农地制、土地利用与可持续发展——以内蒙古一个村落的60年变迁为例

胡玉坤

一、问题的提出

新中国成立以来，国家农地制度经历了四次巨变，即土地改革、合作化运动、人民公社和家庭承包责任制。农地制的每一次变革不仅导致了土地和土地之上的其他自然资源的重新配置，而且也引发了土地利用实践乃至乡村社会关系的深刻变化。然而，国家层面整齐划一的农地制安排未必在地方一级得到不折不扣的贯彻执行。例如，为了激励对土地资源的保护，国家一再重申土地承包30年不变。尽管如此，各地的农地制安排事实上千差万别。姚洋曾将其归为六大类:即农户经营+“大稳定、小调整”;山东平度首创的两田制;以机械化集体耕作为特点的苏南模式;贵州湄潭县为代表的“生不增，死不减”模式;以浙南为代表的温州模式及广东海南的土地股份制［1］52。诸如此类多样化的土地制被公认是国家、集体和个体农民利益平衡的一个结果。马尔达文(Muldavin)对河南三个村的研究也揭示，自农村经济改革以来，尽管宏观制度环境相同，这三个地方的土地利用模式及其生态后果却迥然有别［2］。鉴于这种时空变异的特性，在国家农地制政策与法律的框架之下来检视乡村居民的土地利用实践及其背后的制度安排就变得十分必要。

农地制、土地利用与可持续发展是处于国际学术前沿的一个发展课题。农地制度被公认为是土地等自然资源可持续利用和管理一个关键性要素，因而成为考察环境可持续发展的一个重要切入点［3］。越来越多的研究揭示，可持续发展既受制于国家层面的制度设计，也取决于社区草根层面的制度实践［4-6］。自20世纪80年代出现“可持续发展”概念之后，自下而上的以社区为基础的自然资源管理(community-based natural resource management)备受关注，其中制度安排尤其是社会资本和集体行动在自然资源可持续利用中的作用常常成为学术探究的一个焦点［7-9］。例如，美国学者埃莉诺·奥斯特罗姆(Elinor Ostrom)对前人有关公有资源管理的经验研究进行了系统的批判性梳理，并对集体行动等制度安排做出了创新性解释，她因此在2009年成为世界上荣膺诺贝尔经济学奖的第一位女性。

来自世界大量证据表明，可持续发展从根本上讲是一个政治而不是技术或设计问题，因为可持续性的最大障碍在于地方层面缺乏界定和贯彻可持续实践的制度设计［10］。从这个角度说，新制度经济学有关正规和非正规制度的洞见，对于探究土地资源的利用与管理无疑是很有解释力的。诺贝尔经济学奖得主罗纳德·科斯(Ronald H．Coase)和道格拉斯·诺思(Douglass C．North)及其所代表的新制度经济学，将制度视为社会的游戏规则并强调经济活动背后正规与非正规制度的重要性。例如，诺思认为，社会制度是一整套决定人际以及人与自然之间互动的正规与非正规的规则和规范。而且，一项正规制度成功与否在很大程度上取决于它是否得到风俗习惯、传统、行为准则等非正规制度的支持［11］。

诚然，国家的政策和法律终究有赖于在底层化为现实。在农村地区，人们的日常实践常常倚重非正规制度的逻辑。“乡土中国之不同于城市中国，主要在于大多数传统农区的非正式制度、非规范契约至今仍然是维系农村发展与乡村治理的制度文化基础。”［12］约定俗成的乡间惯习，不但源远流长，而且随着社会经济变迁而不断发生变异。这些惯习常常成为国家正规制度的重要支撑［13］29-30。一个村民告诉笔者的下面这段话也是颇具代表性的:“农村的很多事情什么政策不政策的，说穿了经都是底下念的，光照上面的政策还办不成事情呢!有些事情村里是定了规章制度的，有的只是写写的，没啥用处。”底层民众的首创活动甚至有可能催生国家正规制度的变革。安徽小岗村18个村民按血手印搞包产到户的草根制度创新之举，便是改写乡土中国土地利用与管理历史的一个典型例证。

在乡土中国，社会资本、集体行动、婚姻家庭及社会性别关系等作为重要的社会制度，都有可能影响到土地资源的获得、利用和管理。朱尔斯·普雷蒂(Jules Pretty)和休·沃德(Hugh Ward)在自然资源管理的语境下，将社会资本的核心要素界定为以下四个方面:信任的关系;互惠与交换;普遍的规则、规范和惩戒;相互联系、网络及小组［8］。世界银行也做出了类似的界说，即社会资本是人与人之间的信任与关系网络，加上由此而衍生的相互理解和共有的价值观。由于社会资本推动了人群内部以及人群之间的合作，因而成为促进可持续发展的一个重要变量［14］。在村落一级，土地分配、公有地利用、土地纠纷处理、农田水利建设以及农田灌溉等各种公共问题无疑都有赖社区共同体的集体行动。全中国约有60万个行政村和320万个自然村，虽则各地土地资源禀赋、人地关系紧张和生态环境恶化的程度不尽相同，但村民日常的土地使用与管理活动无疑都是嵌入多样化的正规与非正规制度的动态运作之中的。

新近二三十年，中外学术界不乏对中国土地制度与农地问题的探究。一些学者已对国家农地政策及其历史演变做过系统研究。有关耕地丧失和退化对农业生产、粮食供给、经济发展及生态环境影响的宏观聚合性研究也层出不穷。然而，它们往往游离在日常生活之外，忽视了微观层面的动态流变，也极少触及农地制的实际运作及对当地生态环境的影响。聚族而居的自然村虽是乡村居民同土地资源密切打交道的主要场域，但就笔者所知，专门考察村落一级土地持续或不可持续利用及其生态环境后果的研究很少。从长时段历史视角予以系统梳理并将集体行动和社会资本等制度因素引入分析的更付阙如。基于上述背景，本文旨在国家农地制变迁的总体框架下，从历史视野探究一个村落世界以往60年土地利用实践与生态可持续发展之间的关系，并着重探究非正规制度所起的作用。

农地不单为乡村居民提供了食物保障和生计基础，而且也提供了就业机会和收入来源。据“六普”数据，居住乡村的人口仍有6．74亿，占总人口的50．3%。而且中国人地关系高度紧张，现有耕地仅18亿亩①1亩约等于0．067公顷。多点，倘若按13亿人口加以平均的话每人仅有约1．4亩，只有世界人均占有量的约1/3。可见，激励小农善待农地并赋权乡村居民可持续地利用、保护和管理土地资源，不但十分迫切而且极为必要。探究有助于促进农业和农村可持续发展的农地制安排和土地利用实践，不单是我们不得不直面的理论课题，也是一个重要的政策和实践问题。

