土地政策中中央与地方政府间博弈模型及关系研究

陈 晨，方步青，井 臻

（1.中国地质大学 （北京）地球科学与资源学院，北京 100083；2.浙江传媒学院，浙江 杭州 310018；3.中国矿业大学 （北京）管理学院，北京 100083）

1 土地政策中中央与地方政府之间存在的冲突

中央与地方政府在土地的分配与调整中，从自身的利益出发，因而会产生一定的冲突，本文将其归纳为土地政策中的目标冲突，集体土地制度冲突以及分税制冲突。

1.1 目标冲突

关于土地政策中的目标，中央和地方政府存在很大的差异性，因而会产生一定的冲突。首先，中央政府具有多重目标，总的来说主要有三方面：保护耕地从而保证粮食安全；在促进社会稳定的同时维护农民的利益；适当扩大建设用地面积最终确保经济的稳定增长。目标之间有相一致的地方，也存在着些许矛盾。如粮食安全主要是国家目标，它与地方政府和农民个人的目标关联并不大。保护耕地其实就是希望农民将全部的精力放在务农上，这显然违背了农民想要参与城市社会化和工业化而获取收益的意愿。而所提出的保护耕地和增加建设用地也是相互矛盾的，建设用地的增加一定会伴随更低面积的缩减。其次，地方政府土地政策目标多为考虑短期利益，追求增长目标和政绩目标、财政目标和利益目标的高度一致。

1.2 集体土地制度冲突

关于土地政策的冲突同样体现在农村集体土地的制度上。农村集体土地制度的不完善加剧了中央和地方政府在土地政策中的博弈。目前我国实行的是集体所有、家庭联产承包的农村土地制度。将集体土地的所有权和经营权进行相互分离，可以调动农民的积极性，但是存在的最大问题就是其制度尚不完善，需要进一步的提高和改善。

1.3 分税制度冲突

有关现行的分税制度，中央和地方政府也存在冲突。关于此项内容所存在的主要问题是：①事权的划分不够明确；②税收的比例划分不够合理。主要体现在，中央税的比重过大，而地方税收的比重过小；③收税机构和转移支付制度不健全。我国现行的分税制仅是中央和省级之间的二元分税体制，而市、县一级尚未建立自己的税收机构。这种不完善的税收机构无法满足地方政府在经济建设中的财政支出。此外，不完善的转移支付随之产生，迫使地方政府通过寻找新的收入来源来弥补财政收入和支出之间的差额［1］。综上所述，这些因素都导致中央与地方政府之间产生有关土地政策的博弈。

鉴于以上的三种冲突，我们应当进行详细的分析，并通过博弈分析，最后提出相关的建议。

2 中央与地方政府土地政策的博弈模型

2.1 博弈模型组成要素

博弈一般包括以下几个组成要素：参与者、策略、支付、信息、次序，结果和均衡等。其中，参与者、策略和支付是博弈中必不可少的三个基本要素［2］。结合本文所研究的内容将中央和地方政府土地政策博弈模型构成要素定义如下所示。

1）博弈方。本文重点研究中央和地方政府之间的博弈关系，因此，博弈参与者即为中央政府和地方政府。一般地，将博弈方记为i，因为文中涉及两个博弈方，所以记为 N＝｛1，2｝。

2）策略空间。策略空间是指博弈双方在博弈过程中可供选择的所有策略或者行为的集合。每个博弈方在进行决策时（同时或先后，一次或多次）可以选择的方法、做法等［2］。博弈方i的相关策略可记为si，其策略空间可记为Si。

3）支付。博弈方的支付是指每个博弈方从各个策略空间中所获得的收益或效用。其是策略空间Si的函数。这里将f（x）作为博弈方策略空间的支付函数。

4）信息。信息是博弈方有关其他博弈方的策略、收益等知识。博弈中博弈方掌握信息的多少是影响其策略选择的一个重要因素，直接关系到决策的准确性［2］。由于中央与地方信息传递不及时且并不全面，双方中的任一方对于另外一方的行为意图尚不完全清楚，因此中央与地方政府土地政策的博弈是一个不完全信息博弈。

