国外非政府组织的管理模式及对中国的启示

何静

摘要：非政府组织（NGO）已成为当今国际事务中不可忽视的重要伙伴。中国的非政府组织也迅速发展并不断壮大，逐渐对我国经济社会产生重要影响，但是在其发展过程中也出现了一些问题。文章以其他国家非政府组织的发展情况为出发点，认真分析国外非政府组织的管理模式及其对境外非政府组织的管理制度，总结和借鉴其有益经验，结合我国的具体国情，为我国的非政府组织的发展和监管制度建设提供参考。

关键词：非政府组织；管理模式；启示意义

中图分类号：C23文献标识码：A文章编号：1006-723X（2013）06-0064-05

非政府组织（Non-Governmental Organization，缩写NGO）一词最早是在1945年6月通过的《联合国宪章》第十章第71款中确定并广泛使用的。该条款规定：“经济及社会理事会得采取适当办法，与各种非政府组织会商有关于本理事会职权范围内之事件。”按照联合国经社理事会的界定：NGO是在地方、国家或国际级别上建立起来的、以促进经济发展与社会进步为目的的社会组织。世界银行则把“致力于减轻苦难、维护穷人利益，保护环境，提供基本的社会服务及推进社区发展”的任何民间组织，都称为非政府组织。非政府组织通过全球范围内的筹资及项目运作，在诸如国际经济、环境保护、文化教育、卫生保健、科学技术、人道主义和人权等领域发挥着越来越重要的作用，成为联合国处理国际事务中不可或缺的重要伙伴。[1] 因此，认真分析总结国外非政府组织的管理模式及其对境外非政府组织的管理经验，为我国非政府组织的发展和监管制度建设提供有益借鉴。

[BT1]一、发达国家非政府组织的管理模式

发达国家以成熟的公民社会为基础，通过颁布相关法律建构非政府组织管理的法律框架，将非政府组织的运作方式和活动范围都纳入具体明确的法律规范之中。

[HTH]（一）非政府组织具有法人地位[HT]

发达国家都在宪法中规定公民有结社的自由，各国政府积极为非政府组织的发展创造良好的环境，建立起一套比较完整的非政府组织管理法律体系，明确了非政府组织的法人地位，对非政府组织参与社会活动提供了法律保障。

英国自1601年颁布世界上第一个有关慈善活动的法规——《慈善用途法》以来历经多次修订，新《慈善法》于2006年11月8日正式生效，对非政府组织的活动及规范运作进行了规制。德国建立了以基本法为基础，以民法典为基本规则、联邦社团法为补充的非政府组织法制体系。其基本法规定两个以上的法人或自然人依照同一宗旨组成社团，其权利受法律保护，以非营利为目的的社团，必须到社团所在地辖区的区法院进行登记，即可获得法人资格，享受国家税收优惠。同时社团法对违反宪法规定设立的社团做出管制性规定，包括管制机关、禁止令的发布及社团应承担的法律责任等，既保障了非政府组织的法律地位，又规范了非政府组织的运作。[2]日本对非政府组织直接以法人来命名，将其与拥有独立法律人格的公司法人的法律地位相等同。日本《民法典》明确规定：注册的会员社团或注册的服务于宗教、慈善事业、学术、艺术和其他对公众有益且不是营利性质的基金会，可以通过取得管理机关的批准而成为法人组织。

[HTH] （二）较为宽松的准入制度[HT]

目前，非政府组织进行登记和取得法人地位是其获得税收等优惠政策的条件，国外非政府组织的设立制度主要有自由设立方式、行政许可方式、准则方式、强制设立方式和特许方式。其中，最为普遍的是自由设立方式和准则方式。自由设立方式指非政府组织只需满足一定人数并且在设立人之间达成合意便可成立，在此过程中无须行政机关介入。英美等发达国家大多采取自由设立方式，但也相应做出一些附加条件，比如英国《慈善法案2006》规定了慈善组织的门槛为年收入或预期年收入5000英镑以上。自由设立方式优势在于最大限度地鼓励非政府组织的发展。准则方式指非政府组织必须按法定程序向特定行政机关申请注册登记，获得批准方可设立。采取准则方式的大都是强调国家立法的国家，如德国、日本、新加坡等国家。准则方式体现了浓重的政府管理倾向，保证非政府组织在国家的发展规划下有秩序地运行。

