“民”的范围有多大，是氏族公社的成年男女，奴隶主和自由民，资产阶级，还是无产阶级和广大劳动人民。总之，政治权力首先必须获得大多数“民”的认可，才会有威望，才有合法地位。当然，对于被统治、被压迫的阶级来说，统治阶级的这种权力永远是非法的。

第二，政治权力必须按一定的社会契约运行。即政治权力的受托人必须按照“民”的意志办事，必须忠实地去实现“民”的利益，不允许借权力为个人和少数人谋利益。对于无产阶级政党来说，就是要全心全意为人民服务、向人民负责。正如毛泽东所说：“我们的责任，是向人民负责。每句话，每个行动，每项政策，都要适合人民的利益，如果有了错误，定要改正，这就叫向人民负责。”［2］

第三，政治权力的运行必须透明公开。既然政治权力来自“民”的让渡又必须为“民”谋利益，“民”就有权了解权力的运行过程和结果，除非涉及法定的机密事项，而不允许暗箱操作。一切暗箱操作的权力运行都是非法的。

第四，政治权力的更替必须经过“民”的许可，不得私下授受。既然“民”是政治权力的让渡者，是委托人，那么受托人就不能将权力私自授予他人。权力的变更或者分解必须得到委托人的同意。

以上四个方面是政治民主的基本要件。违背其中任何一条，政治权力的合法性都将大打折扣。

根据对政治权力合法性的界定，如果我们把视角转到共产党内，就有一个正确解读党内政治生活基本准则的问题。

中国共产党党内生活的基本准则是：“党员个人服从党的组织，少数服从多数，下级组织服从上级组织，全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会。”中共七大以来的党章都坚持了这些准则。

那么，我们应当怎样来理解这些准则呢？根据政治民主的基本规则，这四个服从的核心是少数服从多数。党员个人之所以要服从党的组织，是因为党的组织是依据多数党员意愿选举产生的，代表的是多数党员的意志。按照少数服从多数的规则，每一个党员都要服从多数人的意志，这是个人服从组织的法理依据。同样地，下级服从上级、全党服从全国代表大会和中央委员会，则是由于上级和中央组织代表着更多党员的意志，具有合法的政治权力。党章还规定“在党的地方各级代表大会和基层代表大会闭会期间，上级党组织认为有必要时，可以调动或指派下级党组织的负责人”。所依据的也是这种权力的合法性。这里有一个前提，那就是这种权力必须源自广大党员的自愿让渡并接受有效监督。

依照上面的分析，党员在党内的主体地位就成为一个至关重要的问题。党员有权按照自己的意愿推选党组织的领导人和党员代表，有权参与党的各项决策的讨论，有权对党的任何一级组织和领导人提出批评意见，有权要求撤换不称职的干部，等等。只有这样，党的组织才会充满生机，才会有强大的凝聚力和战斗力。在这方面，列宁领导俄国社会民主工党的理论和实践，给历史留下了宝贵的财富。列宁在《让工人来决定》、《社会民主党和杜马选举》等著作中多次强调：“俄国社会民主工党是民主地组织起来的。党内的一切事务是由全体党员直接或者通过代表，在一律平等和毫无例外的条件下来处理的；并且，党的所有负责人员、所有领导成员、所有机构都是选举产生的，必须向党员报告工作，并可以撤换。”［3］在实际工作中，俄国社会民主工党根据列宁的意见，实行了地方组织自治、经常召开党员大会、创办报刊争论专页、代表大会实行副报告人制度等措施保障党员的民主权利。这些措施激发了党员的主动精神，培养了建立在自觉基础上的铁的纪律，保证了党的战斗力。俄国社会民主党（布）依靠二十四万党员艰苦卓绝的奋斗，取得了人类历史上第一次无产阶级革命的胜利，并且战胜了帝国主义的经济封锁和武装干涉。这段历史很值得人们深思和研究。

三、政治权力的非法使用与权力更替

政治权力是一种特殊的社会资源，它具有支配其他一切社会资源的功能。其背后是巨大的经济利益和各种社会权益。因此，政治权力具有极大的魔力。在社会生产力尚未高度发达的历史条件下，这种魔力会诱使掌权者以权谋私，导致权力腐败，也就是政治权力的非法使用。正如英国历史学家、政治哲学家阿克顿所说：“权力趋向腐败，绝对权力绝对地腐败。”

权力是一把双刃剑。一方面，社会财富在权力的支配下向少数人手里集中，造就了一批百万富翁、千万富翁、亿万富翁，而社会底层则日趋贫困甚至民不聊生，大大激化了社会矛盾。另一方面，掌权者由于可以不劳而获，日益骄奢淫逸、不思进取。这两方面因素共同作用的最后结果，就是当权者下台，政治权力发生更替。古今中外历史上这样的故事曾一再上演。20世纪90年代，苏共失权就是比较典型的案例。