二、研究场域与研究方法

本文基于对内蒙古赤峰市X旗一个自然屯(此文姑称Y村)的民族志研究(ethnographic study)。该自然村是清朝乾隆年间(1736—1795年)由一个蒙族小官吏创建的。村里的人地关系在解放以来数十年间发生了沧海桑田般的巨变。时光倒回到60多年前，村里一些地方还曾有“天苍苍，野茫茫，风吹草低见牛羊”的景象。妇女回忆当年割草有时就像砍大树一样。1945年当地解放时全村不到30户人家，共100来口人。自土改以来，人口渐增。到2003年笔者首次入村做田野调查时，Y村有161户，共计564人(蒙族占24%)。村里有146个常住户，常住人口约有400来人。由于外出务工的青壮年人口和举家搬迁户越来越多，到2012年常驻人口估计仅有300多人。与此同时，Y村的人均耕地面积在不断缩减。土改时每人分到了10亩左右耕地，到2012年人均仅有5亩地。这与整个X旗和Y村所在的Z乡的耕地利用态势是吻合的。

Y村以农牧混合型经济为特色。尽管边际报酬越来越低，但多数农户仍靠种地为生。Y村的农业资源禀赋差，大部分耕地属于“靠天吃饭”的旱地。全村约3 760亩耕地中，2003年仅有约1/5春耕时能浇上水。由于地理位置的缘故，这里只能种一茬庄稼。自1999年大旱以来，畜牧业(含放牧和饲养)所占的比重有所上升。越来越多村民也开始外出打工、在本地打零工或者致力于其他非农经济活动。村里粮食作物主要有玉米、高粱、谷子(脱粒后即小米)及荞麦等在国内外市场上缺乏比较优势的农作物。农户也少量种植打瓜、向日葵、大豆、芝麻等经济作物。糊口与商业化并存的混合经济充其量只能解决其温饱问题。根据该贫困县官方统计，2003年X旗农牧民人均纯收入为1 541元，在赤峰市(2 056元)12个区县中位居倒数第一，大大低于内蒙古(2 284元)和全国(2 622元)的人均平均水平［15］。村委员报表显示，Y村的人均收入仅为1 423元。到2012年，这里依旧属于Z乡的一个贫困村，但由于务工收入的增加，粮补、退耕还林款的发放，最低生活保障的落实等，村民的收入和生活已有所改善。

为了探究以往半个多世纪村民在日常生产和生活中如何利用和管理土地等自然资源，笔者2003年4～12月和2004年9～10月间在Y村做过专门的田野研究，并在2008和2012年进行了回访。该民族志研究将定量与质性资料收集方法结合起来，主要采用了入户普查、问卷调查、参与观察、访谈、生活史和一般交谈等方法获得了对历史变迁与现实状况的大量第一手资料［16-17］。

三、国家农地制下的村落土地利用及其生态后果

根据乡志，Y村所在地区属于中温带半干旱大陆性季风气候区。土地以黄土覆盖的浅山、丘陵和台地为主，坡度在15～35度之间［18］3，102，总面积有2万余亩。自20世纪80年代初以来，X旗政府采取了退耕还林、退耕还草、退耕还牧等举措，村里用于植树种草的土地因而不断增多。2003年，全村耕地面积为3 760亩，林地所占面积4 500亩，灌木1 100亩和人工牧草3 100亩②这些林地含1950年代初种的山杏林，1980年代“三北防护林”项目、1999实行的农田林网化项目及2003年退耕还林项目中种下的杨树。但真正成材且具有经济价值的树木并不多。这种防风固沙的灌木学名为小叶锦鸡儿，村民称之为柠条，其叶子可作牛羊饲料。人工种植的牧草主要是紫花苜蓿。。Y村人地关系看似比较宽松，但细究起来则不然。聚落北边和东边的大片农田系半沙半土之地，村西和村南有成片的沙窝地。由于几十年不停地垦荒及土地利用方式的多样化，Y村的天然草场一直在萎缩，2012年剩下两片种有灌木的公有地。

在中华人民共和国成立以来的60多年中，Y村不但见证了国家农地制的历次变革，而且也见证了乡村居民赋予其地方化涵义的过程。被当地人称为“大风暴”的土改始于1947年。土改中地主的耕地、房屋、牲畜及其他财产被分给了“穷光蛋”。一个亲历过的老人用“地动山摇”来形容土改过程给他带来的震撼及由此引发的革命性变化。农户单独经营土地没过几年，便像全国各地一样卷入了一连串合作化运动。经由互助组、初级社和高级社，村民的私有土地逐步转为集体所有。鉴于土改和合作化运动比较短暂，下文将主要勾勒集体化与改革两个阶段。这两个时期虽存在一定连续性，但村民持续或不可持续地利用土地资源的活动及其背后的驱动力不尽相同，其个体与群体的命运乃至大自然的遭遇因而也迥然有别。

(一)集体化年代

1958年8月，当“一大二公”的人民公社成立后，实行公社、大队和生产队三级核算。1962年中央“农业六十条”确立了“三级所有、队为基础”之后，Y村的四个生产队成为基本核算单位，负责统一经营土地和安排日常农业生产活动，同时允许队员拥有两三分自留地和1～3只自留畜。这一制度安排一直延续到人民公社解体。社员靠参加生产队劳动挣取工分过活，既没有土地的所有权，也没有经营权。在当时的计划经济体制下，每年农作物播种面积与品种、上缴国家与生产队提留的粮食数量、水利设施建设、化肥与农药的分配以及农业、林业、畜牧业的比例关系等等，皆由公社按国家计划下达。Y村由公社核定的常耕地人均约为5亩。由于无肥可施，据估计，集体化时代总耕地中约有1/5属于不固定的轮荒种植，即种上几年，庄稼不长后便撂荒，等它长出青草后又派人将绿草埋到土里到来年春天再种上庄稼。即便村人口不断膨胀，由于社员生产积极性低落，实际播种面积据说还到不了5亩。由于历史原因和人口变动之故，队与队之间占有耕地的多寡和优劣并不相同，在耕地的经营和管理上也存在显著差异。

