小水电可持续发展的电价机制研究

罗国亮，汪正猛

（华北电力大学 经济与管理学院，北京 102206）

近年来由于投资体制的改革，大量社会资本进入农村水电领域进行商业性开发，导致有关部门将具有生态性、社会性的小水电项目等同于普通电力建设项目，不区分商业性开发与公益性开发本质的不同，对不同性质类型小水电不加区分而采取同样的发展政策和价格机制，使得大量农村小水电的开发利用严重脱离农村经济发展，开发商获得了经济效益的同时农民收入没有得到增加。一方面国家为了扶贫源源不断补贴支持广大农村地区发展，另一方面私人资本在“积极推进市场化改革”的口号下，剥夺农村宝贵资源获取私人利益，这一现象严重损害了“三农”利益，与国家政策目标背道而驰。

在国家实行“厂网分开，竞价上网”电力体制改革新形势下，如何建立既适应市场经济要求，又体现国家对小水电的扶持的电价机制，是实现我国小水电可持续发展的关键。本文拟从小水电企业性质、小水电经济外部性等方面研究其电价机制问题。

一、小水电发展情况及类型划分

（一）小水电发展现状及发展规划

目前，我国小水电站已建成45000余座，其装机和年发电量占我国水电约27%，就2011年来说，全年发电量达1800 多亿千瓦时，新增装机328万千瓦，总装机达到6212 万千瓦。自2002年以来，十年累计新增装机3586万千瓦，累计发电量达13908亿千瓦时，按照供电标准煤耗349克／千瓦时计算，相当于节约了5亿吨标准煤，减排二氧化碳12亿吨，减排二氧化硫415万吨［1］。农村水电的快速发展，为实现电力节能减排作出了重要贡献。

根据《中国能源中长期（2030、2050）发展战略研究：可再生能源卷》，我国小水电开发利用未来还将继续保持强劲势头，并预计到2020年，我国小水电装机容量将达到7500万千瓦，小水电开发率达到58.6%；2030年以前都是小水电开发的重点时期，预计2030年小水电开发将创下新高，开发率将达到72.7%左右，装机容量预计将达到9300万千瓦；预计到2050年总装机容量达到1亿千瓦，小水电新增装机700兆瓦，开发率将达到78.1%左右，且西部地区仍是我国小水电开发的主战场［2］。由此可以看出，我国小水电在未来二三十年将迎来大规模的发展。

（二）小水电性质分类

根据2009年统计数据显示，我国农村水电站所有制结构比例为事业单位9%、国有独资8%、国有控股4%、国有参股1%、集体11%、其他67%。其他类农村水电站主要有股份制或合伙制、私有制、外资等多种投资主体［3］。私营和股份制小水电的快速发展使得部分小水电的发展不再是集生态性、社会性和公益性于一身，也不都是以服务于“三农”为发展目标，商业化开发小水电必然以追求经济收益为目的。因此，有必要对不同性质小水电作区分，制定有区别的发展政策和价格机制。

1.公益性小水电

公益性质小水电是指承担社会公益责任，为农村地区供电，经济效益较低而社会效益较大的农村小水电企业。

公益性质的小水电主要包括两种类型：第一类是发供一体的地方小水电企业，它们以农村水电为基础，并且有自己的供电区域。这些以农村水电为基础的发供一体的小水电企业，在实施一期农网改造时大部分被上划、代管，变成了省级电网公司的代管企业甚至是子公司。但对一些供区位于边远山区、经济基础差、用电负荷小的农村水电地方供电企业，省电网公司出于经营效益目的，不愿意上划、代管，这类小水电企业承担着社会责任，担负着为山区人民群众供电的任务。第二类是指农村集体性质的小水电企业。这类小水电企业由于产权不明晰、体制复杂等原因未被上划、代管，这些未被上划、代管的农村水电地方供电企业仍然保留了一部分供区，它们承担着为供区农民供电的责任，具有社会公益性质［4］。

2.商业运作的小水电

商业运作的小水电是指以发电上网、卖电盈利为目的的纯商业性质农村水电企业。这类小水电不承担社会责任，也不具备农村水电理应肩负的农村公益性质。

商业运作的小水电主要包括两种：一是在农网改造时，一些自发自供的农村水电企业交出了供区，划出了电网，只保留电站，成为单纯的发电企业，其中一些电站被地方政府出售、改制，成为私营企业或股份制企业；二是近年来大规模开发农村水电形成的农村水电发电企业。