5）次序。依据博弈类型划分方法，由于中央与地方政府之间在土地政策实施中存在行动的先后顺序，因此，确定两者间的博弈关系类型为动态博弈。

2.2 模型前提假设条件

在构建模型之前，先要对所构建的博弈模型作前提假设条件，以便得到理想状态分析，本文的博弈模型前提假设条件主要包括以下方面。

1）中央政府是国有土地总代理人，地方政府受中央政府委托行使部分土地所有者权利和管理者职权。法律对两者行使土地所有者的权利有清晰的界定［3］。

2）参与博弈的双方均满足经济人的假设，各自追求自身利益的最大化。

3）中央和地方政府在博弈中产生的成本相同。

4）中央与地方政府在决定其土地政策目标行为时，不受除了政策以外其它因素的制约，其自我选择权能得以最大限度地发挥。

5）参加博弈的双方都只做出理性行为。这里所指的“理性”不是一般的道德标准，而是从参加博弈的参与人的眼光来看，试图去实施自己认为最好的行为，尽管这样的行为有可能损害到其他参与人［4］。

2.3 博弈模型的构建

不完全信息动态博弈所要达到的均衡是精炼贝叶斯均衡又称完美贝叶斯均衡。其内容将不完全信息静态下所产生的贝叶斯均衡以及完全信息动态博弈下产生的子博弈精炼纳什均衡进行有机的结合。它的要点是参与者根据所观察到的其他人的行为来修改自己的主观概率，由此来选择自己将要如何行动。因此，建立博弈模型如下所示。

2.3.1 贝叶斯均衡模型

根据上述内容，我们将相关变量以及变量含义归纳如表1所示。

表1 贝叶斯均衡模型相关变量及含义

s（·）和（·）为给定的策略组合且令（·），s－·｛·｝表示当参与者选择（·），而其他人选择s（·），且令（θi），s－·（θ-i））＝（s1（θ1），…，si－1（θi－1），si（θi），si＋1（θi－1），si（θi）），该项式子表明在（θi），s－·（θ-i））＝ （s1（θ1），…，si－1（θi－1），si（θi），si＋1（θi－1），si（θi））的策略下，θ＝（θi，θ-i）的值。s（·）这个策略组合是一个贝叶斯均衡，且针对于每一个博弈的参与人来说都满足：

2.3.2 完美贝叶斯均衡模型

根据上述具体内容，我们将相关变量及变量含义归纳如表2所示。

表2 完美贝叶斯均衡模型相关变量及含义

3 中央与地方政府在土地政策中的博弈关系

3.1 土地政策博弈中考虑的因素不全面

通过对上述土地政策冲突的分析可见，作为博弈双方的中央与地方政府，在土地政策行为中起着举足轻重的作用，然而仅仅考虑这两者是远远不够的，因为与土地政策密切相关的利益相关者还包括其他要素，对土地的开发利用起到直接或是间接的影响。相关要素总结如图1所示。

由此可见，在土地政策的行为当中，中央与地方政府仅仅是博弈的一个方面，它与用地单位、社会公众、研究机构等要素同时产生博弈关系，由此形成了其他的博弈方。而将图1中的关键因素进行详细分析，我们又可得到新的发现，如图2所示。

图1 土地政策中考虑的因素

图2 土地政策中各博弈方的关系

由图2可见，开发商和地方政府在土地供给方面具有高度的一致性，如开发商可以通过拉升城市的房价获得更多的土地，因此按照“奥卡姆剃刀”原理，可以将开发商归为地方政府一方。而作为主要社会公众的农民并没有真正的介入土地政策的博弈中，农民并没有处置自己土地的权利，唯有在征地过程中可以与开发商就土地补偿款进行讨价还价，然而由于制度格局的限制，农民讨价还价的余地非常小。

综上所述，双方在土地政策博弈关系的不均衡集中体现在以下两个方面：①我们忽略了农民的权益，在博弈的关系模型中并未考虑到农民，在我们所述的不完全信息模型中，中央政府出于劣势地位；②土地制度的相关内容引发了中央与地方政府在土地政策中的博弈。

3.2 土地制度在土地政策博弈中的作用分析

目前，中央和地方政府的土地政策博弈产生的主要原因是土地管理的政策和制度安排。具体分析包括：①中央政府对农地转用的行政管制和计划控制；②地方政府不惜任何代价，来过分征用农地以便扩张城市建设，但程度过大造成损失；③农民和农村集体不得转用农地［5］。换句话说，土地制度的不完善给被征地的农民和中央政府来说带来一定的伤害，并导致了两者的博弈关系。

土地制度在土地政策博弈中占有重要的席位。从博弈论的角度来分析，一般有以下三种制度观［6］：①将相关的土地制度等同于博弈中的特定参与人；②将相关的土地制度视为博弈中的规则；③将制度视为博弈中的均衡，即认为制度等同于博弈的结果。后两种观点是产生分歧的重要所在，按照进化和重复博弈论的观点，通过相关制度历史的分析来重新定义制度，使之不再成为博弈的条件和规则，它将人类社会中的复杂关系错误地简化为一种博弈关系，而且对个人和集体的决策机制不加任何区别，推理判断使用了互相矛盾的命题［7］。本文认同上述的观点②。