农业“八字宪法”(即土、肥、水、种、密、保、管、工)的官方话语在当地深入人心，其中土地管理被摆到了首位。尽管缺乏村级数据，但有关档案资料表明，县乡两级都将土壤改良和农田水利建设列入农业发展的重要议事日程。早在1950年代末，当地就掀起了以改造中低产田为中心的水土保持治理运动。在一波波的政治经济运动中，公社和大队几乎不间断地动员当地劳力掀起农田水利建设的高潮。尤其是1964年发起持续了十多年的“农业学大寨”运动一直同对大自然的“宣战”交织在一起。尤其是农闲时分男女劳力常被派去参加村里村外的各种工程，包括修水库、筑水渠、修梯田、平整土地及挖坑种树等，甚至严冬腊月都不许歇工，有时连大年三十还要干一气活才让回家。Y村村界内先后修建了两个小型水利工程，不过都昙花一现。

与解放前相比，农业的现代投入不断增加。农作物的品种在不断更换。机械化也有了较大发展。早在20世纪60年代末，大队就拥有国家赠予的一台小型拖拉机，1978年又得到了一台东方红-75型链轨拖拉机。积肥送粪被当作重要的一个生产任务。每个生产队通常饲养了200～300头大小牲口。人都时常填不饱肚子，多数村民都几无能力喂养大牲畜和生猪。境遇好点的人家充其量能养头毛驴用于拉磨或出行。村里种地主要依赖各生产队大小牲畜攒起来的畜粪。施肥的耕地面积估计只占总面积的一半左右。与杀虫剂不同，即便到了集体年代末期，上面发给的化肥都常被弃置不用，因为当时村民都不认这种“新玩意”。

就耕地的使用来看，通过增加现代投入物、施放粪肥、平整土地、修筑梯田及农田水利修建等，在一定程度上改变了当地自然景观和农业生产条件。但农地经营方式一直十分粗放，土地上的产出也一直处于停滞状态。尤其是“以粮为纲”政策盛行之时，村里的种植结构十分单一，庄稼只有谷子、高粱、荞麦及大豆几样。土地和劳动的生产率都极为低下，例如，作为主食的谷子的亩产仅有100多斤①1斤等于0．5千克。，高粱每亩约200～300斤。据乡志，1984年，谷子亩产才168斤，到2005年也只有324斤［18］191。在自家自留地里产出的蔬菜和杂粮虽在青黄不接时有助于一些家庭解决燃眉之急，但不足以从根本上填补集体粮食分配的匮缺。在“极左”路线泛滥之时，少量自留地和自留畜也被收归集体，甚至连自家庭院里种的瓜果蔬菜也被当作“资本主义尾巴”割掉。

“大呼隆”集体劳动和“大锅饭”分配模式的弊端在Y村也暴露无遗。在计划经济体制下，统购统销、人民公社、户籍制度的“三架马车”［19］将村民紧紧地拴在集体农田和村界范围内，村民的口粮、现金及其他生活用品全靠在集体劳动中赚取工分来换取。在集体化时代，村民劳动一天10分的工分值大约在4～8角之间，少的队仅有几分甚至还得赔钱。各个生产队农业生产和土地经营的效率不尽相同，队员的福祉和生活水平也一直存在明显差异。村里最穷的一个队自20世纪60年代起到集体解体几乎一直依赖“返销粮”。该队一位80多岁的老羊倌回忆说，他长年累月在外放羊，一年能拿4 500个工分，一直是队里拿最高工分的，但在很多年，他的工分换成现金后还不到45元钱，有一年只有3元多点，甚至还有挣不来任何钱的年份。就像X旗的其他许多地方一样，“吃粮靠返销，花钱靠贷款，生活靠救济”成为集体化末年许多村民生活的真实写照［20］。在青黄不接时分，“吃了上顿没下顿”，“烧了今天没明天”，皆成为村民生活的常态。越到后来，人们参加集体劳动的积极性就越低。一个村民曾打过这样一个比喻:“瘦得马都不想吃不想动，如果你总吃不饱，你还怎么想种地?越干越穷，一点盼头都没有了，你到了地里怎么会好好干活呢?”到改革前夕，集体耕作已走到了尽头。一个村民不无感慨地说，“假如再走集体的话，大多数社员都要饿死了!”

为贫困和温饱所迫，除了工分别无其他生计来源的村民不得不向大自然伸手去索取。常言道“靠山吃山，靠水吃水”，村民们的一个集体回应便是过度使用周遭公有地资源，其中包括牧草、野菜、猎物及草药等。这成为挣扎在生存边缘的村民们寻求生存的一个主要策略。Y村一带农村向来以庄稼秸秆和牧草为柴薪。庄稼收割后，高粱秆要留下一些用于修补房屋和牲口棚，小米和大豆秸秆需留给牲口当饲料，生产队能分给各户的只有荞麦秆。越是不打粮食的年景，秸秆也就越少。在11月到次年4月的漫长冬季里，这里最低气温达零下30来度。除了烧火做饭外，烧炕取暖也需耗费大量柴草。此外，将牧草卖给生产队还能挣点“外块”，搂一天草的所得有时高于一天所挣的工分。于是乎，男女村民上工前或下工后一有工夫就争先恐后去割牧草，到冬天农闲时分几乎是全村倾巢出动，而且总在一块地上反复地搂。每家每户院子里常常堆起“一座小山头”。在1950—60年代，村民仅用竹耙子搂草，到了1970年代已普遍使用铁耙，因而常常将牧草连根拔起，以至于“到处都被搂得溜光溜光的”。

这种竭泽而渔式的樵采方式，致使村里一些地方的地表植被和生态系统遭到了毁灭性的破坏。尤其值得关注的是，“文革”期间尤其在内蒙古“挖乌兰夫黑线，肃清乌兰夫流毒”的所谓“挖肃”运动中，Y村很多人都被错误打成了“内蒙古人民革命党”及其变种组织的成员，数十名大小队干部乃至一般村民都受到冲击。基层组织瘫痪之际也是周遭林草等资源遭到了极大破坏之时。村民们回忆，“很多地方看上去一片溜光，什么草啊、树啊都几乎没有啦”。男人们有时不得不夜里到邻村去偷柴草。对周遭资源的这种掠夺性索取难免遭到了大自然的报复。尤其是集体解体前后的1980和1981年，沙尘暴来得异常凶猛。村民回忆说:“春耕时，你刚刚挖好的垄，第二天就被厚厚的沙土填满了，连地都差点种不成了，大风刮得猛的时候就像冒烟似的。”“1981年春天，村东头靠近马路边那片地里堆积的沙土有一米多高，地上的土随着大风扬到天上，大风吹得昏天黑地的。”这样一些景观是村民集体记忆中最为深刻的一幕幕。

