城镇化与三农问题的解决

王 蔚，郭 冲

(1.山东财经大学 农业与农村经济研究中心，山东 济南250014;2.农业部 农村合作经济经营管理总站，北京100125)

一、引 言

改革开放以来，依靠外贸与投资拉动，中国经济持续快速发展，已经成为世界第二大经济体。但自全球经济危机爆发后，外向型经济遇到困难，中国经济发展的重点由面向国外转向国内。

中国是人口众多的发展中大国，将近一半的人口生活在农村，无论是市场容量还是未来发展，农村地区的内需市场潜力都十分巨大。而扩大农村地区内需市场的必然选择是积极推进城镇化建设。

2012年12月中央经济工作会议指出，城镇化是中国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在，要积极引导城镇化健康发展。在积极推进城镇化过程中，还要兼顾三农问题①2012年中央经济工作会议公报。。中央经济工作会议精神得到社会各界的认同，都逐渐认识到，城镇化是扩大内需、解决三农问题的有效途径。

二、经济转型的迫切性与城镇化的巨大潜力

要想给中国经济未来的发展指明方向，必须对中国的经济形势进行准确分析和判断。并对城镇化的巨大潜力进行准确的衡量和预测。

(一)中国经济形势的基本判断

中国经济处于发展的转折点上，综合各方面的观点，可以形成以下几点判断:

1.经济发展的对外依存度较高，出口受到较大影响

改革开放以来，中国经济保持持续快速发展，已经成为世界第二大经济体，出口在其中扮演着重要作用，但是2008年金融危机后，外向型经济发展受阻。从出口方面看(见图1)，2007年净出口对中国GDP增长的贡献率为17.9%，经过2008年金融危机后，2009年该贡献率为-37.4%，两年的时间下降了55个百分点。2007年出口额较上年增长25.7%，2009年为-16%，从2007到2009年，两年的时间下降了41个百分点。受欧债危机影响，2012年出口额较上年增长的比率比上一年下降了11个百分点。由此可见，我国经济发展的对外依存度较高，易受国际环境变化的冲击，外贸出口难度加大。

图1 1991-2012中国货物出口总额增长走势图

2.经济水平处于工业化后期，第三产业大有可为

目前中国已步入工业化后期，资源和环境约束趋紧，贫富差距加大。为了实现从工业大国到工业强国的转变，必须进行产业的转型升级。随着制造业的转型升级，劳动生产率继续提高，工业对劳动力的需求减弱，发展第三产业成为必然选择，第三产业大有可为。

3.中国城镇化率不断提高，正处于加速发展的态势

自改革开放以来，城镇化进程每年以2%的速度增长。城镇化率的提高可以刺激国内需求，带动国内经济发展。从图2可以看到，中国城镇化率呈逐渐上升的趋势，在2012年达到了52.57%。

图2 改革开放以来中国城镇化变化走势图

(二)城镇化的巨大潜力

城镇化建设对扩大内需、拉动经济增长有着极其重要的作用。

1.农村市场的容量非常广大

目前，中国农村人口仍有6.7亿。积极开发农村市场，刺激中国农村人口消费，对整个中国经济具有巨大的拉动作用。如果这些人口自然有序地转化为城市市民，会对整个国民经济带来巨大的影响。

据我们测算，按到2020年城镇化率由2010年的近50%提高到60%、转移到城镇的农村居民人均消费达到目前城镇居民人均消费水平计算，仅因推进城镇化建设直接释放的居民消费需求就将拉动经济年平均增长近0.5个百分点。另外，据我们测算，每转移一个人，大概带动GDP增长10万元。中国每年转移1000万人，每年就能带动GDP增长1万亿元。

2.农民收入有巨大的提升空间

2012城市人口人均收入24565元，农村人口人均7917元。农村人均收入只占城镇人均收入的32%(约三分之一)。由表1可以看到，城镇居民家庭人均可支配收入远远高于农村居民家庭人均纯收入，并且差距不断拉大。农民收入的提升潜力极其巨大。

3.农民的生活水平提升空间巨大

长期以来，我国城乡人口消费倒挂现象严重——城镇人口相对较少，而消费较高;农村人口相对较多，但消费较少。目前，除了城乡居民人均收入差距较大外，城乡居民消费差距也比较大。2011年，城镇消费品零售额为农村消费品零售额的7倍。若中国农民与城镇居民拥有同样的生活水平，中国经济有巨大的增长空间。

表1 城乡居民家庭人均收入

三、三农问题的实质及其与城镇化的关系

三农指农业、农村和农民。三农问题是指农业生产问题、农村落后问题、农民权利保障与农民收入增长问题。城镇化的发展应与三农问题的解决同步进行。

(一)三农问题的实质

三农问题虽然密切相关，但其性质截然不同。从国家的角度看，农业问题是产业问题，是粮食安全问题，是农产品供应问题。无疑，保证十三亿人口的粮食与农产品供应是农业最根本的任务。农村是与城市相对的一个概念，农村问题的实质是指农村远远落后于城市。农民，从字义上看，就是指住在农村且从事农业生产的人，但自从实行粮食统购统销政策以后，它是指必须生活在农村而不允许在城市谋生的人，即使改革开放后，允许农民进城打工，这部分人也被称为农民工;而无论是农村居民还是农民工，均无法享受城市居民的待遇。

