云南农村土地流转与适度规模经营的关系研究

谭琳

（云南农业职业技术学院云南 昆明 650031）

规模化是现代农业的基本特征。土地规模经营是发展现代农业，建设社会主义新农村，实现农业增效、农民增收的必然要求。农村土地流转是解决当前我国农村土地利用细碎化及撂荒、闲置的有效途径，对于优化土地资源配置、提高土地利用效率、促进农业结构调整、促进农民增收和农村经济发展具有重要作用。本文以科学发展观为指导，以我国农村土地制度的现行法律和政策为依据，对云南农村土地流转与适度规模经营的关系进行研究，以期为促进云南农村土地流转制度建设和政策制定提供参考。

一、农村土地流转的基本内涵和主要模式

1、农村土地流转的基本内涵

农村土地流转，从严格意义上讲是指拥有土地承包经营权的农户，在保持农村土地集体所有制、家庭承包制和农业用地性质“三个不变”的基础上，将农业用地使用权从承包经营权中分离出来，让渡给其他农户或经济组织的一种经济行为，本质上是农户对所拥有的集体土地承包经营权的交易。从农学角度讲，土地承包经营权流转是土地使用权的流转，而不是土地所有权的流转。

2、农村土地流转的主要模式

一是转包式流转模式：主要指承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限转包给他人，自己仍保留承包权，双方签订契约，明确双方的责、权、利，促进农村土地在农户与农户之间依法有序流转。二是出租（租赁）式流转模式：主要指村、组集体经济组织或农户通过签订经济合同，在一定时间内将集体机动土地或农户承包经营权的土地出租（租赁）给其他农户、外地客商、农业龙头企业或种养殖大户等业主，以达到提高土地经济效益的目的。三是互换式流转模式：主要指承包方之间为方便耕作或各自需要，对属于同一集体经济组织的承包地块进行交换，同时交换相应的土地承包经营权。四是转让式流转模式：主要指承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源，经承包方申请和发包方同意，将部分或全部土地承包经营权让渡给其他从事农业生产经营的农户，由其履行相应土地承包合同的权利和义务，转让后原土地承包关系自行终止，原承包方承包期内的土地承包经营权部分或全部灭失。五是入股式流转模式：主要指农户将土地承包经营权量化为股权，农民以自己的土地作为股份入股，组成专业合作社或股份公司，专业合作社或股份公司对土地实行招标承包，或对外租赁，或直接开发，农民与经营者按股分红。

二、云南农村土地流转的现状和主要特点

1、土地流转形式以转包和出租为主

截至2009年底、2010年底、2011年底和2012年6月，云南转包和出租土地总面积占农村土地流转总面积的比重分别为66.7%、80.7%、81.1%、79.3%，数据显示，云南农村土地流转形式以转包和出租为主（见表1）。

2、土地流转服务以农户间的自发流转为主

数据显示，云南农村土地流转服务以农户间的自发流转为主，主要限于集体内部（见表2）。这种封闭性，使得土地承包权难以按市场方式自由转让，对土地的优化配置形成了障碍。

3、土地流转规模呈逐年递增的态势

数据显示，云南农村流转土地规模经营面积达50亩以上占全省土地流转总面积的比重呈逐年递增的态势，规模经营的效益逐渐显现（见表3）。

三、云南农村土地流转的主要影响因素

1、外出务工的预期收入和农地流转意愿

比较效益是农村劳动力外出务工及从事第二、三产业的主要动因。非农收入比重越高，农户对土地的依赖性越小，农户就会越愿意将土地流转出去，从而促进农村土地流转市场的发展。云南农户的生产经营行为表现出双重倾向（即农户的兼业行为）：一方面，尽量稳定家庭基本农产品消费的自给性生产，以满足家庭基本生活的需要；另一方面，谋求家庭货币收入的尽快增长，虽然农户的非农收入已成为家庭的主要收入来源，但大部分农户仍不愿转出土地，这是因为非农收入不稳定且风险大。因此，云南的农户主要还是以耕种土地为主，农闲时才会外出打工挣钱补贴家用。

2、土地的租金水平和农户对土地的依赖程度

土地的租金水平很大程度上取决于土地的地理区位优势以及土地本身的地质地貌等因素，农户是否流转土地首先会比较土地租金水平和种地的年收入水平，然后再考虑转移就业之后能否长久，是否需要土地作为退路。土地流转的直接收益与农户土地流转行为高度相关，即土地流转直接收益越高，农户转出土地的意愿越强；土地流转直接收益越低，则农户转出土地的意愿越弱。实际上，如果农村的土地流转市场完善，将有利于土地流转和农业劳动力的转移。云南农民的生存收入基本依赖土地，土地为其提供主要生存保障。农民对土地的依赖程度越高，越不愿意或者说不敢轻易将土地转出，限制了土地的流转。