(二)后集体化时期

1980年，Y村各生产队开始重新丈量耕地并根据地块的大小、远近、肥瘦等情况搭配分出口粮田的等级，而后由户主抓阄挑选，每人分到大约7亩地。在非集体化过程中，牲畜和农具也全部作价按人口一次性分给了队员。其他大宗公有资产，从大队拥有的拖拉机到生产队队部的房屋等也几乎在“一夜之间”成了少数村民的私有财产。由于耕畜不够分，当年主要实行包产到组。次年开始全面实行家庭联产承包责任制。由于吃不准当时国家政策，再加上村内遍布荒地，大家对分到自己名下的土地并不那么在乎。改革之初，村民们以无与伦比的热情和干劲，起早贪黑全力投入到自家口粮田的经营之中。Y村的农业生产率和粮食产量在随后几年出现了惊人增长。仅在单干的第二个年头，多少年来被吃饭问题所困扰的一些农户就第一次有了余粮。但自1980年代中叶以来，绝大多数人家深陷在“有饭吃无钱花”的窘境中。

分地单干以来，口粮田渐趋细碎化。集体解体时，Y村只有旱地，共分为三等。1992年建成水库后开发了1 300亩水浇地，这些土地又分成了四类，每个村民分到了2．3亩，这也导致了旱地的相应调整。含这次在内，Y村进行过三次大规模的土地调整。始于单干，由于添丁、去世、娶进媳妇或嫁出姑娘等人口变动，土地的小调整一直没停过。加上年轻人越来越时兴婚后分家单过，各户的地块也就越变越小。以笔者的房东为例，该夫妇共有两个儿子，大儿子入赘他村户口迁出后口粮田被村里收回，未婚的小儿子在北京打工。2003年，这家三口人共有15亩地，到2004年每人又另分了0．5亩，耕地共计16．5亩。7块地中最大的7亩，最小的两块各有1亩。由于他们家人口变动不大，这些地块多半是在1990年前后分给的。其小儿子在北京结婚2007年生子后，他们从村里分到了孙子的一份口粮田。近年又因落实30年不变的政策，大儿子的口粮田也失而复得。到2012年，他们家的口粮田增加到了25亩。

Y村一直实行两田制。在分地之时，各队就留了少量“机动地”。去集体化前后，Y村出现了历史上第三次开荒高潮①在野狼出没的荒原中诞生的Y村，从建立起就一直存在零星或大规模的拓荒活动。早在解放前汉民大规模迁入后便掀起第一轮开垦牧场的高潮，土改后紧接着出现了第二次，在改革前后若干年发生的是第三波。。一些不适宜耕种的边际土地被零星开垦出来了。这种拓荒新地往往种上一两年不长庄稼后就被撂荒。自那时以来，村里零星的开荒活动一直没停过。很多不太适宜耕种的瘠薄旱坡地被零星开垦出来并采取粗放的方式经营。这些地连同村委会掌握的“机动地”便成为Y村承包期长短不等、承包费多少不同的承包地。由于对承包地缺乏长期预期，加上村里缺乏承包地保护和投资的激励机制，土地利用中各种牺牲环境的短期行为在承包地使用上表现得尤为明显。较之口粮田，承包地的经营方式更为粗放，甚至是掠夺性的。村民主要靠施用化肥而不投入任何农家肥，集中连片的大地块通常靠播种机和收割机等机械作业。由于不加投资，原本就很脆弱的这些土地因急功近利行为而变得愈加贫瘠了，承包地的产量被公认比口粮田低。

随着社会经济分化，农户获得和控制的土地资源出现了较大差异。营子村绝大多数常住户和常住村民仍靠种地为生。2003年，在146个常住户中，有91户(占63%)主要以种植业为生。长期举家外迁、外出打工或者无力耕种的老年人，通常通过私下协商将土地转包出去。Y村几乎不存在将土地抛荒或让土地空闲的现象。村委会的文件显示，2003年全村共有耕地2 628亩，但笔者入户普查结果揭示，村民耕种的口粮田和承包地加起来约有3 760亩。住户中种地40亩以上的共有17户，约占总户数的12%，种100亩以上的有3户，最大的一户为178亩。不种任何地的有13户，其中9户为老年人户，其口粮田多半由子女负责种。

较之集体化时代，村里舍饲圈养的猪禽多了，放牧或舍饲的牛、羊、驴、骡子也多了，农家肥的使用量也随之大增。村民炊事的草木灰一般用于垫圈，秋后得闲时或春耕前家家户户都忙于将粪肥从圈子里掏出来堆放在自家院子里或门前同泥土搅和在一起发酵，到春耕前送往庄稼地。自家储积粪肥不够的农户，则从养鸡户那里购买最具肥力的鸡粪。为了多打粮食，村民对自家名下的土地多多少少还是有所投入的。经过多年经营，据说一些人家已将从前分给自己的四类水浇地变成了比一类地还要好的良田。为了集中连片，2003年村委会将村庄北面一些农户的口粮田用于退耕还林，村民在土地上的投资因之而流失，令不少失主为此惋惜不已。这是村民对土地投资的另一例证。

与此同时，村民在耕地里施放的化肥一直在增加。该村从1980年代末开始试用化肥。先是在高产的玉米地里用，尔后用于所有庄稼地，而且越用越多。起初一亩地约用2～3斤，到2003—2004年一般人家每亩投放的二胺已接近20斤，尿素20多斤。到2012年已分别达到30来斤。起初，村民中仅较富裕的人家使用化肥，现在即便再穷，借钱也得买化肥用上，否则种地就等于“白忙活”了。Y村化肥使用的这一动态变化与整个中国的发展趋势是一致的。中国目前已成为世界上最大的化肥消费国。施用量(折纯量)从1952年的7．8万吨，增加到1978年的884万吨，到2008年已上升为5 239万吨［21］8。对化肥的依赖不仅给村民造成了沉重的经济负担，而且还导致了土地板结和退化，“土壤变得越来越硬了”已成为一个公认的事实。因担心化肥有毒，少数村民开始少量种植供自己食用的限用或不用化肥和农药的绿色食品。