美国、英国、德国对非政府组织的登记注册程序都比较简单。在美国，申请者只需提交一份简单的机构章程，写明机构名称、目标，说明不为任何私人谋利益的宗旨，交由州内政司批准即可。在英国，成立志愿者组织无需登记，只要有自己的章程，不向政府要钱，成员不少于3人即可成立。但成立慈善组织的社团必须到慈善委员会注册登记，年收入在1000英镑的慈善组织都要进行登记。而日本则是发达国家中对非政府组织设立限制最严的国家，政府对非政府组织实行严格的登记管理制度。各类非政府组织必须事先征得主管业务领域的政府机构的同意，同时还必须具备3亿日元的资产和不少于3000万日元的年度预算，才可以登记注册。

[HTH] （三）非政府组织成立的条件较明确[HT]

无论非政府组织的登记是采取自由设立方式或者准则方式，国家都会将非政府组织进行具体分类，具体规定非政府组织的成立条件。在德国，非政府组织类型主要分为社团型非政府组织和基金会型非政府组织。德国《民法典》第21条规定社团型非政府组织的设立条件为：（1）成员在7人以上；（2）拥有明确的章程，并必须记载社团的目的、名称和住所，并载明社团以登记为成立要件；（3）实施社团董事会制度，董事会必须由会员全体大会民主选举任命；（4）若要获得法人地位还需进行登记。基金会型非政府组织的成立条件是：（1）首先需要公证部门的公证，然后到州一级政府登记，在获得基金会登记证书后最后到联邦和州一级财政部门认可其公益性；（2）拥有办公场所、章程、董事会；（3）注册资金不得少于50000欧元。

日本的公益法人是其十分重要的非政府组织表现形式，其成立条件为：（1）制定有详细的章程，章程内容应包括成立目的、具体名称、固定办公场所，以及涉及资产、理事任免、社员资格的相关规定；（2）制作有财产目录和社员名单；（3）选举出理事和董事；（4）召开了成立大会。其中，章程必须报审批机关批准而后方可设立。[3]

[HTH] （四）税收优惠制度[HT]

很多国家通过立法明确给予非政府组织诸多税收优惠制度，直接或间接地支持非政府组织的发展。美国联邦税法是美国政府管理非政府组织的主要工具，美国联邦税法501（C）3条款明确规定，对于支持教育、卫生、消除贫困、宗教、科学发展、促进社会福利等方面的慈善组织可获得税收优惠。

英国的《收入和公司税法（1988年）》第505条第1款和第2款规定，非政府组织从事商业活动所得收入的免税范围包括不动产收入、股息、利息、版税、养老金和扣税捐赠物品，这些收入必须用于慈善目的。

德国的税法规定获得税收优惠的决定性条件是“公益目的”，《德国税收通则》具体诠释的“公益目的”包括三种类型：（1）一般公益目的，包括科学研究、教育事业、民族间的援助、保护环境和文化遗产、扶助青少年和老年人、支持民主事业等；（2）慈善目的，“一个组织所从事的活动的目的旨在支持或帮助处于危难中的人士，无论这些人士是经济状况使然，还是其身体、精神或心理状况使然”；（3）宗教相关目的，如对宗教团体的支持和帮助、礼拜堂的建设、精神抚慰、宗教教育等。

[HTH] （五）强化过程控制的监管体制[HT]

尽管各国传统和社会制度结构有所不同，发达国家对非政府组织的监督管理模式一般都采用过程控制办法。即对非政府组织的成立采取宽松自由政策，而对非政府组织开展的活动和组织运作的全过程实行监督、评估和控制。

如美国以税收为重点对非政府组织活动和运作进行监管，主要是防止以欺诈行为骗取免税资格或公众捐赠，具有免税资格的非政府组织需要每年向联邦税务机关报送该组织的年度报告，内容主要是财务状况和经营活动。英国的慈善委员会是对非政府组织实施监督的最主要部门，可以依法行使准司法权力，对非政府组织的宗旨、管理秩序、筹款使用及方向等进行有关监督。美国、英国、德国、日本、新加坡、澳大利亚等国对滥用结社自由、危害国家安全、触犯刑法、违反宪法规定的组织，政府将禁止其活动或将其解散或给予处罚。同时，十分重视行业管理和社会监督的作用，利用行业管理部门对非政府组织机构进行评估、咨询、监督，接受社会公众的举报，实现全社会对非政府组织的行为和活动进行监督约束。如英国建立了全国性的公益举报和迅速及时的受理机制，任何一个地方任何一位公民可以在任何时候用电话举报和直接举报。