1991年12月25日，执政74年的苏联共产党失去了政权。苏共下台的原因很多，但是，最直接的原因是高度集权且不受监督，导致权力的滥用。权力对社会资源的支配，使当权者处于各种诱惑的包围之中，权力不受监督，就必然发生以权谋私的行为。由于体制和机制不健全，即使像共产党这样的政党，也同样会产生贪官污吏。

苏共长期执政，由于权力过分集中，缺乏监督制约，在苏共内部逐步形成了一个特殊的阶层。他们享有多方面特权：

（1）特殊工资。除正式工资之外，还同工资一起发给另外一个所谓的“钱袋”。

（2）特殊供给。各级党政机关均设有内部供销点，政府官员能够买到稀缺商品。

（3）特殊住房。许多风景名胜避暑胜地，都有大小官员的别墅。

（4）特殊服务。享有特殊医疗、免费度假、出国旅游等服务，政府还提供大量的补贴。

（5）特殊教育。子女从幼儿园到大学都可以保送进入最好的学校，享受优质的教育。

人民群众对党和政府的官员享受种种特殊权利和贪污腐败行为极为不满。苏联解体前，“1990年6月，《西伯利亚报》进行了一项民意调查，当人们被问及‘苏共代表谁的利益’时，回答代表苏共党员的人占11%，回答代表全体人民的只占7%，而回答代表党的机关工作人员的竟占85%。”［4］可见，绝大多数群众已经不认可苏共是他们利益的代表者。一个严重脱离群众的执政党，失去政权是早晚的事情。

由此可知，政治权力的运行一旦背离了合法性的基本规则，就必然走向腐败的不归路，也就丧失了合法性。最终必然导致执政者下台乃至覆亡。而不论执政者是封建君王、资产阶级政客，还是像苏共这样的工人阶级政党，都逃脱不了历史规律的惩罚。

四、以毛泽东为代表的中国共产党人对政治权力合法性的探索

毛泽东一直认为共产党人的权力是人民给的，必须受到人民群众的监督。1945年8月毛泽东在延安干部会议上说：“去年有个美国记者问我：‘你们办事，是谁给的权力？’我说：‘人民给的。’如果不是人民给的，还有谁给呢？当权的国民党没有给。”“人民要解放，就把权力委托给能够代表他们的、能够忠实地为他们办事的人，这就是我们共产党人。”［5］毛泽东认为共产党既然代表人民，就必须代表得好，必须接受人民群众的监督。著名的窑洞对话深刻反映了这一思想。

1945年7月，抗日战争胜利前夕，黄炎培等人应邀访问延安。在看到延安的各种新气象后，黄炎培认为：“中共朋友最可宝贵的精神，倒是不断地要好，不断地求进步，这种精神充分发挥出来，前途希望是无限的。”［6］35但是，黄炎培也坦率地对毛泽东说出了自己的担忧。他说：“我生六十余年，耳闻的不说，所亲眼见到的，真所谓‘其兴也勃焉’、‘其亡也忽焉’。”“大凡初时聚精会神，没有一事不用心，没有一人不卖力，也许那时艰难困苦，只有从万死中觅取一生。既而环境渐渐好转了，精神也就渐渐放下了。有的因为历时长久，自然地惰性发作，由少数演为多数，到风气养成，虽有大力，无法扭转，并且无法补救。”“一部历史，‘政怠宦成’的也有，‘人亡政息’的也有，‘求荣取辱’的也有，总之没有能跳出这周期律。”毛泽东回答：“我们已经找到了新路，我们能跳出这周期率。这条新路，就是民主。只有让人民起来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”［6］33-34

黄炎培在《延安归来》中这样写道：“我想，这话是对的，只有大政方针决之于公众，个人功业欲才不会发生；只有把地方的事，公之于地方的人，才能使地地得人，人人得事。用民主来打破这周期律，怕是有效的。”［6］34寥寥数语道出了政治权力合法性的核心，那就是民众授权、民众监督。

为了打破历史周期律，毛泽东一直探索和实验着民主新路。饱读史书的毛泽东深知，夺取政权固然不易，而巩固政权更不容易。在人民解放战争即将取得胜利的时候，就明确告诫全党：“我们很快就要在全国胜利了。这个胜利将冲破帝国主义的东方战线，具有伟大的国际意义。夺取这个胜利，已经是不要很久的时间和不要花费很大的气力了；巩固这个胜利，则是需要很久的时间和要花费很大的气力的事情。”“因为胜利，人民感谢我们，资产阶级也会出来捧场。敌人的武力是不能征服我们的，这点已经得到证明了。资产阶级的捧场则可能征服我们队伍中的意志薄弱者。可能有这样一些共产党人，他们是不曾被拿枪的敌人征服过的，他们在这些敌人面前不愧英雄的称号；但是经不起人们用糖衣裹着的炮弹的攻击，他们在糖弹面前要打败仗。我们必须预防这种情况。夺取全国胜利，这只是万里长征走完了第一步。如果这一步也值得骄傲，那是比较渺小的，更值得骄傲的还在后头。在过了几十年之后来看中国人民民主革命的胜利，就会使人们感觉那好像只是一出长剧的一个短小的序幕。剧是必须从序幕开始的，但序幕还不是高潮。中国的革命是伟大的，但革命以后的路程更长，工作更伟大，更艰苦。这一点现在就必须向党内讲明白，务必使同志们继续地保持谦虚、谨慎、不骄、不躁的作风，务必使同志们继续地保持艰苦奋斗的作风。”［7］