村里农田灌溉的悖论也逐渐显现。“靠天吃饭”的旱地，不但产出低下，而且极不稳定。自单干以来，Y村一直在努力开发水浇地。1989年，全村男女老少投劳修建一座小型水库。建成后村民每人分到了两亩水浇地。1999年大旱以来，地表水逐渐减少，水库逐渐干枯。2003年利用世界银行贷款建了两眼机电井。这年春天，全村主要靠村南一条大沟流到村东头积攒起来的水和刚打的第一口机电井浇地。全村3 760亩耕地中仅有约700来亩春天能浇一次水。尽管采用管灌输水，村民依旧采用漫灌方式进行浇地，与传统的地面灌溉无异。据村民估算，假如一年浇两次，一亩地约需耗水100立方米①水本身不用花钱，用户仅需分摊电费，浇一次每亩地约需要花40元钱。。由于地下水的过度抽取，这眼机井启用后，距此较近人家院子里的水井出现断水。村里的水井不得不越打越深，最深的已达50多米。

伴随农业科技日新月异的发展，村民不断尝试五花八门的高产品种，农业机械也不停地更新。资本密集化的农作实践虽提高了产量，但庄稼种植的生产成本却变得越来越高。以化肥为主的现代生产要素投入成为农家一大笔开销，而来自土地的边际收益却越来越低。像整个中国的总体趋势一样，不计自己的劳力付出，扣除化肥、粪肥、种子等成本后，村民的纯收入已所剩不多。为了降低生存风险，像其他地方乡村居民一样，村民们开始在土地之外寻求多样化的生计。自1980年单干以来，农户和个体村民的职业选择变得更多样化和异质性了。由于非农就业不稳定，加之社会保障机制不健全，尤其对于一些边缘化人群来说，土地依旧是必不可少的生存保障。不过总的来说，村民对土地及其他自然资源的依赖程度降低了。

集体解体以来，其他土地资源的利用模式更多元化了。改革尤其是西部开发项目启动以来，很多土地被用于种树种草。20世纪90年代中叶，按国家“五荒”治理政策，Y村也将少数公有地承包给少数村民。其初衷是为了保护资源环境，但长期承包给少数农户(承包期30年)的大片荒山有的被用来种地，有的则变成了排他性的私人牧场。例如，村民们总是忿忿不平提到被村委会承包出去的一座所谓的“荒山”，是村民们投劳花了很大力气种过杏树和紫花苜宿的一座小山。承包户承租后几乎未加进一步治理，却独享了该山连同附着其上的各种自然资源。这意味着单靠口粮田为生的贫弱村民本可以利用的公有地资源落入了少数私人之手。如同在印度等其他第三世界国家发现的情形，这种公有地的变相私有化使更加依赖公共地资源的穷人的生存和生计空间被进一步压缩［22］。

如同在集体化时代，无需付出任何成本便可免费使用的公有地继续成为村民看得见、摸得着的“抓钱”之处。由于缺乏有效的监管机制，公有地资源利用方面的各种机会主义行为和“搭便车”现象大行其道［23］。羊群超载过牧便是以不可持续方式攫夺公有地资源的一个最突出表现。分田单干以来，放牧食草的大小牲畜的数量逐年增多。由于养殖业对劳动和投资的回报较高，加之连年干旱，养畜量于是不断增加。据2003年年终报表，整个行政村年初共有大小牲口1 471头，到年末增加到1 893头。但据笔者入户普查，仅Y村一个自然村所养的大小牲口就接近于这个数目。根据笔者2003年的普查，村里共养了51匹马、26头骡子和216只毛驴。村里有38个养羊户，数量从4只到104只不等。常有村民提到，一些人家靠养羊“发了羊财”。制度失效和市场失灵致使“公有地悲剧”在这个微缩世界频频上演。由于连年干旱，加上羊价不断上涨，到2012年，村里的养羊户比以前还要多。羊群长期超载、过牧及践踏等使村内草场和一些地方的地表结构遭到了严重破坏。

经过数十年频繁的人类活动，Y村村界内的生态系统已变得十分脆弱。天然草地破坏，水土流失，土地沙化、生物多样性丧失，水资源短缺，优质农地减少与退化等都表明农业生态危机日渐明显。由于羊群长期超载过牧及践踏，映入眼帘的牧草已变得十分稀疏而低矮，有的地方牧草早已荡然无存。村南的山坡上一眼望去布满了鸡爪岭，仿佛是岁月在老人脸上刻下的沧桑。一些地面上沟壑纵横，笔者曾多次目睹过蜿蜒裂开的沟缝，看上去深不见底，据估计最深的足有10来米，要是牲口掉下去想爬都爬不上来。一条东西向的大沟挨着聚落南边穿过，横跨其上的一条泥土路，按笔者步测，约莫有50米宽，据老年人回忆60多年前此处只不过是个并不宽的小槽而已。对于老年亲历者来说，村里自然景观和生态系统的变化真可谓沧海桑田。这里原先盛产野生的远志、甘草、黄芩等中药材。自20世纪80—90年代以来，当地市场上收购什么药材，村民就无序地挖掘和收割什么。他们在村里各个角落甚至田间地头挖土刨根，有时还深翻土层。一些老年人不断提到眼瞧着一些野生动植在其眼皮底下消失了。Y村今日的生态危机可以说是以往数十年累积起来的遗产。

Y村土地利用的微观历程表明，土地利用及土地上植被覆盖变化引发的生态环境退化，不但影响到当地人可持续的生计，增加其脆弱性，而且也对农业和村落社区的可持续发展构成严重的威胁［24］。从几十年的变迁来看，在不公平的制度安排下，贫困与土地资源的破坏往往形成恶性循环之势。集体化年代的低效农业使村民挣扎在饥饿的边缘，而他们的极度贫困化又导致了对周遭生态系统的严重破坏。到了改革时代，多数村民虽很快告别了饥饿，但一直被贫困所困扰。由于连年干旱，加上种植业的边际收益不断降低，为温饱而挣扎的村民依旧脆弱不堪。直到今天，村里的耕地和公有地仍承担着村民谋生和摆脱贫困的巨大压力，因而也未能挣脱“越破坏越穷，越穷越破坏”的怪圈。

四、制约土地不可持续利用的制度因素

国家农地制在草根层面的体现并不是千篇一律的。全国有320万个自然村，虽则宏观政策制度环境一样，但各地土地资源禀赋、土地利用模式以及其背后的地方制度存在着复杂的时空变异。制约土地可持续或不可持续利用的原因也纷繁复杂，但它们多半都可追溯到村内外的各种制度性因素。限于篇幅，下文主要勾画一下导致土地不可持续利用的一些因素。

