自主招生政策的渐进调适过程及影响因素

潘小明

摘要：自主招生政策的制定有各种复杂性和不确定性，是一个渐进调适的过程。在高等教育不断发展过程中，高校自主办学权利意识逐渐增强，自主招生范围不断扩大，高考制度改革是在“走一步，看一步”中将改革的重心由“扩大”转向“落实”。在这些变化中明显体现了“按部就班，积小为大，稳重求变”的政策原则，这将有助于降低改革风险，保持社会稳定，促进高等教育良性发展。

关键词：自主招生政策制定；渐进调适；影响因素

中图分类号：G640 文献标志码：A 文章编号：1002-0845（2013）05-0057-06

恰如大学“是遗传和环境的产物”一样。作为大学选拔人才重要机能的高考制度既有来自大学本身的遗传和环境因素，也有来自大学外部的遗传和环境因素。基于这些综合因素的影响作用，高考制度的变革自然就蕴涵着教育系统内外的各种复杂性、多元性、变化性和不确定性，并具有“牵一发而动全身”的效应。也正因为如此，高考制度改革相关政策的制定不是一个基于确定性的逻辑前提，不是用程序化和模式化作业方式寻求相关方案最优化的一蹴而就和一劳永逸的过程，而是在充分考虑社会经济背景、政治发展水平、技术手段制约、各类主体需求和现实可能性等多种因素基础上的一个渐进调适过程。自主招生是高考制度改革尤其是高校招生录取改革的组成部分，是扩大高校办学自主权的重要内容，是高校力求自主选拔优秀创新人才的实践探索。本文拟对这一越来越成为人们关注中心的招生政策进行分析，以期更好地透视政策的渐进调适过程及其影响因素。

一、两种不同政策的制定过程观

政策制定是一个“科学—理性”的过程，还是一个渐进调适的过程，或者是其他模型？在不同时期，学界一直有着不同的观点。

坚持“科学-理性”过程观的学者认为，政策制定是在“分析-实证”方法及价值中立取向指导下所作的最佳解决问题方案的理性抉择，强调从确定性的逻辑前提出发去推演一切，主张政策制定由理性决定，面对问题，先澄清目的、价值或目标，并加以必要排列或组织，然后列出各种政策手段，审查可能产生的重要后果，再对后果和目的进行比较，并在此基础上选出最为相符的政策。哈罗德.拉斯韦尔在创立政策科学之初就在其著作《政策科学：范畴与方法的近期发展》中指出，政策科学的目标就是追求政策的“合理性”，它必须使用分析模型、数学公式和实证数据建立可检验的理论。从二次世界大战到上世纪80年代，西方国家非常流行用“科学一理性”的过程观看待、分析和解决政策问题。但是，现实的政策活动更多的是受各种主客观因素制约的，一般较难完全满足“科学一理性”抉择所要求的各种条件，在政策制定过程中严格遵循“科学-理性”决策模式常常将决策者引入歧途。随着人类政策实践活动的丰富和政策认识视野的开阔，上世纪80年代以后，“科学一理性”的政策分析方法便不断受到人们的质疑。比如，美国政治学家詹姆斯·西瑟在考察了理性选择的作用后就指出，“理性选择的功利方法不仅受到了它能在多大程度上说明政策变化的挑战，而且受到了它能在多大程度上描述它偏爱的机构——美国国会的挑战”。以逻辑性、程序化和模式化作业方式去寻求政策方案最优化未必就是十分科学、合理和有效的。政策实践活动中蕴涵各种复杂性、多元性、变化性和不确定性。“对于把理性运用于社会和政策问题切勿抱过高期望”。随后，超越固有的“科学—理性”思维，逐渐成为政策制定的一种新追求。

