世界稀土供求形势与中国应对策略

龙晓柏(副研究员) 赵玉敏(研究员)

一、世界稀土供求发展形势分析

(一)全球稀土战略地位将进一步增强，“十二五”全球稀土需求增速将超7%

在世界产业经济技术的快速演化背景下，尤其在后工业化时代，世界发达工业国家将工业经济增长的引擎转向了高新前沿技术与国防工业领域，而稀土作为“工业黄金”在高新技术与国防的30多个工业领域有着不可替代的重要作用。在全球经济增长中，航空航天、新材料、电子信息产业、节能环保、绿色汽车、新能源等产业以及农轻纺领域都将极大地推动世界各国对稀土产品的需求，“十二五”全球稀土需求有望以年均7.1%的速度快增，2015年将达18万吨。其中，永磁铁将是全球最大的稀土消费行业;铈及其氧化物2015年将占全球稀土需求量的近1/3;全球绿色汽车工业2015年对氧化钕的需求至少增加5倍，对氧化镝及氧化镨的需求增加10倍;在新能源领域，到“十三五”末期全世界2000亿瓦的风能电机增长量需要增加13.4万吨金属钕。

(二)世界稀土供应格局有望多元化，中长期国际稀土供需矛盾有望缓解

随着世界对稀土需求的广泛增长以及主要稀土资源储量国开采管制政策的放松，全球稀土产业供应格局有望发生改变。据统计，除了我国之外，澳大利亚、俄罗斯、美国、巴西、加拿大和印度、越南等国稀土资源丰富，非洲的尼日利亚、肯尼亚、坦桑尼亚，欧洲的土耳其、挪威，亚洲的马来西亚、印尼、斯里兰卡、蒙古、阿富汗、沙特阿拉伯等20多个国家和地区也发现具有一定规模的稀土矿床。

表1 世界稀土供应能力趋势分析单位:万吨

图1 世界稀土贸易价格变动趋势拟合图 (1983—2013年)

从国际稀土项目储备与开发情况看，美国、澳大利亚、加拿大、越南、印度、哈萨克斯坦和俄罗斯都是具有大规模化生产潜力的稀土供应国。如全球最大的美国稀土矿商莫利矿业公司 (Molycorp)2012年将稀土产量由2万吨提升至4万吨。澳大利亚稀土矿商Lynas Corp.的稀土产能2013年后预计将达每年2.2万吨，接近中国2011年出口量的40%。日本和越南正合作开发越南北部的项目。世界最大的铁矿石生产商巴西淡水河谷公司也计划投入稀土开发。在中国以外世界其他地区形成稳定的稀土供应基地，将成为未来5～10年世界稀土产业的发展趋势。

随着全球主要稀土储量国供应能力的提升，以及稀土炼制技术的开发和推广，2015—2016年全球稀土供应保障能力预计最大可达26万吨，其中钕和镝增速最快。同时按照有关研究机构预测，2015—2016年全球稀土消费需求为20万吨左右，很明显2015—2016年后全球稀土供需缺口压力将得到大为缓解。

(三)世界稀土价格近中期仍将维持在高位波动

20世纪90年代中期以来，国际稀土价格长期不能反映世界稀土供求态势及稀土自身的产业经济价值。2008年稀土国际价格才开始由低位水平进入上涨通道，尤其是2010年7月以来，世界稀土出口价格开始大幅上涨，部分品种的价格涨幅超过6～10倍，如成本价为每吨5万～8万元的稀土金属镨钕销售价格已高达每吨100多万元左右，而且价格有突破每吨200万元的趋势。预计近中期在世界稀土供应仍将从紧的贸易背景下，世界稀土贸易价格会继续维持在高位。

表2 国际开发稀土新矿项目的成本比较 (2011年)

表3 中国稀土出口配额与实际出口量 (2004—2012年)单位:吨

(四)西方发达国家中长期将继续保持对稀土应用核心产业技术的垄断

近年来我国的稀土冶炼、分离工业发展十分迅猛，许多稀土分离提纯工艺也堪称世界一流。但在稀土精细化工产品质量、一致性方面还落后于世界先进水平。稀土应用行业的核心专利技术，包括号称稀土三大领域的永磁电机、储氢材料、发光材料产业的核心技术都掌握在美日等发达国家手中，中国的稀土市场繁荣建立在巨额的专利费之上。我国稀土企业未来如不能在该领域取得突破，西方发达国家中长期将继续保持对稀土应用核心产业技术的垄断。