1.农业问题

2003年，胡总书记提出解决三农问题是全党工作的重中之重，在十八大报告中这一观点又被特意强调。在这重中之重中，农业是重中之重的重中之重。中国是一个有13.4亿人口的大国，吃饭问题太重要，为政者不可掉以轻心。轻者失去政权，重则引起社会动乱，受制于人，甚至亡国。国务院发展研究中心副主任韩俊在2012年举办的“中国县域经济发展高层论坛”上表示，虽然国家粮食产量九连增，但是粮食供求总量趋紧，而且结构性矛盾越来越突出，如果按一人一年消耗800斤粮食计算，2012年进口粮食养活了1.9亿中国人①见人民网财经频道http://finance people.com.cn/n/2013/0130/C1004-20374859.html.。

农业问题在整个三农问题中，甚至在国家发展中都具有极其重要的地位，是制约中国经济乃至社会安全的重要因素。农业的任务是保证粮食安全及主要农产品供应。

2.农村问题

农村是农村人(农民)居住的地方。农村问题的实质就是一个农村落后问题，这种落后表现在多个方面，一是基础设施落后，二是社会保障落后，三是医疗、教育、文化、卫生条件落后，四是环境差。近十年来，农村的面貌有所改善，但是与城市相比，还是有很大差距。

3.农民问题

农民问题表现为两个方面:一是到目前为止，农民没有享受到同等的国民待遇(更确切地说，在很多方面农民享受的是低国民待遇);二是在收入方面，农民及农村人口的收入偏低。让农民享受同等的国民待遇，大幅度提高农民收入是一项艰巨的历史任务。

在中国所有的阶层中，纯农民应当是弱势群体中的弱势群体。纯农民虽然人数众多，但因居住分散、无利益代言人等原因，实际上毫无力量。如果农民的政治权利得不到保障，经济权利的获得往往就是一句空话。

(二)城镇化与三农问题的关系

十八大以后，城镇化加速。城镇化的主要含义是农村人口到城镇生活。城镇化可以优化农村产业结构，推动农村经济增长方式的转变;可以加速转移农村剩余劳动力，加速农业人口非农化，增加农民收入;可以缩小城乡差别，促进城乡协调发展。从长远看，解决农村的问题，不能局限在农村，要发展小城镇;解决农业的问题，需要非农产业的发展;解决农民致富的问题，离不开一定数量的农民转向非农产业。总之，城镇化为解决三农问题提供了一把“钥匙”。

四、应当采取的对策及注意的问题

中国在对待三农问题上，过去是以政为本、以经为本，现在应当转到以人为本上。从以政为本的角度出发，把农民限制在农村最好。农民的任务就是生产粮食，保证农产品供应，六十年来，这个大政策从来没有变过。从以经为本出发，低价征收农民土地，通过多种方法转移农民的利益就成为一种必然选择。以人为本就是把农民当国民对待，让其享受国民待遇，这应当成为当今执政者、政府部门的共识。

(一)政府的对策及注意事项

第一，要有明确的城镇化战略与规划，各地要根据自身的情况出台切实可行的规划。在规划中，特别要注意控制土地的浪费，要防止借城镇化之机剥夺农民的土地。还要防止借城镇化之名乱设机构。

第二，要用政策激励农民离开农村。政府必须对农民土地的使用权和住宅进行确权，对农民的利益给予维护。农民可以通过处置这部分权利获得一定的经济收入。2013年中央一号文件提出五年完成土地使用权确权，但是农村住宅确权问题，只停留在理论层面，还没有进入政策实施层面，应尽快出台相关政策。

第三，要用政策保障农民在城里住得下。一是要解决进城农民的就业;二是要给农民提供便宜的住房;三是各种社会保障措施要跟上。

(二)产业层面的对策及注意事项

中国推进城镇化建设，必须有经济支撑，要有工业化或者产业的发展。城镇化要建立在坚实的产业基础之上，城镇化发展过程中，要积极发展相关产业，解决好进城农民的就业问题。

第一，大力发展个体户及微小企业。工商税务部门要研究相关政策，一是降低门槛，二是给予税收优惠;

第二，要大力发展城镇银行，为个体户及微小企业提供金融支持;

第三，大力发展适合城镇需要的加工业、服务业。提高就业水平，提高就业率。

(三)户籍层面的对策及注意事项

欲使农民进入城镇生活，放开户籍限制是关键，要允许农民有自由迁徙的权利。户籍制度改革是农村剩余劳动力顺利转移并实现城镇化的必要条件。现行户籍制度与上世纪比虽然已经放开了许多，但对于农村劳动力的自由迁移仍然存在一定阻碍。

中国在推进城镇化建设过程中要深化户籍改革，建立符合中国特色的户籍制度。积极稳妥地推进建立城乡一体、以居住就业地户口登记制度为重点的户籍制度改革。解决原先依附在户籍制度上的城乡不平等待遇。户籍改革的近期目标是实现包括县城(含县级市、区)在内的区域内人口自由迁移，借以促进乡镇企业的集中和城镇建设;改革的中期目标是放开现有中小城市的户口管制;改革的远期目标或最终目标是恢复公民在全国范围内的迁徙自由。

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