二、当前小水电上网电价形成机制存在的问题

（一）当前小水电上网电价形成机制

2002年我国进行电力体制改革，并将发电侧通过竞价确定交易价格。但政府管理并没有根据发电侧市场发育程度进行相应调整，依然通过行政审批方式限制市场准入，目前，我国农村小水电的上网电价定价方式主要采取的是政府定价［5］。省物价局根据小水电企业的年发电量和装机容量大小以及还本付息负担等多方面因素考虑，将上网电价定价分为几个档次。各省对于不同投资主体、对于火电与水电，对建成时期的不同、装机容量大小及不同地区的小水电站，分别制定了不同的上网电价。

（二）当前电价机制导致了小水电的发展不可持续

1.小水电上网电价严重偏低影响了小水电的可持续发展。

从全国平均上网电价来看，目前小水电仅为0.28元／千瓦时，火电0.36元／千瓦时，核电0.50元／千瓦时，风电大体为0.55元／千瓦时，太阳能标杆电价1.09元／千瓦时，小水电上网电价大大低于同类可再生能源、核电和火电的电价，小水电如此低廉的上网电价，没有体现国家鼓励可再生能源发展的政策导向，制约了小水电自身的发展［6］。目前小水电的定价方法是一种静态的带有统计性质的定价方法，具有较强的人为性，由于农村小水电站发电成本各不相同，还本付息压力不同，会出现“一站一价”甚至“一机一价”等问题。

2.电价构成不体现小水电价值阻碍了小水电的可持续发展。

小水电的上网电价如此低廉，所反映的内容仅限于生产成本，而没有考虑小水电的生产、经营行为所负担的环保、能源以及社会等方面的其他责任，体现不出清洁能源的价值。小水电作为清洁可再生能源上网电价反而比不上环境污染严重的火电，火力发电过程中排放的二氧化碳会带来温室效应，二氧化硫会产生酸雨，这些都会给人体健康、社会经济和环境造成损害，但这些损害却没有与火电企业的经济效益直接联系，这对生态环境保护是极为不利的，也不符合国家政策导向，不利于鼓励可再生能源发展，对小水电企业的发展有着极大的不利。小水电的外部经济性应使小水电得到相应报酬，才能更有效地配置资源。

3.小水电定价方法不利于市场公平竞争。

小水电企业目前的定价方法主要是成本导向定价，而现实中很多地方以实际成本为基础，而非社会成本，造成了同一地区不同小水电企业电价差别较大，出现一厂一价。从表面上看，以实际成本为基础制定小水电电价更加照顾了不同电站之间实际，有利于个体企业的发展；深层次地看，以各个电站实际成本为基础的定价不符合市场经济规律，不利于地方小水电企业的长期发展，而且企业会为了获得高额利润虚报成本，导致电价与成本循环式推动电价非正常性上涨，不利于优胜劣汰。甚至有的企业为了得到一宗好电价跑关系，这种做法破坏了资源的有效配置，扰乱了市场秩序不利于公平竞争。

4.小水电上网电价不公平、各省小水电上网电价差别较大。

我国《电力法》第37条规定：“上网电价实行同网同价”。而实际上小水电上网电价比火电企业上网电价低，也比国电企业上网电价低，有些地方国电企业甚至强制收购小水电以弱化其市场主体地位，这种做法与电力体制市场化改革是背道而驰的。以2009年为例，广东省小水电上网电价平均0.395元／千瓦时；河北省小水电上网价平均为0.38元／千瓦时；江西省小水电上网价最低为0.32元／千瓦时；而湖南2010年小水电上网价最低为0.225元／千瓦时［7］。

5.电价不反映市场供求关系。

近年来，随着我国电力需求的不断增加，电力供应呈现供不应求趋势，甚至在用电高峰时期多省出现了“拉闸限电”现象。但是小水电却存在有电发不出、发电上不了网等现象，上网电价更是没有随着电力供需关系改变、随着成本上升而增加，作为清洁可再生能源，小水电电价应该根据供求状况及时灵活地加以调整。从长期看，随着全社会对能源需求特别是清洁能源需求量的不断增加，供求状况将对小水电电价产生影响；从现实看，小水电电价也应该根据绿色能源的缺口状况不断加以调整。