(五)国际稀土新矿开发与商业产业化受多种因素制约

国外发达国家稀土新矿发掘与产业化周期长，按照美国2000年以来14个主要金属矿山投入生产的周期统计情况来看，从生产许可到商业化生产最短的是6年，而最长的达到23年，平均大概10年，这还不包括许可前预开采、环境评估以及可行性研究的时间阶段。加拿大北部矿山的开采受制于矿区气候恶劣、开采季节短、矿山后勤保障困难等因素。而澳大利亚的Nolans Bore 2011年上报许可申请，2012年优化选取稀土加工厂厂址与矿加工流程设计，估计2014年才可进行产业规模化经营。

此外，国际开发稀土新矿项目的成本也较高，如目前在美国新开一家稀土矿场的投资可高达10亿美元，大大超过了稀土新矿的预期收益。这会成为国际稀土新矿项目开发的重要制约因素。

二、中长期中国稀土出口贸易面临的挑战

(一)国际上对我国稀土出口需求会依然强劲

目前世界各国稀土需求总量的90%以上都来自中国，我国稀土冶炼分离出口产品遍布世界49个国家 (地区)，满足了全球特别是高技术工业发达国家的进口需求。虽然我国自1999年开始对稀土出口实行配额管理，但多数年份我国稀土总出口配额 (含稀土新材料出口)没有用完，如2011年和2012年出口量分别只占出口配额的61.62%、52.47%。当然，中长期世界稀土供应虽然呈现多元化态势，但不能忽视发达国家由于稀土开发的投资成本与严格的环境保护标准可能引发稀土保障供应存在缺口的风险。

表4 我国稀土出口关税体系 (2007—2012年)

(二)中国稀土国内供需矛盾将日益突出

2000年以来中国的国内稀土应用量与日俱增，由20世纪90年代的每年1000吨增长到每年7.26万吨，净增了71.6倍。值得注意的是，我国“十二五”期间重点发展的七大战略性新兴产业之中，绿色汽车、新能源、电子信息产业以及新材料产业中的稀土功能材料和稀土金属材料均属于稀土应用技术领域。我国高新技术产业的迅速发展将刺激国内稀土材料的需求。

在军工方面，2012年中国军费规模首次突破了1000亿美元，中国三军高精尖装备进入升级换代的成长期，同时中国军工的对外出口规模保持了稳定的增长态势，这将对稀土原料需求带来一定支撑力。

到2015年，我国预计国内稀土需求量将达13.8万吨。到2020年，我国国内稀土消费总量将达到19万吨，高新技术领域消费量达到13万吨，占全球总消费量的68%。根据有关数据，中国现有已探明的稀土资源储藏量仅能维持未来15～20年的国内需求。

表5 我国与世界主要稀土供应矿生产开发成本比较 (2011年)

(三)我国稀土出口关税体系有待完善

2007—2012年中国对稀土出口关税进行了调整，主要特点是不同幅度地提升了稀土的出口关税，对我国稀土出口起到了调节作用。但是我国稀土出口关税体系有待完善，尤其对严格禁止出口的稀土品种与许可出口的稀土品种没有科学地划定税率，在稀土国际贸易争端中容易成为贸易争端发起国起诉的争议“标的”。

(四)我国稀土高位的生产成本还会上升

目前我国与世界主要稀土供应矿生产开发成本相比不低，具体可见表5。

而随着我国政府对稀土分离冶炼企业环保标准、技术装备要求的提高，同时稀土行业冶炼动力成本、能源燃料消耗价格的提高，以及稀土分离冶炼用的化学提纯用料的价格提升，稀土生产成本必然将大幅增加，进而影响我国稀土企业的出口报价。这将会成为持续引发中国与欧美日稀土贸易争端的重要导火索。

(五)西方(欧美日)对中国稀土出口配额制的贸易政策控诉将加剧

随着中国商务部年度公布的稀土出口配额常态化，中国稀土出口配额制无疑增加了欧美国家特别是美国进口中国稀土资源的贸易制度门槛，不可避免地触及欧美日稀土贸易的核心利益。欧美日预计会以中国违反WTO自由贸易原则为由，批评中国的稀土出口配额制等限制出口措施是全球稀土供需巨大“缺口”的主要根源，并会持续籍此坚持向WTO提起申诉，这会相应增加中国对外稀土贸易发生摩擦和争端的频率。中国中长期将如何警惕一些国家为了追求自己的利益，以公平贸易借口，利用WTO争端解决机制平台将不合规的利益合法化应是最大挑战。