美国著名经济学家、当代西方著名学者查尔斯·林德布洛姆教授则认为，政策制定是渐进调适的过程。如果决策选择中连续变化较小，那么原有决策确定的价值目标就更容易一步一步地得到实现。林德布洛姆教授同意H·西蒙有限理性的观点，不过，他提出了有限性来源不只是人类心智的认知能力。他认为，有限性是政策制定过程中的必然组成部分，这个过程本质上是“连续有限比较”（SUC.cessive limited comparison）和“渐进调适”（muddlingthrough）。“在现实生活中决策问题一般不是简单问题，而是复杂的社会问题。因此，针对这些问题寻求解决方案，适宜采用连续有限比较的方法，即从现状出发，逐步、小幅度、部分地实现预期目标，决策过程能够被决策者掌控，并且能够不断重复”。作为社会行动的一种立场和方法，渐进主义（incrementalism）主张将现存的现实看做一种备选，并通过对现存的现实做细微调整，或对现存的现实会带来可能的后果做更大的调整，从而将与此相关可能所获得的和所做出的进行比较。就政策制定而言，林德布洛姆教授认为，处理复杂政策问题时仅仅“根据界定的目标，对各种选项进行全盘评价”的方法是行不通的。相反，应当“依据过去的经验和当前的形势，对已有政策进行适当的增加、补充”；“决策过程既是策略运用的过程，也是用相互调适取代全面分析的过程”。根据一些学者的研究，政策制定中渐进主义模式的特点可简单地概括为：1）当已经获知现行政策不能解决问题时，立法和行政管理者采取的补救行动将倾向于渐进主义，即对政策做出较小调整而不是全面改变，他们将基于已知的基础，谨慎地进行试验并因此作出必要的移动，而不是通过迈出大步子进入一个未知的境地。2）决策者应清楚地知道，许多问题并不能一劳永逸地得到解决，或者说这样的问题毕竟是微乎其微的。这是因为，原有问题解决了，新问题又会出现，所以决策应当是一个连续不断的过程。3）政策通常是运行于多方面的权力网络中的，并且通常是产生于对政策有影响的机构的相互作用过程中的，极少有政策仅仅是由某些个人或某一个机构制定的。4）当要制定的政策与决策参与者利益相关时，不同党派和利益群体的决策者将通过谈判、交易和妥协等方式相互做出必要的调整。5）最后形成的政策更多的是一个妥协性政策，它并非是最好的政策，却能获得多数机构或组织的同意。在大多数多元化民主国家中，寻求意见的一致通常被认为是有价值的。

在社会处于稳定阶段，渐进主义模式较为真实地反映了多个利益群体的互相作用，体现了切合实际和稳妥可靠的特点，并因此在实现政策改变的复杂现象等方面产生了很大影响。当然，也有一些研究者认为，这种模式或理论体现了保守主义的倾向，并对此提出了尖锐的批评，将渐进调适决策方法斥之为“安于现状”。然而，“按部就班，修修补补的渐进主义者或安于现状者，或许不像个英雄人物，但却是个正在同他清醒地认识到对他来说是硕大无比的宇宙进行勇敢的角逐的足智多谋的问题解决者”。可以认为，渐进主义的“安于现状”充分体现于它对决策评估中不合理标准的守持和对当前利益的强调，有其“非科学”和“非理性”的一面，但是，渐进主义的模式或方法并非完全对立于“科学-理性”主义的模式或方法，调适并非完全排斥理性。从某种意义上说，政策的渐进调适过程本身就含有理性。因此，尽管渐进主义者反对将决策看做是一个广博、周全理性决定的过程，但渐进调适本身不缺乏“过程理性”。

二、自主招生政策制定的渐进调适过程

一个高校如果缺乏好生源，必然会影响人才培养的质量和水平，久而久之必然会危及学校的生存和发展。在此意义上说，“扩大高校办学自主权”首先应当是让学校拥有一定的招生自主权，并因此让学校招到自己满意的学生，让学生找到适合自己的学校。伴随着理想的高考方式年复一年地被人们想起，讨论的议题越来越多，体现自主性的相关考试模式与方法也渐次生成，并于实践中不断得到调适。

1977年，中共中央决定改变“文化大革命”期间高校招生不考试的做法，采取统一考试、择优录取的办法，恢复了中断十年的高校招生考试制度。1979年，复旦大学校长苏步青、同济大学校长李国豪、华东师范大学校长刘佛年、上海交通大学党委书记邓旭初在12月6日的《人民日报》上发表了题为“给高等学校一点自主权”的文章。在文章中苏步青说：“如果让我这个校长在复旦大学作主的话，在招生考试和教学方面，就不一定完全按照全国统一规定来办。这样，说不定办得更有特色，更有效果。”邓旭初说：“要想把大学办好，得给大学以适当的自主权。全面铺开，容易搞乱，可否先试点？”李国豪校长说：“现在学校没有什么主动权。这种权力过分集中的现象，可以说是几千年封建社会的残余。”刘佛年则提议：“是否可以联合招生，或允许他们自招一部分学生，这样可以让某些专业更加适应有专业特点的学生。”1982年，中国遗传学奠基人、著名科学家谈家祯先生在10月4日《文汇报》发表了关于扩大高等学校办学自主权的呼吁文章。当年，教育部开始尝试给个别高校一定的招生自主权，允许它们进行单独招考试点。1984年，除了实施统一高考制度外，教育部开始实行保送生制度，由确定的中学推荐、保荐绩优生或特长生，经高校考核，免予参加全国统一高考，直接进入高校学习。保送生政策并没有体现高校更多的自主权，这种制度本质上是高校按照国家既定标准招收优秀生源的一种方式。1985年，中共中央颁布了《关于教育体制改革的决定》，提出了改变高校“全部按国家计划统一招生”的办法，将招生计划分为国家计划招生、用人单位委托培养招生和自费培养招生三种办法。当年，国家教委还发出了《关于做好普通高等学校试招中学保送生工作的通知》。1986年，国家教委继续提出了《普通高等学校试招中学保送生的意见》。1987年，国家教委颁布了《普通高等学校招生暂行条例》，提出了《普通高等学校招生制度“七五”期间改革规划要点》。1988年，国家教委颁发了《普通高等学校招收保送生的暂行规定》。作为一项渐进生成的政策，上世纪80年代保送生制度在一定程度上体现了高校招生自主权，体现了高考方式的微小变化，在政策上“走了一小步”，但它毕竟只是在初始的和浅层的意义上体现招生的自主性，与人们期望的、深层意义的和理想的自主招生方式还有着非常大的距离，招生政策变化仍有待于人们在“走一步，看一步”中不断修正或补充。