三、公益性小水电上网电价形成机制

（一）公益性小水电上网电价机制设计思路

公益性质小水电大多是自发、自供、有自己的供电区域。公益性农村水电供区大多处于边远偏僻山区，经济发展长期落后，资金匮乏、建设标准低、供电半径超长、网络结构薄弱，却承担着为广大山区农村供电的任务。在这些大电网无法延伸到的地区扶持小水电发展既解决了山区农村的基本电力需求，又实现开发农村资源与农民增收，符合电力作为一项社会普遍服务的基本要求。政府应该对公益性小水电实行上网价格保护，公益性质小水电由于承担着更多的社会责任，不直接参与常规能源竞争。并建立一套激励与约束相结合的小水电上网限价制度。对每千瓦时加收一定绿色电力补偿费，由小水电企业向电网公司收取；对于发供一体的地方小水电企业，考虑对每千瓦时加收一定生态综合补偿费，由水电管理部门统一收取并通过村委组织等返还用于当地农村经济建设及补偿农民实施以电代柴、保护生态环境，这完全符合国家建设、发展农村经济的政策要求。

公益性质小水电担负着为山区人民群众供电的任务，在实际运行中经济效益比较低而社会效益大，既要对小水电上网实行电价保护，对由外部经济性增加的生产成本进行补偿使其获得合理利润，同时促使小水电企业不断加强管理、改进生产技术、降低成本，提高生产效率。地方政府按照实际情况制定小水电上网的最高限价，低于最高限价的电网公司一律接收，高于最高价的则自然被淘汰。

（二）定价模型

电力作为准公共产品，小水电企业作为准公共企业，上网电价可参考目前比较流行的公用事业价格定价模型即英国的价格上限管制模型［8］：

式中，P为公用事业价格；RPI为商品零售物价指数；P′为调整前价格；M 是指一定时期内生产效率提高的百分比。该方法能促使企业不断的提高生产效率，但M值的确定比较困难。为了使企业的技术不断进步，管理不断加强，从而降低企业生产成本，我们以英国最高限价模型为参考，制定符合我国实际的公用事业价格模型。

《中华人民共和国价格法》对公用事业的定价方法有明确规定，即充分考虑市场的供求状况，并以社会平均成本及社会承受能力为基础，符合国民经济发展的客观要求，制定公用事业产品价格。具体构成是：社会平均生产成本＋税费＋合理利润，对小水电企业而言，社会平均生产成本因地区资源禀赋等实际情况不同而不一致，建议以县为区域核定。公益性质小水电电价的初始定价模型为［9］：

式中，P为政府规定的最高限价；C为小水电企业的平均社会生产成本（以县为单位核定）；R为成本利润率；T为法定税金；X为调整值，可以是正也可以为负。

公益性质小水电上网电价的调整价格模型为：

约束条件：P0≤PSO2＋PCO＋PNOx＋CCO2

式中，P′为调整价格；P为调整前价格；RPI为消费物价指数；M为公益性质小水电劳动生产率的提高幅度；PSO2、PCO、PNOx、CCO2分别表示单位发电量下产生的SO2、CO 、NOx、CO2的治理成本；P0为绿色电力补偿费（根据当前火电机组安装脱硫脱硝设备每千瓦时成本上升情况，建议目前每千瓦时加价0.01～0.03元）。绿色电力补偿费由小水电企业向电网公司收取，小水电站保留50%用于企业维护和生态建设，另外50%通过当地村委组织等返还用于当地农村经济建设及补偿农民实施以电代柴、保护生态环境。

对于自发自供区小水电，绿色电力费由国家按照实发电量补贴小水电企业，用于当地经济建设及环境维护；对于少部分借网过路的小水电企业，单位电量过网费不能高于绿色电力补偿费，且在枯水季节小水电供电不足时从电网公司购买的倒供电不能高于丰水季节小水电向电网公司卖电价格。

四、商业运作的小水电上网电价形成机制

（一）商业运作的小水电电价设计思路

商业性质小水电是国家吸引社会资本进入小水电行业、鼓励多种经营方式开发利用小水电的结果。虽然商业性质小水电是出于资本的趋利性，但是开发利用农村小水电资源同样对农村经济发展带来了好处，因此有必要制定商业小水电合理的上网电价，加强监管，同时对资源的使用成本以及开发利用过程中造成的环境外部性以资金的形势补贴当地农民，加强当地农村基础设施建设，实现开发利益由当地农民与开发商共享。

随着我国电力市场化改革的不断深入，政府对电力市场的干预会越来越弱，并且最终形成统一的竞争性电力市场。商业资本开发农村小水电主要是为了获取经济效益，因此商业性质小水电电价应该由市场决定，由市场供求关系决定。同时小水电企业以上网电价的形式向电网公司收取绿色电力补偿，所获收益小水电企业保留50%，作为企业维护建设费用；另外50%作为综合补偿费以现金或者基础设施建设形式补贴当地农民和农村建设。