(六)我国稀土工业生态环境的出口规制手段薄弱

我国稀土出口贸易政策没有体现稀土开发的环境成本。目前我国稀土出口有配额、出口税等管制措施，却缺乏有关稀土生态环境问题的出口管制手段，但受成本低，矿产品出口利润高影响，不少矿山企业仍采用被淘汰的落后开采技术生产，生产过程中含放射性物质的废水、废气、废渣任意排放，多数稀土出口企业环保核查达不到国家标准。虽然我国在应对西方稀土出口贸易政策争端时多次述及稀土出口的生态问题，但是理由往往得不到起诉方的谅解。

(七)稀土产业出口监管漏洞严重

在稀土价格节节攀高的利益驱动下，我国稀土出口产业监管漏洞严重，稀土出口企业的实际生产量远远超出了国家生产配额与出口配额。特别是在福建、广东、江西等省，这些省的南方离子型稀土矿是国家保护性开采的矿种，无证开采，非法盗采，超采，采富弃贫，采选回收率低，乱采滥挖屡禁不止。同时，我国出口企业恶性出口报价情况监管不力。目前我国稀土出口企业出口产品私自论价、私自定价的自由行为严重。

三、我国稀土贸易的主要应对策略

(一)优化我国稀土产业出口的贸易管制政策

1.细化出口配额管理

第一，出口配额数量与稀土元素结构结合，细化出口配额产品。对我国稀土资源中自然储备高、利用率不高的单一稀土，比如镧和铈，应扩大配额比例或取消配额限制;对我国稀土资源中自然储备少、需求高的单一稀土，比如铽(Tb)、镝、镨 (Pr)和钕等，应减少配额比例或禁止出口;高附加值稀土产品应扩大出口配额比例。

第二，完善稀土出口配额分配办法，运用市场机制，按照公平、公正与效率原则，改变目前跑配额、倒卖配额等影响行业秩序的情况。竞争配额资金上缴国家，作为稀土发展专项基金，防止资源流失。

第三，稀土总量配额供应控制在一个适当的范围。“十二五”时期中国稀土出口配额的总量，应控制在3.5万吨/年以内。

2.科学制定出口关税税则体系

按品种、类别、品质、梯级、属性分别制定个性出口关税额度，进一步细化完善稀土产品出口税号，强化关税管理，严格执行2011年明确规定的稀土产品单一品种出口关税率，如稀土金属矿的出口关税率为15%，稀土金属钕的出口关税率为25%，稀土金属钪及钇的出口关税率为25%，氧化稀土品种的出口关税率为15%。中长期我国应根据稀土贸易态势实时调整部分稀土出口产品的关税税率，优化关税税率的出口杠杆调节作用。

3.完善出口许可证制度

按照提高进入门槛，审查政策落实情况的政策目的，我国由国家行业主管部门经过对具有经营资质企业的申报和申请进行严格审查后，给予符合条件的企业颁发出口许可证，然后再按照国家安排年度出口配额的指标安排出口任务。中长期我国应强化出口企业资质审查管理，严格稀土出口企业资质认定。

4.禁止初级材料出口

中长期我国应进一步对稀土初级产品的出口进行细分控制管理，严禁出口镝、铽、铥、镥、钇等稀土金属。

5.健全稀土出口管理制度

中长期我国应逐步解决稀土出口走私安全管理、出口报关管制不健全问题。

(二)完善稀土产业的价格形成机制，中国应拥有世界稀土价格定价的主导权

1.完善国际稀土价格的定价机制，建立全球稀土价格的供应国联盟

从供求角度、生产成本、环境生态成本以及稀土内在的市场价值引领稀土国际市场价格总体保持在合理的价格区间，抑制稀土价格的大幅波动，维护世界稀土出口供应国的经济利益。

2.提升中国稀土的国际定价权能力

第一，建立稀土电子交易市场，发展国际化稀土价格中心，让中国价格成为世界稀土价格。第二，建立稀土期现货交易中心。制定优惠政策，吸引国内外相关企业进入中国稀土期货交易中心，提高中国稀土期货交易中心的国际市场影响力，形成与中国稀土生产、消费规模相称的国际市场定价权。