(一)土地所有权与经营权的分离

明确且有保障的财产权被公认不仅有助于降低不确定性，而且有益于提高资源使用效率，进而促进长期可持续性［25］。尽管我国历次土地制度变革的核心都涉及土地使用和保护的农地产权制，但长期以来土地所有权与经营权都是分离的。“耕者有其田”的土改没过几年，Y村便卷入了一连串合作化运动。1950—1952年间，村内组织了一些初级社，按劳动和土地确定各户分配的比例。此时土地仍归私人所有，由小组组织耕种。高级社成立后，便统一使用土地、耕畜、农具等并统一分配劳动成果，此时土地和生产资料不再分红，村民从此失去了土地所有权。

在整个集体化时期，土地所有权事实上都归国家，大小队仅拥有使用和经营权而已。正因为如此，如同在其他地方所发现的，普通村民并不怎么关心土地的利用、保护及投入与产出效率［26］。在人民公社体制下，村民不但被剥夺了土地，而且还不准离开自己脚下这片土地。缺乏激励机制的集体农作和分配模式，致使村民长期处于窘困不堪的境地。村里曾流传这样一句顺口溜:“队长有权，会计有钱，撑死保管员，饿死社员。”这在一定程度上形象折射了负责土地经营的小队干部的不规则行动对一般队员劳动积极性的进一步挫伤。

在集体解体前夕纷乱而颓败的情势下，村民的公开和隐蔽的求生抵抗致使村里有关土地等自然资源的规定成为“一纸空文”。除了上文描述的向大自然伸手外，为生活所迫的一些男女村民开始在夜晚到集体农田去偷粮食，甚至到生产队场院明拿暗取亦非个别现象，据说到那时“谁想挡也挡不住了”。弗里曼(Edward Friedman)等人曾浓墨重彩地描述过河北农家如何从国家政策的灾难性后果中幸存下来的经历。他们曾不无感叹地写道:“农民们总是按照自己的价值观和自尊感来撰写历史”［27］391。这个观点无疑也适用于Y村。

实行农业生产责任制之后，农地的使用权和经营权才再次回归农户，但所有权再也没有回到农民手中。为了激励对耕地及其他土地资源的保护，国家农地政策一再重申土地承包30年不变。然而事实上，全国各地的农地制安排却千差万别。而且，国家政策对于集体作为产权主体的规定也是非常模糊的［28］63，［29］86。这不单会导致对土地政策的误读乃至曲解，而且还会给作为集体化身的当地官员提供了进行暗箱操作甚至权力寻租的机会。这一切在Y村都得到了印证。

改革以来，Y村先由村民小组而后由村委会负责土地的分配和调整。由于土地使用类型不断转换，加之添丁、去世、娶进媳妇或嫁出姑娘等人口变动，村民口粮田的大大小小调整一直就没停过。很多村民都能不假思索脱口说出“30年不变，三年一小调，五年一大调”的当地政策和实践，但几乎无人能回想起来经历过多少回调整。村民们不断抱怨，各种土地使用与管理“一会儿一个变”;“说变就变”;“今天这样子，明天又那样”;“干部想怎么变就怎么变”。在谈及土地频繁调整时，一个村民曾向笔者复述过在全国各地广为流行的一首打油诗:“共产党像太阳，照到哪里哪里亮。地方政策像月亮，初一十五不一样”。在许多村民们眼里，党是好党，经(指党的政策)也是好经，只是被当地干部给念歪了。债台高筑的村委会常在土地上“做文章”。村级组织核心人物——村党支部书记——走马灯似地换人，也加剧了土地资源利用上的不连贯性。土地利用的多变性和不确定性，不仅会妨碍村民对自家口粮田进行长期投资，而且也影响到他们对其他土地资源的可持续利用。

(二)集体行动的弱化

Y村集体行动的强弱及其背后的原因，在集体化年代与改革开放时期以及同一时期的不同时段不尽相同。“被集体化”后丧失了“退出权”［30］的社员采取了出工不出力的消极抵抗，别说劲往一处使，到集体末期多数人已绝望得不再想使劲了。在最穷的一个队里，一个曾属于该队的前支书谈到，他家五个成年兄弟中有四人都设法先后脱离了小队劳动，老大去了矿山，他排行老二在大队当干部，老四是大队拖拉机手，老五参了军。他感叹说，当时他们全队生产的粮食还没有今天一个种田大户收获的粮食多。到集体化末期，任凭什么劳动动员都不再奏效。该队的少数妇女则长期以有病为“挡箭牌”逃避参加农田劳动。当集体行动变软弱后，有关土地等资源利用的村规民约也就形同虚设。

单干以来，伴随社会分化的不断加深，村民越来越难以在符合全村人共同利益的资源管理事务上达成共识。例如，分田单干以来，村民之间的集体活动大为减少，人们常感叹，虽仅隔一条马路，分属不同村民小组的东西两个聚落之间都仿佛像两个村似的。以前春节期间数十人甚或上百人参与扭秧歌。再如，Y村一直延续了靠天养畜的传统。当地还有“九月九，大撒手”的不成文习俗，即农历9月9日庄稼收割完毕，大小牲口都赶到农田去觅食。早在1995年，Z乡就按旗里部署实行阶段性舍饲禁牧。当年规定的禁牧时间为4月1日至6月15日。2003年，旗政府发起了一系列生态保护项目，其中包括退耕还林(草)和京津风沙源治理项目等，同时有一次开始全面实施舍饲禁牧。2004年，还曾尝试对草食家畜实施全年全境禁牧管理。面对突如其来的新举措，村里的养羊户有些措手不及，许多人家纷纷卖掉部分、多数甚至全部羊群。为了逃避乡村两级“看山者”的罚款等，有的村民白天将羊群圈起来，到夜晚则“黑灯瞎火”赶出去偷牧。观望了一阵之后，胆大的就开始想方设法外出放牧，其他人也纷纷效尤。牧羊人之间常会联合起来比如互报“狼来了”(指看山人)的消息。X旗舍饲禁牧一直在断断续续地推行，但常常是一阵风过后赶着羊群上山又成为常态。

下面几个与土地灌溉相关的事例颇能说明村里集体行动问题的。Y村春秋两季灌溉一般由村委会出面雇请两个男性村民日夜轮班负责。为确保公平，一般通过抽签决定地块浇灌的顺序，但村民间常为浇地问题发生摩擦和冲突，笔者就目睹过田间地头的这种场景。2003年秋这里遭遇大旱，村里却因一个队长未将收起来的电费交到供电部门而错过了最佳浇地时机。公有的灌溉设备则常常疏于管理。利用扶贫开发项目投资的6万元资金，Y村2000年在一片矮山上的承包地里建起了一处扬水站。2004年夏秋之际的一天夜里，此处喷灌设备的一些重要零部件被外村人偷走。笔者观察到，除了少数人有抱怨或表示惋惜外，村民似乎都表现出事不关己的态度。2004年旗政府投资建造了另一眼机井，建成后还没等启用，几场暴雨过后机井的上方就坍塌了。机井的建造及其设备都是由上级政府自上而下安排的，外来技术人员选址不当是导致塌陷的主要原因之一。“坐享其成”的村民没有付出有效的后续管理也是一个重要因素。很显然，社区凝聚力的丧失导致村民在集体利益蒙受损失时变得无动于衷。