[BT1]二、国外对境外非政府组织的管理

[HTH] （一）发达国家对境外非政府组织的管理制度[HT]

美、英、德等西方发达国家由于“公民社会”比较发达，民主和法制健全，非政府组织发展较为成熟，各国没有针对境外NGO监管的专门法律及政府机构，将其纳入与国内NGO统一的法律规制和监督管理范围内，对待境外NGO都是利用多，防范少。除适度监管外，政府一般不干涉组织具体事务和内部运作。但对极端反政府、危害国家经济安全的组织采用经济、行政、司法等手段进行监管和惩戒。

[HTH] （二）发展中国家对境外非政府组织的管理制度[HT]

由于发展中国家的现实国情千差万别，各国对本国和境外非政府组织的认知存在着一定差异，加上与西方国家千丝万缕的联系，因而对非政府组织的管理模式也不同。如菲律宾、东帝汶、印度、巴基斯坦、孟加拉国等亚洲国家和埃及、土耳其、突尼斯等中东国家对非政府组织的管理较为宽松，但印度对宗教性非政府组织的监管相当严格，采取多种措施防止传教和转宗活动；越南、老挝和柬埔寨普遍采取利用与防范并重的策略；东盟中较为发达国家如印度尼西亚、马来西亚、泰国和新加坡则采取相对慎重态度对待非政府组织的发展；而缅甸军政府一直把非政府组织当作重点防范、严加管控的对象。

随着非政府组织在发展中国家的日益活跃，绝大多数发展中国家政府普遍注重健全管理机构，完善相关法律法规，逐渐成立管理非政府组织的专门机构或兼管机构，形成了注册登记、监督评估等管理机制。如，越南和老挝均坚持党在协调管理民间组织涉外活动中的主导地位，两国的民间组织对外交往均由党中央外事部门统管。越南设有“非政府组织事务委员会”，专门负责非政府组织事务，对境外非政府组织规定了在越南活动的权利和义务、管理细则以及对境外非政府组织援助的管理和使用。印度对于非政府组织的登记注册坚持宽进严管、归口登记、分类管理等原则。巴基斯坦主要有《团体注册法》、《信托基金法》、《协会团体法》、《非营利性社会福利团体法律》等，多是英殖民地时期制定的。土耳其制定了《基金会法》、《结社法》等法律及《基金会管理总局组织和职责条例》等规章条例，将境外非政府组织纳入法律体系进行综合管理，规定了境外非政府组织在土耳其设立代表处、开展活动、接受政府检查、监督和处理等内容。[4]

总之，发展中国家公民社会发育不足，法律体系不够完备，政府也缺少境外非政府组织的治理经验，多数发展中国家都没有形成规范与管理境外非政府组织的有效制度与办法，基本上是防范为主，谨慎利用。

[HTH] （三）转型国家对境外非政府组织的管理规制[HT]

苏联解体、东欧剧变后，作为社会转型国家，独联体和中东欧各国一方面需要非政府组织弥补国家在管理功能上的缺失，另一方面又担心非政府组织的活动干扰国家权力中心的顺利确立和正常运行。尽管一些国家对境外非政府组织的活动制定了严格的法规，特别是在一系列“颜色革命”后，独联体各国在禁止境外非政府组织涉足本国政治方面出台了各种明确的规定，但是借境外非政府组织的资金和活动能力来填补本国政府在社会转型中管理空白的动机又不得不使其向境外非政府组织洞开门户。