（二）定价模型

商业性质农村小水电采取两部制的定价方法。两部制电价包括容量电价和电量电价，容量电价与基本电价对应，电量电价与用电量相关，小水电企业的容量电价主要用于补偿农村小水电企业的固定成本，电量电价主要为竞价所得利润和补偿变动成本。两部制电价能更好地反应小水电的电能特性，能较好处理新老电站如何公平竞价的问题，同时对于引导小水电的长期电力投资具有重要意义。

1.容量电价

上网容量电价反映发电所需固定费用，即为市场提供电能所需的各项准备耗费的成本，由建设电厂投资所形成的固定资产折旧、无形资产及递延资产的摊销、贷款利息等基本费用和为保持电厂正常运行所发生的人工费、材料费、修理费、管理费等固定运行维护费及与容量电价有关的利润和税金组成［10］。

按照是否处于还贷期，参照参考文献［11］中小水电上网电价定价模型并考虑环境成本等因素，将小水电机组容量电价分为还贷期定价以及还贷后定价。

1）还贷期定价模型［10］：

式中，Pcps为容量电价；T为可使用装机容量；t为机组全年设备利用小时数；Fc为年固定成本总额；I为年贷款利息；E1为规定的资本金利润；E2为年还贷利润；r1为变动成本率；r2为所得税率；r3为其他税费率；λ为不可调度时间调整系数。

2）还贷后定价模型［10］：

式中各参数含义同上。

2.电量电价

电量电价的构成主要包括直接用于生产电量的消耗，包括与生产电量直接相关的变动费用和部分固定费用、变动税金（包括岁电量电费计征的城建税和教育附加等）、利润［11］。

根据我国小水电覆盖区域大的特点，以省区域为单位建立实时交易市场，实行小水电发电竞争的实时报价，根据企业自身的变动成本利润要求实行上网报价，每五分钟更新一次，电网企业根据各发电企业半小时内六次报价的平均值，在满足电网要求实现电价最低的约束下按报价从低到高依次排列，确定该时段内市场交易的现货价格。

（1）还贷期电量电价模型：

式中，P为电量电价，Vc为单位变动成本，P0为绿色电力补偿费，由小水电企业向电网公司收取。

（2）还贷后电量电价模型：

由于大多数商业性质小水电是只发不供，因此为了确保当地居民能共享开发小水电带来的好处，小水电公司每发一度电，就要向当地居民支付一定生态综合补偿费用Pec，以用作当地环境保护和经济建设，并且满足还贷期小水电Pec≥50%P0；对于已出还贷期小水电，应满足Pec≥P0。

此外，供电公司和各发电企业需签订一个远期合同或者建立电力期货市场，以此规避现货市场价格波动带来的风险。

［1］刘恒.小水电点亮新农村［N］.人民日报，2012－09－20（7）.

［2］中国可再生能源发展战略研究项目组.中国可再生能源中长期（2030、2050）发展战略研究：可再生能源卷［M］.北京：科学出版社，2011.

［3］程夏蕾，樊新中.农村小水电站的不同所有制形式及其惠农作用［EB／OL］.http：／／www.chinawater.com.cn／slb／3b／201010／t20101021＿111539.html.

［4］朱宏达，张同声，熊发荣.关于浙江、安徽农村水电发展有关问题的调研报告［J］.中国水能及电气化，2008（11）.

［5］邓曦东，朱琪，雷勇.我国农村小水电上网电价形成机制优化研究［C］.2011年信息技术、服务科学与工程管理国际学术会议（美国），北京：科学研究出版社，2011.

［6］田中兴.小水电上网电价亟需提高［EB／OL］.http：／／www.newenergy.org.cn／Html／0123／3141245074＿1.html.

［7］傅玥雯.小水电上网电价何时翻身［N］.中国能源报，2011－03－28（04）.

［8］任晓红，任玉珑，张渝.中国电力产业价格管制模型［J］.重庆大学学报（自然科学版），2005（2）.

［9］张强.基于会计成本法的水电上网电价的定价［J］.电力系统及其自动化学报，2008（4）.

［10］郝继陶，周丽丽.两部制上网电价的定价原则与模型［J］.武汉理工大学学报（信息与管理工程版），2000（4）.

［11］章文裕.科学制定小水电上网电价形成良性发展机制［J］.小水电，2011（6）.