表1 近年来云南农村土地流转的主要形式比较表

表2 近年来云南农村土地流转服务情况表

3、农户土地的专业化水平和土地生产率水平

云南属于欠发达地区，耕作技术和生物技术等发展比较滞后，土地的专业化水平较低，导致土地的生产率不高，无形中将劳动力束缚在土地中，兼业农户季节性转移比较普遍，抑制了土地流转，很难形成规模化经营。相反，那些经济发达的地区，农业劳动力的绝对剩余比较多，季节性转移比较少，因而兼业的现象很少，土地的流转比较顺畅。

4、农户自身资源禀赋差异和国家法律政策

受教育水平较高、人均土地面积较多、具有非农就业的经历以及非农业资产比重较高的农户出租其农地的可能性较大；与之相反，人均土地面积较少、有过租赁经验及农业资产比重较高的农户则租入土地的可能性较大。农户对地权稳定性的预期显著地影响其租入农地的行为，农户对地权稳定性的预期越高，租入农地的可能性越大，租入农地的面积也越大。

国家的法律政策也直接影响土地流转。十七届三中全会所作出的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》更加明确地提出了要毫不动摇地坚持家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。赋予农民更加充分而有保障的承包经营权，在保持现有土地承包关系长久不变的基础上，通过建立健全农村土地承包经营权流转市场，引导农民以转包、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。

四、云南农村土地流转慢的主要原因分析

1、龙头企业发展力度不够导致了流转土地规模经营面积较小

农村土地的合理流转，必须有一定数量的资金注入，投资主体只能是有一定经济实力的龙头企业，要加速土地的合理流转离不开企业的参与。农业产业化经营是推进农村土地流转、实现土地适度规模经营的重要载体。可通过发挥资源和产业优势，培植发展农业龙头企业，以项目整合农村资源，把产业链条延伸到土地，用大项目和农业产业化龙头企业带动土地规模化经营。目前，云南省龙头企业发展力度不够，在引领农村土地流转、实行适度规模经营方面没能发挥应有的作用。

2、社会保障滞后导致土地流转的积极性不高

土地流转是土地适度规模经营的必经之路，合理规范的流转过程需要法律法规的指导服务。然而，我国这方面的服务体系还没有建立，我国农村的社会保障制度还不健全，农民基本生活保障的功能实际上是由承包土地来实现的，土地社会保障功能逐渐显化并扩大。农民在没有获得一个稳定长期的非农就业岗位前是不会自愿放弃所承包的土地的。而有较稳定的非农工作的农民，因自己的农民身份担心未来政策的多变和从事非农业收入不稳定等原因，为给自己留条后路也不会轻易放弃土地承包权。土地依然是农民生老病死的基本保障，所以大多数农民仍把土地看作活命田和就业保险田。只有消除农民离地的后顾之忧，土地的流转才会真正加快。对农民而言，尽管有土地流转的意愿，但流转出去很少收益，流转进来效益不多，因此积极性不高。

表3 近年来云南农村土地流转规模经营情况表

3、农村劳动力转移缓慢制约了土地流转的发展进程

建设社会主义新农村，目的是让农民富裕起来。要想使农民富裕，就必须使农村劳动力转移出去。而转移劳动力的目的是增加农民在非农产业的就业机会，既可增加转移劳动力的收入，又可增加未转移劳动力的人均资源占有量，提高农业效益。由于云南农村劳动力的整体素质偏低，加之农村劳动力的转移培训力度不够等，导致农村劳动力转移缓慢，同时兼业农户季节性转移比较普遍。因此，将劳动力束缚在土地中，抑制了土地流转，很难形成规模化经营。

4、流转流程的不规范影响了土地流转的成效

由于缺少土地流转中介服务、流转信息不畅、土地流转政策宣传力度小等土地流转不规范情况的存在，影响了农村土地流转的规模和成效。土地流转的随意性和不稳定性明显，许多流转都没有建立稳定的流转关系，流转期限很短（一般为1—3年），大多只有双方口头约定无合同协议，在有限的合约中也存在较多不规范，例如流转违约责任、权利义务界定不明，无乡村鉴证备案，还有的甚至改变土地用途。另外，农民自发转让的往往是“插花田”，东一块，西一块，不利于规模经营。