苏联解体后，俄罗斯政府在相当长一段时间内都没有过多限制境内外非政府组织的活动，也没有特别禁止俄罗斯非政府组织与国外各种机构的联系，甚至允许境外非政府组织在俄罗斯境内设置分支机构，导致俄罗斯非政府组织过度泛滥。近年来，随着“颜色革命”在独联体国家的蔓延，美欧等西方国家对俄罗斯内政的干预和批评增多，并通过在俄罗斯的各种非政府组织暗中支持俄罗斯民主反对派，引起了俄罗斯政府的高度警觉，开始加大对境内外非政府组织的监管力度，打击境外非政府组织在俄罗斯境内的各类违法活动，维护国家稳定。俄罗斯联邦于1995年颁布了《社会团体法》和《非商业组织法》，成为规范和监督境外非政府组织在俄罗斯活动的主要法律依据，加大了对非政府组织的限制力度，限制活动区域，重新核定非政府组织身份，进行重新注册登记，并强化日常活动监督和检查，在稳定社会秩序、预防“颜色革命”在本国发生方面取得一定成效。[5]

[BT1]三、国外非政府组织的监管对中国的启示

我国已进入人均GDP3000美元的“发展黄金期”与“矛盾凸显期”，同时也是境外非政府组织在我国活动的活跃期，伴随跨国公司进入中国大陆的同时，大量境外非政府组织也纷纷登陆中国，参与到中国社会生活各个层面。我国不仅面临外国NGO的治理难题，也面临如何使国内NGO发展、走出国门以服务国家战略、塑造大国形象、承担大国责任的挑战。因此，有必要分析借鉴外国NGO的管理经验，结合中国NGO的实际发展情况，加强对外国非政府组织的管理，趋利避害，对全面建设小康社会、有效舒缓社会矛盾与保持社会稳定、构建和谐社会有着重要意义。

[HTH] （一）制定完善统一的非政府组织管理的法律体系[HT]

目前，对于非政府组织的管理，我国已初步形成了以法规、政策、规章和地方配套法规组成的政策法规体系。从立法角度，我国主要有5个行政法规，即《事业单位登记管理条例》（1998）、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《社会团体登记管理条例》（1998年）和《基金会管理条例》（2004），详细规定了非政府组织的登记、监督管理及奖励惩罚，对国内外非政府组织起双重规范作用。《外国商会管理暂行规定》（1989）是单立的规范境外非政府组织的法规，此外《关于鼓励台湾同胞和香港澳门同胞投资的规定》和《中华人民共和国中外合作办学条例实施办法》（2004）中也涉及了对境外非政府组织的登记注册。除了涉外基金会及外国商会在中国的活动有明文的国内法规规范外，其他境外非政府组织在华活动尚无明确的法律法规。现有的法规也限于国务院颁布的行政法规，其立法层次不高，没有上升到法律的高度，内容侧重于登记程序，相应领域的立法工作也滞后于非政府组织的发展。由于这些法规部分内容已过于陈旧，条款过于抽象，缺少可操作性。因此，应结合我国的具体国情，加快制定统一的非政府组织法，合并完善民法、刑法和行政法等部门法有关非政府组织的规定，将境外非政府组织纳入政府统一的监管法律规制体系，规范和监督境外非政府组织在华活动。

[HTH] （二）设立专门的境外非政府组织监管机构[HT]

我国对境外非政府组织的管理持比较谨慎态度，在实践中对在华境外非政府组织推行“不承认、不取缔、不干预”的三不政策。即，中国政府不承认在华境外非政府组织的法律地位，不取缔已来华活动的境外非政府组织，也不干涉它们的内部事务，但它们不得危害中国的国家安全或社会稳定。在这种谨慎而又“默许”的态度下，我国对国内外非政府组织实行“归口登记、分级管理、双重负责”的管理模式，即必须通过一个行业主管部门的审批，先取得“行政合法性”后才能获得“法律合法性”，这样使得许多非政府组织包括外国非政府组织不愿注册登记而游离于法律和主管部门的监管之外。对非政府组织的业务管理分散在外事、扶贫、教育、妇联、卫生、环保等各个部门中，接受对口政府部门的管理。这种分割的格局使地方政府对境外非政府组织缺乏信息了解和掌控，根本无法进行有效监管。