村民对村干部的不满、不信任以及对其合法性的质疑，也使建设和维持村级公共资本的集体行动变得更为软弱。村里大大小小的各种项目似乎都难以得到公平而有效的执行。一个生产队前干部不无感慨地说:“大家能捞点什么就捞什么，才不管将来怎么个活法呢!俗话说‘人穷山不穷’，现在这里的山都变穷了。为大家好的事情谁也不想去做，干部嘛只想自己捞好处!”尽管对村干部卖地生财怨声载道，但村民多半无可奈何。且不说集体上访或法律诉讼的时间与组织成本，村民们事实上已缺乏抱团解决村庄层面公共事务的能力。每当单个农户的土地权益受损时，他们往往陷入势单力薄、孤立无助的境地;当全村人的共同权益遭到侵犯时，也难以形成与地方权力或外来资本进行博弈的集体行动。田野期间笔者反倒听说过少数受损户联合起来维权成功的故事。这恰好印证了奥尔森阐述的观点，当集体人数较少时，集体行动比较容易产生;随着集体人数的增加，产生集体行动就越来越困难［31］。说到底，村干部和村民越来越难以就村庄公共事务尤其是土地资源的可持续利用与保护达成地方性共识了。

(三)社会资本的丧失

若从村民之间以及一般村民与干部之间信任、理解及合作等社会资本的角度来审视，到了集体化末期，基于熟人社会的规则、规范和惩戒都已开始失效，干群之间的信任与合作大为削弱。除了上文描述的向大自然伸手之外，为生活所迫的男女社员纷纷在夜晚到集体农田去偷粮食，甚至到生产队场院明拿暗取亦非个别现象，据说到那时“谁想挡也挡不住了”。

分地单干后，Y村的集体经济几乎消失殆尽。“原子化”小农往往各自为战，他们常常“各人自扫门前雪”。村民小组事实上形同虚设，通常只设一个村民小组长负责日常联络工作，在村民心目中已变得可有可无。为降低行政开支，到2000年，Y村原有的4个村民小组已缩减为2个。对于涉及公共利益的事情，通常无人问津，公共物品供给也难以为继。村民的一盘散沙到了惊人的地步。

对稀缺的土地资源的争夺也影响到社会资本的变化。一个村庄范围内的自然资源毕竟是有限的，对土地资源的争夺势必演变成一场“零和游戏”(zero-sum game)。由于当地非农机会有限，村民多半希望通过在自家农场之外多种地来取得更多的边际产出。“僧多粥少”势必导致对承包地的激烈竞争。一些人抱怨说，“能包到好地的都是有权有势者或是村干部的亲戚，没本事的人连破地也捞不着”。除了政治与经济精英结盟外，在以血缘和地缘关系为纽带的村落世界，政治权力还常常与家族势力“联姻”，导致基于土地资源的经济利益更多地下溢到村干部的亲戚或朋友。占有资源的既得利益者总不情愿放弃已到嘴的“肥肉”，而贫弱的失利者则难免变得很“嘴馋”和“眼红”。如此一来，村民之间、一般村民与干部之间在获取、利用和控制土地方面的公开或隐秘的竞争和冲突层出不穷。

干群之间的矛盾和冲突进一步削弱了社会资本。自20世纪80年代末以来，行政村村委会一直负责村里土地的规划和调整。曾几何时，“坐第一把交椅”的村支部尚能像“土皇帝”一样发号施令，组织动员全村范围的一些集体行动。前述水库的修建和大片水浇地的开发便是最好的一个例证。但随着时间的推移，土地资源的分配和使用因不公开、不透明而引起越来越多的猜忌、不信任甚至冲突。干部在土地使用上的“暗箱操作”常引起村民的极大不满。很多村民不断向笔者抱怨:“一个萝卜一个坑”的福利如何让干部及其亲戚多“揩了油水”，村干部如何在一般村民毫不知情的情况下以地生财，而钱却不知道弄到哪里去了。

(四)市场经济的冲击

市场作为一种重要的社会制度无疑对底层土地资源的利用和管理产生了重大影响。单干以来，Y村的小农经济逐渐深深地卷入货币经济之中。作为理性经济人，村民们总是根据不断变化的市场和其他机会，来调整其土地使用策略。人们对于如何利用土地和经营自家农场心里都有一本清楚的账。虽不乏对口粮田牵肠挂肚的少数村民，由于种地越来越不划算，人们越来越倾向于寻求非农就业或投资于扩大羊群。即便仍在种地，也不像从前那么上心了，更不必说把耕地视为赖以生存的“命根子”。与单干之初人们常常整天呆在地里劳作不同，如今单位面积的劳动用工量已大为减少。正如在其他地方观察到的，在市场的刺激之下，村民们总是随着商业机会的不断转变而调整家庭耕作活动和农业投资策略［32］。

伴随市场经济的渗透，村民保护耕地和改良土壤的动机渐渐带有了浓厚的商业化色彩。村民对家庭农场的投资在很大程度上取决于投入是否能带来最大化利益。在比较经济效益的驱使下，村民往往在能带来更多现金回报的庄稼地里施放更多更好的粪肥和化肥。例如，假如水肥充足，玉米亩产高达1 200来斤，密植高株型玉米的秸秆不仅是优质牲口饲料，而且是理想的燃柴。这就难怪村里的水浇地几乎全都用来种玉米，最好的粪肥也通常投放在玉米地里，连玉米地施放的化肥也比别的地块要多。除了必不可少的生产要素投入，不曾听说过哪户人家为了恢复或提高地力而用口粮田种植绿肥，进行粮草间作或者实行休耕的。相反，土地利用上的短期机会主义行为大行其道，在很多情势下，对经济利益的追求远远超过了资源环境保护的诉求，这在其他研究中也得到了佐证［2］，［33］。无论是不可持续的化肥施用，地下水资源的滥用抑或可持续的粪肥施用等，都可以说是利益驱动下的理性反应。诸如此类的现象在市场经济的冲击下似乎已变得越来越难以逆转了。