5、价格机制的缺失造成了土地流转市场机制的缺乏

云南农村土地流转目前处于自发阶段，缺乏有效的市场机制，未形成市场化运作的土地流转价格机制。主要表现如下：一是土地流转价格形成不规范。目前，土地流转价格的形成主要是集体组织、农民个人等私自将土地承包经营权流转给龙头企业、种养殖大户或其他土地承包方，双方达成协议价格。但双方达成的协议价格并不是市场自发形成的价格。二是土地流转价格运行不规律。由于土地流转价格的形成不规范，致使土地市场运行中价格信息失真，土地流转价格并不是土地市场供给和需求的正确反映。三是土地流转价格表现不客观。区位是土地流转价格的重要决定因素，客观的土地流转价格表现应该反映土地区位条件的好坏，即区位条件好，土地流转价格高；区位条件差，土地流转价格低。由于土地流转的特殊性，土地流转价格的表现难以准确反映土地的区位等客观特性。

五、对策与建议

1、大力培育发展龙头企业

土地流转是农村经济发展、农村劳动力转移的必然结果。只有二、三产业发达，大多数农民实现非农就业并有稳定的工作岗位和收入来源的地方，才可能出现较大范围的土地流转，发展适度规模经营。因此，要按照“大中小型并举、高中低端并重、农工商业联动”的思路，多形式、多领域、多层次培育和发展龙头企业。打破区域、行业和所有制界限，引导社会资本和城市工商企业加入农业产业化经营。多方帮助、扶持农村中的种养、营销大户和农民专业合作社，通过扩大经营规模，增强带动能力，将其培育发展成为龙头企业。不断壮大已有的龙头企业，鼓励龙头企业以兼并、收购、参股等方式扩大规模，培育发展一批大中型龙头企业集群。鼓励和支持龙头企业加强与农民的联结，承租农民流转的土地发展规模经营，提高产业的集中度。通过扶持重点龙头企业做大做强，引导企业通过土地流转建立原料生产加工基地，真正走“公司+基地+农户”的发展模式，最终实现公司与农户的“双赢”。

2、完善农村社会保障体系

加快建立健全农村社会保险、大病救助、子女教育、农民工社会保障多层次的农村社会保障体系。积极探索土地长期流出农民的养老保障方式，即建立“承包土地使用权换保险”的制度，逐步弱化土地的福利和社会保障功能，消除土地流出者的后顾之忧，让他们放心流转土地。对于已经流转土地的农民，应积极引导他们从土地承包经营权流转收益中拿出部分资金与财政补助资金相配套，建立个人基本医疗和养老保险，提高自我保障能力。

3、推进农村劳动力的转移

农村土地承包经营权流转的前提是劳动力的转移，没有劳动力的转移，就无法实现土地的规模经营。通过加强对农村劳动力的培训，搞好信息服务、政策服务，让大量的农村劳动力能够出得去，挣到钱，留得住，使大量的农村人口离开土地，离开农村，向城市转移，为农村土地承包经营权流转创造必然条件和有效空间。

4、落实土地仲裁运行制度

成立农村土地仲裁机构，进一步探索完善仲裁的程序和方法，为发包方、承包方、土地承包经营权流转受让方提供调解、仲裁服务，以维护农村社会稳定。完善土地承包经营权流转的纠纷调处机制，妥善处置土地承包经营权流转中的矛盾，及时调处土地承包经营权流转纠纷，切实保护土地承包经营权流转双方的合法权益。此外，有关部门要切实加强对流转受让方的资质审查，尤其对流转受让方的资信情况、经营能力、履约能力以及拟经营项目进行审查；要会同有关部门监管土地承包经营权流转后的土地农业用途，严禁借流转之名将农用地用于非农用途或转为建设用地；要加强对已流转农村土地的清理整顿，凡流转手续不完备的必须按要求进行规范，凡流转程序不合法的要坚决予以制止和纠正。

5、建立土地流转市场体系

土地流转价格是农村土地使用权的货币表现，合理的土地流转价格是完善土地流转市场体系的关键。为了保证土地流转价格的合理性，应该在充分考虑价格构成因素的基础上，对农村土地进行科学评估、准确定价。要建立统一的评价标准，通过剖析土地生产力的影响因素，对土地的自然属性和经济属性进行综合评价，进而得出土地综合评价结果，反映土地生产力的高低。

农民放弃土地经营的机会成本包括农业产出纯收益和固定成本投入尚未折现完毕的价值，当这个机会成本小于土地价格时，农民就可能参与土地流转，反之则反，所以土地价格应该通过放弃经营土地的机会成本来衡量。因此，在土地评价的基础上，可以应用收益资本化法来计算土地价格，将有待评估土地正常年份的纯收益以一定的折现率还原为一定量的资本，再加上固定成本投入尚未折现完毕的价值来制定合理的土地价格。

在我国社会主义市场经济条件下，土地流转价格应该通过市场“这只无形的手”来确定，目前，我国市场经济还不完善，土地流转还没成为真正的市场行为，因此，也就很难通过市场形成一个合理的土地流转价格，土地流转的市场化也就难以推进。

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