在党中央迁往当时北平的路上，毛泽东意味深长地说：这是“进京赶考”。“我们决不当李自成，我们都希望考个好成绩！”这考官自然是以工农为主体的人民大众。

毛泽东相信工人农民是要革命的。因此，他在民主新路的探索中，采取的一个基本办法就是，发动群众公开揭露党的领导机关和政府机关的某些阴暗面，也就是搞群众运动。从建国到文革前17年里，仅针对领导机关和领导干部的运动，先后有1951年开展的“反贪污、反浪费、反官僚主义”的三反运动，1953年开展的“反对官僚主义、反对命令主义、反对违法乱纪”的新三反运动，1957年开始的整风运动，1963年开始的四清运动。这些运动都针对当时的实际问题的，也在一定程度上解决了存在的问题。但是，这些运动，且不说其负面影响，仅就解决权力滥用等问题来说，只是产生了一时的震慑作用。时过境迁，许多问题又故态复萌。以至于毛泽东认为：“过去我们搞了农村的斗争，工厂的斗争，文化界的斗争，进行了社会主义教育运动，但不能解决问题，因为没有找到一种形式，一种方式，公开地、全面地、由下而上地发动广大群众来揭发我们的黑暗面。”［8］这成为毛泽东义无反顾地发动了文化大革命的重要原因。随着他本人的离世，对民主新路的探索也就终止了

毛泽东对民主新路的探索之所以没有获得突破性成功，原因是多方面的。主要有以下两点：

第一，毛泽东一直认为共产党办事的权力是人民给的。几十年里多次讲这个问题。“我们的权力是谁给的？是工人阶级给的，是贫下中农给的，是占人口百分之九十以上的广大劳动群众给的。我们代表了无产阶级，代表了人民群众，打倒了人民的敌人，人民就拥护我们。共产党基本的一条，就是直接依靠广大革命人民群众。”［9］但是，这个正确的理念始终没有制度化，各级干部一直实行任命制，没有实质上的人民授权程序。这就给权力异化留下了巨大空间。尽管，毛泽东在《鞍钢宪法》中提出了工人参加管理的原则，在文化革命中规定权力机关要有群众代表，体现了让群众参加管理的思想。但毕竟不是民众授权的制度设计。

第二，毛泽东一直认为通过革命获得的政治权力是自然合法的。虽然不断采取措施打击腐败和官僚主义等现象，却没有想到这些丑恶现象正是源于权力结构的不科学和领导制度的弊端，没有对政治体制进行改革。而他在担心中央可能出修正主义的时候，依然把希望寄托在革命上。“如果我们的儿子一代搞修正主义，走向反面，虽然名为社会主义，实际是资本主义，我们的孙子肯定会起来暴动的，推翻他们的老子，因为群众不满意。”［10］

毛泽东的民主新路探索虽然没有取得成功，但是，为今后的探索指明了方向。继续研究和探索的任务历史地落到了当代共产党人的身上。

［1］毛泽东.在扩大的中央工作会议上的讲话［M］／／毛泽东.毛泽东文集：第八卷.北京：人民出版社，1996：308.

［2］毛泽东.抗日战争胜利后的时局和我们的方针［M］／／毛泽东.毛泽东选集：第四卷.北京：人民出版社，1991：1128.

［3］列宁.社会民主党和杜马选举［M］／／列宁.列宁全集：第14卷.北京：人民出版社1988：249-250.

［4］王长江.世界政党比较概论［M］.北京：中央党校出版社，2003：66.

［5］毛泽东.论反对日本帝国主义的策略［M］／／毛泽东.毛泽东选集：第一卷.北京：人民出版社，1991：158-159.

［6］黄炎培.延安归来［M／OL］.北京：国讯书店，1945：35.［2013-05-10］.http：／／book.chaoxing.com／ebook／detail.jhtml？id＝11358284.

［7］毛泽东.在中国共产党第七届中央委员会第二次全体会议上的报告［M］／／毛泽东.毛泽东选集：第四卷.北京：人民出版社，1991：1438.

［8］毛泽东主席在接见阿尔巴尼亚代表团时谈为什么要搞文化大革命（1967年2月8日）［EB／OL］.（2010-05-09）［2013-03-12］.http：／／bbs1.people.com.cn／postDetail.do？id ＝99519924？.

［9］毛泽东.建国以来毛泽东文稿（第十二册）［M／OL］.北京：中央文献出版社，1998：581.［2013-05-10］.http：／／ishare.iask.sina.com.cn／download／explain.php？fileid＝12584219.

［10］毛泽东.在八届十中全会上的讲话（一九六二年九月二十四日）［EB／OL］.（2011-06-12）［2013-03-12］.http：／／club.china.com／data／thread／1015／2727／03／62／5＿1.html.