我国社会组织法律制度完善路径探析

【摘 要】社会管理主体多元化的背景之下，社会组织在参与社会管理过程中的作用日渐显现，但其参与社会管理创新面临着法律定位不清晰和法律体系不健全的问题。社会组织法制建设应变“控制管理”为“培育引导”，降低准入门槛，加大扶持力度，推动社会组织的健康成长和作用的充分发挥，加强和创新社会管理。

【关键词】社会管理；社会组织；法制建设

社会管理主体的多元化是社会变迁和公民社会发展的结果。有序发展社会组织，是加强和创新社会管理的一项重要内容。社会组织在参与社会管理过程中的作用日渐显现，但同时也暴露出了诸多问题，正视、分析、研究这些问题，及时提出化解的对策和思路，推动社会组织法制建设，加强社会组织监管，对于社会组织的健康成长和作用的充分发挥，加强和创新社会管理，具有重要的理论和实践意义。

一、我国社会组织法制研究综述

20世纪80年代以来，社会组织在全球范围内蓬勃发展，已成为现代社会管理中不可缺少的一支重要力量。美国、巴西等国非常重视社会组织在社会管理中的作用，实践中已形成较为完善的运行机制和法律规范，理论上的研究也较为深入。

在中国，社会组织发展虽然相对滞后，但随着现代化进程加快，社会组织的培育发展呈加速之势，截至2011年底，全国共有社会组织46.2万个。由此，引发了学术界的强烈关注。有针对各类社会组织发展的状况、政策、法规、管理和能力建设的一系列实证调查，有介绍国外对社会组织的研究成果。研究者们力图解析中国的社会组织结构治理的规范性问题。陈金罗提出从如何控制与管理角度为社团立法，苏力、高丙中为代表的学者指出现行法律的缺陷在于双重行政管理体制的规定、对民间组织严厉地限制以及成立条件的过多要求、限制竞争的规定。王名等一些学者大力倡导社会组织立法，认为我国民间组织的健康有序发展急需有明确、合理、公认的法制化、监督管理行政体制等方面的管理。学界对于社会组织在社会管理创新中的重要作用以及进一步修改完善社会组织法律制度已达成共识，但对于如何修改尚有不同意见。

西方国家社会组织参与社会管理具有法规健全、与政府互利合作、资金来源多元化、监督体系完善等特点。我们应借鉴其有益经验，结合我国的具体国情，通过创造良好的法律环境和社会环境，提高服务能力，完善监督机制等措施促进社会组织参与社会管理创新。

二、我国社会组织法律定位不清晰、体系不健全

社会组织是沟通政府与社会的桥梁和纽带，是社会的稳定器和泄压阀，在我国社会转型时期社会管理中的作用日益凸显。但是，我国社会组织在发展过程中也存在一些亟待解决的问题，政府与社会组织的关系，发展与管理的关系，自我约束、行政约束与法律约束的关系还没有完全理顺。从政府角度来说，既存在扶持不到位的问题，也存在监管不到位的问题。从社会组织自身管理来看，存在着内部治理结构不健全，管理不规范；官办色彩过浓，过度追求经济利益；缺乏发展的动力和活力。同时，社会组织的法律体系不健全，总体看存在三个方面的问题：一是立法层次低，缺少全国人大制定的基本法律；二是数量少，内容也不完善；三是政策不配套，可操作性不强。

三、我国社会组织法制改革导向与路径

（一）社会组织法制建设应变“控制管理”为“培育引导”，降低准入门槛，加大扶持力度。

就社会组织立法内容而言，改革开放后我国关于社会组织的相关政策法规表现出强烈的控制性管理倾向，严重影响了社会组织的生存与发展。特别是双重管理制度、非竞争性原则和限制分支原则使得社会组织的注册登记极其之难，致使一些草根社会组织选择到工商部门进行登记而成为“商户”或者干脆不登记而成为“黑户”。同时税收优惠制度的不到位、人力资源管理政策法规的欠缺等问题都极大制约着社会组织作用的发挥。因此，我们应以培育引导为指向促进社会组织制度的改善，逐步建立法制健全、管理规范、分类管理、分级负责的社会组织管理体系，提高社会组织社会管理能力和水平；应在法律层面严格规范社会组织的行为以及准入、监管、退出程序，明确社会组织的权责范围，使社会组织的登记和管理走上法制化轨道；改进社会管理体制，明确政府与社会组织的分工，提高社会组织的自主性，充分发挥社会组织的作用；完善社会组织自身的运行和管理机制，增强其自律和自我管理能力，提高其运行效率；在深圳、广州等多地取消部分社会组织的业务主管部门的实践基础上，进行国家层面立方降低准入门槛，进一步拓宽直接登记的领域范围，同时加大税收优惠力度，鼓励社会组织发展，“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体系”。

（二）我国社会组织法律制度完善的路径选择

1、统一立法，提升效力：制定社会组织基本法，提升立法位阶。目前，我国社会组织立法以《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》为主干，缺乏统一上位立法，且其内容以程序性为主，实体性内容欠缺。而其实体性规范又以监管为主，培育扶持的内容不足。伴随着我国社会组织数量、类型的增多，以及参与社会管理广度和深度的加大，现有立法的散乱和制度的滞后性十分明显，已远远落后于社会组织改革发展的实践。况且，在某些领域、某些地方“直接登记”的改革试点工作已取得了良好效果，亟需社会组织统一立法加以确认，以在全国推广，切实推动社会组织健康发展。

2、统一登记，厘清职责：实现直接登记，明确监管职责。取消业务主管部门事前审批制度，由民政部门统一登记，实施由政府、社会、市场三方协同监管，厘清登记、监管职责，减少部门职责交叉分散。方便草根社会组织的成立与发展，减少“黑户”与“商户”的存在，切实规范社会组织各项活动的开展，切实落实 “统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管”的方针，完善法律监督、政府监督、社会监督、自我监督相结合的监管体系。

3、统一定位，加强自治：去行政化，回归社会组织自治本真。社会组织本质上具有组织性、自治性、志愿性等基本特征，而我国的社会组织多数行政色彩浓厚，我们应该淡化社会组织的官方背景，逐步改革以实现人、才、物的完全独立，实现政社分开，严格杜绝在职国家机关人员担任或兼任社会组织负责人。社会组织可以与政府进行业务合作，接受政府的资金支持，但决不可由政府直接设置人员编制、供给活动经费。对中国特色的GONGO（官办非政府组织）进行分类改革，要么转型为政府机关，要么独立成为完全自治的社会组织。

参考文献：

[1]2011年社会服务发展统计公报。

[2]王名：《走向公民社会——我国社会组织发展的历史及趋势》，《吉林大学社会科学学报》， 2009（03）。

[3]刘丽瑛：《非政府组织的优势与社会管理创新》，《中共山西省委党校学报》2011（34）。

[4]崔文华：《加强社会组织建设 促进社会管理创新》，《辽宁行政学院学报》2012（14）。

[5]宋振玲：《创新社会管理模式之推进路径与法律保障机制建设》，《广西民族师范学院学报》，2010（06）。

作者简介：

刘长春（1978-），男，河北化工医药职业技术学院学生处副处长，讲师。

课题项目：

本文是2013年度河北省社会发展研究课题《我国社会组织法制建设的路径研究》（课题编号：201303114）的研究成果。