(三)扩大稀土产业国际投资的合作机制，鼓励中国产业资本参与世界稀土资源的开发

第一，鼓励我国企业开发利用境外稀土资源，向拥有稀土资源的国家，重点是发展中国家投资，开发稀土资源并进行稀土产品生产。第二，吸引稀土价值链上附加值较高的部分落户我国。第三，建立我国企业开发境外稀土资源的政策支持体系以及海外FDI的信息预警机制。

(四)建立稀土出口贸易与环境治理平衡的机制体系

第一，按照我国“谁开发谁保护，谁破坏谁恢复，谁使用谁付费”的环境保护原则，稀土出口企业作为环境污染的直接制造者，理应采取综合治理措施，从开采、生产、出口各个环节落实环保的要求，承担环境污染治理的社会责任。可以建立体现环境成本的稀土出口价格体系，用市场的价格杠杆解决部分资金问题。第二，稀土行业也可以通过建立出口环境治理专项基金，解决治理投入难题。如美国的超级基金制度，即美国利用来自石油和化工企业的税收，建立了超级基金，保证环保局能够及时地开展治理行动而不至于受到长时间的法律诉讼和各种谈判的影响。我国稀土行业完全可以借鉴美国的超级基金制度，将稀土出口企业的部分利润用于环境污染治理。

(五)规范稀土出口矿产品开采、生产的管制，稀土产业链空间布局科学化

第一，对稀土的管理应该从源头上进行矿山管理治理，打击非法盗采行为，2012—2015年，国家应不再批准新的稀土矿采矿权。推出稀土专营发票，从原矿、初级产成品的源头上对国内外供应形成市场化控制。第二，为改善我国稀土冶炼分离企业散乱小的局面，提高稀土行业的产业集中度，按照规模化、集团化原则整合我国稀土产业，扶持大型企业，以提升产业水平。第三，稀土产业链空间布局的科学化。一方面，我国应按照稀土国家矿区规划，形成北方、南方、西南三个稀土工业重心;另一方面，我国稀土产业链应以生态型工业园区集聚化为发展方向。第四，引导稀土产业向精深加工发展，支持发展规模大、产品附加值高的高精尖类稀土出口加工企业。在实行出口配额政策的背景下，从重稀土数量到重科技含金量输出的转变，无疑可以提升世界稀土交易的层次。

(六)建立稀土产业贸易安全预防机制

我国稀土贸易主管部门要建立稀土产业贸易安全预防机制体系，从稀土的开采、加工、内需、外贸各个环节搞好全流程监控;要建立稀土贸易政策年度评估报告制度，强化我国对国际国内市场定期监控报告制度;要系统培训我国稀土贸易争端的专业化人才。

(七)借鉴世界各国经验，培育中国的稀土跨国贸易巨头

中国稀土资源总量虽占世界的30%，但资源的储藏和集中度比较分散，中小型稀土企业数量繁多，而且行业之间的矛盾也相对突出。2011年5月通过开展以稀土为主的行业专项整治行动，稀土出口企业由200多家减少到19家，国家公布的稀土出口企业为20家。这样一种整合的效果对中国自身来说确实是一个极大的进步，但在国际范围仍没有形成巨大的产业贸易优势。只有组建起在世界上综合竞争力强的国有特大型稀土企业集团，才能使中国的稀土摆脱当前世界需求矛盾的困扰，既满足巨大的国内需求，又促进跨国贸易巨头的形成。

(八)按照WTO规则合理运用出口管制措施

第一，遵循WTO规则，构建完善的国际贸易争端解决应对机制。WTO专家组对于贸易管制争端一般会逐项审议裁决，即分别就案件审查范围、出口关税、出口配额、中方援引例外条款抗辩、出口配额分配及管理、出口许可证发放、最低出口限价等方面做出裁决。如美国、欧盟、墨西哥诉中国原材料出口限制措施案中，中国原材料出口所采取的部分相关政策得到了专家组报告的肯定，包括案件的审查范围、出口份额的分配和管理办法、出口许可证的发放等等程序，都得到了专家组的认可。但认为出口关税和出口配额措施不符合中方加入WTO的承诺和有关WTO规则。第二，充分发掘与利用WTO环保例外条款。WTO的基本原则是自由贸易、非歧视性和透明度。但按照WTO的“可持续发展”宗旨，稀土作为一种矿产资源具有不可再生性，属于可用竭的自然资源，可以援引1994年GATT(关税及贸易总协定)第20条(b)款和 (g)款，以“保护可用竭的自然资源”为理由规范出口。