因此，要推进非政府组织管理体制改革，改革双重管理模式，建立单一登记管理体制，取消业务主管单位，简化登记注册程序，形成宽进严出过程监管的制度安排，积极建立全国统一的非政府组织登记管理和执法信息系统，形成高效的快速反应机制，将重要信息和重大事项向社会公示，提高非政府组织运作的透明度，使其处于政府和社会多重监管之下，引导非政府组织规范自身行为，增强社会责任感、社会公益意识和社会公信度，逐步建立自律和诚信的长效机制，加快非政府组织的自治化进程。要设立专门的境外非政府组织的归口监管机构，指导、管理和协调境外非政府组织的在华活动，减少其活动的盲目性，改变多头管理、各自为政的现象。严格规定境外非政府组织登记程序、涉外活动、权利义务等，明确其宗旨、使命和价值，确定其活动的内容领域、地域范围以及约束要求，如只限于从事社会事业和发展活动，不得参与政治活动等。

[HTH] （三）建立非政府组织的备案和审查制度[HT]

为配套非政府组织管理体制改革创新，我国应改变过去对非政府组织“重登记、轻监管”的做法，建立非政府组织的备案和审查制度。要通过每年的非政府组织年检工作，围绕社会关注的热点、难点问题，及时深入调查指导，掌握、发现和处理非政府组织业务和财务活动中存在的问题，对非政府组织进行评估、划分等级，尽快建立非政府组织设立、活动的备案制度，根据非政府组织立法，明确社会团体、基金会、公益慈善团体、民办非企业单位等非政府组织的性质和法律地位，进行区分登记和备案，对符合条件的非政府组织进行登记，对不符合条件，但政治上没有问题的非政府组织进行备案，赋予其进行社会活动的合法身份。要建立对非政府组织的审查制度，认真落实非政府组织的重大事项报告制度，审查其资金来源、财务活动等情况，并向社会公布审查结果，对那些不接受监管、内部管理混乱、不按章程及无办公场所、无专职人员、无活动经费的非政府组织予以注销取缔。

[HTH] （四）增强政府与非政府组织之间的互动[HT]

从国内外非政府组织发展经验和特点来看，非政府组织数量与经济社会发展以及政府管理水平呈现出一定正相关性。非政府组织以公益和非营利性为组织使命，与政府组织具有天然的共同社，是承接政府职能转移的最佳伙伴。在当今社会政治运作的现实中，政府仍然是资源分配的权威核心和公共权力的行使者，非政府组织则是社会的基本组织，可以向社会成员提供所需要的公共物品和公共服务，与政府的功能形成互补。[6]因此，非政府组织的发展除了良好的宏观经济环境和法律制度的支撑外，还离不开与政府的密切合作与相互配合。大力培育和支持非政府组织的发展，可以真正实现“小政府、大社会”的双赢格局。一些政府部门并没有充分认识到非政府组织尤其是境外非政府组织在经济社会发展中的地位和作用，注重培育政府部门与非政府组织在公共物品与公共服务方面的良好的合作关系，不愿将一些职能转交由它们来执行。

因此，政府部门要树立尊重公众意志、重视公共权力的观念，在平等的基础上建立政府权力部门与非政府组织的沟通、理解、协商、合作的关系，理顺与非政府组织经常性对话的渠道。在决策过程中听取他们的意见，有意识地引导非政府组织参与社会公益事业、公共事务管理，获取政府项目资金支持。非政府组织在接受政府部门扶持与发展的同时更注重自身独立性和自治性，强化组织的能力建立，提高社会服务水平，增强社会公信度。应加强组织自律和同业约束，提高诚信水平和运作透明度，获得政府部门和社会公众的信任，在发展方向、技术、人员、信息等方面得到更广泛支持，向社会提供有效服务。

[参考文献]

[1]ECOSOC Resolution 1996/31[EB/OL]. http：//www.un.org/esa/coordination/ngo/.

[2]李红艳. 非政府组织管理研究[M].北京：知识产权出版社，2011.

[3]马昕.日本公益法人改革探析[J].社团管理研究，2008，（9）.

[4]文国锋.土耳其、埃及非政府组织发展与管理考察报告[EB/OL]. http：//www.chinaassn.com/12094.html.

[5]刘少华.“颜色革命”的成因及对我国的启示[J].中共石家庄市委党校学报，2006，（3）.

[6]Henry Hansmann， “Economic Theories of Nonprofit Organization”. Walter W. Powell eds， The Nonprofit Sector： A Research Handbook[M].New Haven and London： Yale University Press，1987.