随着社会主义计划经济向社会主义市场经济转变，上世纪90年代，社会各界对理想的高考方式更加期待，寄希望于通过修正或补充已有的制度产生内涵更丰富、更有价值的自主招生政策。1998年8月29日颁布的《中华人民共和国高等教育法》对高校办学自主权作出了规定，学校可根据社会需求、办学条件和办学规模，制订招生方案，自主调节不同系科的招生比例。1999年2月，教育部颁布《关于进一步深化普通高等学校招生考试制度改革的意见》（教学[1999]3号），文件指出了高校招生制度改革要主动适应时代特点及其对人才素质能力结构的要求，提出要提高人才素质，培养创新人才。文件明确了高考改革要有助于高校选拔人才，有助于中学实施素质教育，有助于高校扩大办学自主权，强调通过这三个原则把高校招生考试工作提高到一个新水平。同时，该文件还指出了高考形式改革：“一次性全国统考暂时不变，积极探索一年两次考试的方案，在试点的基础上待条件成熟后再实施。”由于高校招生考试制度改革社会涉及面大，关乎广大考生直接利益，影响着教学活动，所以文件要求各级领导要高度重视，“既要态度积极、满腔热忱，又要头脑冷静、步骤稳妥”。1999年6月13日，中共中央、国务院发布了《关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》，该文件要求切实落实和扩大高校办学自主权（包括招生、专业设置等方面），每年举办两次高校招生考试试点，扩大学校招生自主权和考生选择机会，提出了“逐步建立具有多种选择的、更加科学和公正的高等学校招生选拔制度”的意见。从这一年开始，我国高等教育开始实行扩招政策，并因此使我国高等教育入学人数迅猛增长。

在新旧世纪转换之际，世界上许多高校都在招生中呈现了越来越多元化的入学方式和越来越多样化的选拔方式。基于这种背景，我国仍固守的统一高考模式不仅受到社会有识之士的批评，而且也受到普通民众越来越多的非议。顺乎国际潮流与国内民意，高等学校与教育主管部门自然更加关注高考招生方式的改革，部分学校渐渐萌发了在更深层次、更大范围获得自主招生权的强烈愿望。这种愿望的实践，首先发端于江苏省的三所高校。2001年，东南、南理工、南航等三所大学向教育部提出了要求改革招生方式、选拔优秀生源的申请，希望能够进行自主招生工作试点。他们的申请得到了教育部批准，并因此可以自主确定同批省最低控制分数线上的调档比例和要求，不过，三所高校的自主招生仅仅限于在江苏省范围内。2002年，江苏省南大、中国药大、河海大学等三所知名高校也通过自愿申报加入到了自主招生行列。当年，教育部召开了自主招生座谈会，对江苏试点高校的经验进行了总结。也是在这一年，我国高等教育开始跨入了大众化阶段。2003年2月24日，教育部办公厅正式发布了《关于做好高等学校自主选拔录取改革试点工作的通知》（[2003]2号），文件要求试点学校和有关省（自治区、直辖市）高校招生委员会办公室要根据选拔创新人才和加强专业培养的需要，积极探索选拔优秀创新人才的新机制，要求招生以统一考试为主，辅之以多元化考试评价和多样化录取方式，突出学校自主选拔录取、自我约束的要求，要求政府加强宏观指导和服务，社会进行有效监督。文件提出了“自主选拔录取招生人数控制在试点学校年度本科招生计划总数的5%以内，并作为‘预留计划的一部分在招生来源计划之外由试点学校及有关省级招办单独公布，并报我部备案”，确定了北大、人大、清华、北师大等22所名校为自主选拔招生试点校。