市场经济的逻辑往往使政治和经济上的“赢家”获得了对土地资源的更大使用权和控制权。在对承包地及其他公有地资源的激烈争夺中，业已发财的养羊大户和种地大户势必占有更大优势。少数先富起来的村民不单有资本扩大羊群，而且有能力承包大片公有地。2003年，该村所有种地50亩以上的农户都是村里相对富裕的人家，其中多数还拥有较大的羊群。其中村里种了178亩耕地的最大种地户户主是一个年轻的行政村前会计，他2002年花了2万元从村委会手中承包了位于一座平坦小山上的400亩旱坡地，承包期为10年。土地资源的不公平利用反过来又进一步加剧了村民之间的社会经济分化。几十年来，富者愈富、贫者愈贫的马太效应日渐明显，富裕户和贫困户在收入、财富和生活水平方面的差距越来越大，也越来越难以弥合。笔者2004年的抽样调查显示，在30个样本户中，最富有的一户人均收入达5 800多元，该户种了50来亩地并拥有50～60只羊。相比之下，最穷的一户是种了10亩口粮田的一对60多岁的老年夫妇，由于缺钱，地也很少雇人犁，水也浇不起，连使用的化肥也很少，更不必说对农地的其他投资了，10亩地的收入仅有400元左右，该户的人均收入为500元多点。上述两户之间的人均收入相差10倍以上。到2012年，村民之间的贫富差距还在不断拉大。譬如，由于一条国家二级公路拓宽占用了路边耕地，少数村民拿到的一次性补偿款就达40万元。

社区内部户际之间的互助、交换及合作原本是农户社会资本的核心。由于无所不在的商品经济的渗透和市场价值的入侵，就像别的村落，户际合作关系已悄然发生了惊人的变化。不论是亲朋好友还是街坊邻里间，以往土地利用和管理实践中帮工与换工等互助和互惠性的你来我往已大为削弱，取而代之的是充满商业化色彩的雇佣关系。除了为保墒抢种两到三户人家自发“插伙”种地而外，在除草及收获等农忙时节需要较多人力时，村民们越来越倾向于使用雇工，工钱从2003—2004年的一天20～30元涨为2008年的40～50元，到2012年已达到100～110元。起初仅是少数种地大户雇人干活，在富裕户的示范效应影响下，大凡缺劳力的人家或者缺劳力的时候村民总是花钱雇人干活。个别富户还长期雇专人负责放羊。目前仅有盖房屋等少数活动仍维持了互惠性的自愿合作。村民之间的社会关系和人际交往似乎从来没有像今天这么缺乏信任和互惠，基于血缘、亲缘和邻里的初级社会关系网络也从未像今天这样带有如此浓厚的功利气息。

微观层面正规与非正规制度互动的上述现象又何止发生在Y村?

五、结束语

在过去60多年的发展进程中，Y村不但见证了国家农地制的历次重大变革，而且也见证了乡村居民赋予其地方化涵义的过程。村民的土地利用行为既受国家政策和制度框架的影响，更同特定历史与地理场景下的社会关系、传统习惯、资源禀赋以及生态系统密不可分。更确切地讲，村落一级不断变化的土地利用实践是自上而下的国家农地制与嵌入当地社会的惯习交织互动的结果。Y村在这个方面与别的村庄甚至世界上其他地方的情形并无二致，从而证实了梅利莎·利奇(Melissa Leach)等学者的观点:“多样化正规与非正规制度通常结合在一起影响到不同行动者获取、使用环境资源与服务以及他们据此改善其福祉的方法，正因为如此，这些活动影响到了生态变迁的过程。”［6］240

透过Y村的一个甲子的变迁表明，国家农地制安排决定性地影响了地方土地利用模式。由于国家在集体化和改革时代的农地制截然不同，村民持续或不可持续使用和管理土地资源的日常实践及其背后的制约因素也迥然相异。在公社体制下，社会不公正、贫困、资源毁坏与生态环境恶化形成了互为因果的恶性循环之势。分地单干后，农地制变革引发的激励机制变化很快消除了极度贫困并使村民的生活大为改观，然而，各种隐性和显性的资源与环境危机并未化解。相反，小农经济的发展在很大程度上是以当地资源环境的损耗和贫富差距的拉大为代价的。市场经济驱使下的土地利用实践已严重危及农业生产的生态基础和农业发展潜力本身［2，30］。这一个案表明，国家农地制框架不同，不单土地使用者个体与群体的命运不一样，当地生态系统的遭遇亦截然有别。这都折射了西部地区乃至全国带有普遍性的共同挑战。

各种独立又互为关联的非正式制度的权力远比我们想象的要大得多。正规制度常常是经由非正式制度发挥作用的。国家农地制要渗入草根并得到底层土地使用者与管理者的认同，绝不像颁布一纸法令或政策那么简单。更何况，地方干部的不规则行为还会加剧政策和法律得不到有效执行的尴尬。对村落层面经验证据的研究表明，Y村无论是保护土地资源抑或制止破坏土地资源的机制都是残缺不全的。集体组织的涣散、社区共同体的衰弱、社会资本的削弱以及市场经济的冲击等，都加剧了村民土地利用实践中的机会主义行为。惟其如此，仅靠完善国家农地制是远远不够的。政府应在增强小农和农村社区参与可持续的土地利用和管理上以给予更多支持、鼓励和投资。

概言之，社会与环境的变迁是密不可分的，它们之间交织互动的动态变化会影响到村民的生活和生计活动，反之亦然。可见，要实现经济发展与环境保护的双赢，村里村外的制度关照显然都是必不可少的。［34］而且也只有正视正规与非正规制度互动的历史与地理特性，推进土地可持续利用的制度设计与重构才能更有效也更有针对性。在当下的全球化时代背景下，小农自身无法控制的同经济、市场和气候变化有关的不确定性和风险越来越多。要使乡村居民和农村社区公平、可持续地利用和管理其赖以生存的自然资源和生态系统，加强宏观与微观层面的制度设计与建设，增强村民、农户管理土地资源所必需的社会资本，增进村落层面促进土地可持续利用的能力，不断改善乡村居民的福祉并降低边缘化弱势人群的脆弱性等等，都有助于为真正可持续的土地利用和管理奠定必要的基础。在乡村土地等自然资源的利用和管理方面唯有强调经济发展与生态保护并重，眼前利益与长远目标兼顾，才有可能实现真正可持续的农业和农村发展。

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