3.3 农民在土地政策博弈中的作用分析

在土地政策行为中，中央与地方政府之间的博弈属于信息不对称的动态博弈。中央政府所对于建设用地的要求与地方政府实际征用的土地相矛盾；中央对农民的权益保护也因为农民话语权的不畅而难以有效落实；更重要的是，中央出于全局的考虑，在与地方政府的博弈中常常会做出某些妥协。因此，将农民真正纳入土地政策的博弈关系中，可以加大中央一方的博弈力量，增大其博弈策略。

考虑农民要素构建博弈模型。其中所涉及的参数设置为：A表示地方政府，B表示中央和农民，ui表示支付函数。地方政府的策略空间SA＝｛公平补偿，不公平补偿｝，中央政府和农民的策略空间SB＝｛农民抗争并得到中央政府支持，农民没有抗争｝。a分别表示地方政府的收益，b分别表示中央政府的收益，c表示不公平补偿时地方政府和中央政府在博弈过程中的成本。

如图3可以看出，中央政府和地方政府的一个简单的逆推归纳土地政策的决策博弈树。地方政府（A）在公平补偿和不公平补偿两者策略间做出选择之后，当地方政府（A）选择公平补偿时，符合中央政府和农民（B）利益，达成目标，即形成第一种决策方案；当地方政府（A）选择不公平补偿时，农民做出的不抗争的策略选择时，形成第二种决策方案；当农民抗争并得到中央政府支持时，又形成第三种决策方案。由此，经分析得到地方政府与中央政府之间的博弈策略空间，即二者决策方案集合的表达。

通过上述分析，得到各个地方政府和中央政府的支付如下：

策略1：当策略组合为第一种时，双方收益为（a，b）。

策略2：当策略组合为第二种时，双方收益为（a＋c，b－c）。

策略3：当策略组合为第三种时，双方收益为（a－c，b）。

A有两种策略选择，即对征地进行公平的补偿和对征地进行不公平的补偿。如果选择前一策略，A的收益是a，B的收益是b。如果A选择后一策略，即对征地进行不公平的补偿，那么，它必须考虑B的行动策略：如果B没有争取自己的权益，A的收益是a＋c，B的收益是b－c；如果B采取了有效的抗争，由于A采取了不公正的行为在先，它将承担博弈的成本c，其收益为a－c，B的收益为b。显然，如果将农民纳入了B之中，A就会慑于B的行动威力，在一开始就会采取公正的行为，这对于减少整个社会的成本是有利的。而如果没有将农民纳入博弈方B，使农民的抗争无法实现，那么，A就会采取不公正的行为。

图3 土地政策中博弈树的构建

4 土地政策的相关建议

本文分析了中央与地方政府在土地政策中的三种冲突，并基于博弈的相关理论，构建了在不完全信息动态博弈下的完美贝叶斯均衡模型，通过此模型对中央与地方政府在土地政策中的博弈关系进行了具体的分析。通过上述分析所得的结果，我们总结出以下结论和建议。

1）不同区域采用差别化分类管理的土地节约集约利用政策制度。此措施对于解决中央与地方政府双方之间的冲突较为有效，并能提高土地资源参与宏观调控的能力，不断完善土地相关政策，从根本上转变经济发展方式，形成产业结构上的战略调整，最终实现经济的可持续发展。

2）建立地方政府可持续发展的综合指标政绩考核机制。加强地方政府社会、资源、经济可持续发展观。除了GDP指标，还应将资源可持续利用、居民生活水平、地区竞争力等环境和社会指标。

3）改革中央和地方的财政分配制度。进一步深化当前的分税制，明确中央和地方的事权范围，中央政府根据事权合理分配税收比例，从而充分调动地方发展经济的内在动力。同时完善财政的转移支付制度，消除土地政策博弈中的内在动力。

4）维护农民对于土地所应该享受的合法权利，并不断的完善现行的农村集体土地制度。不断提高村民的否决权的权利，提高农民在土地政策博弈中的地位。

［1］王刚，娄成武.城郊土地管理困境：中央与地方的“土地博弈”［J］.行政论坛，2011，2（18）：73-77.

［2］郭立夫，李北伟.决策理论与方法［M］.北京：高等教育出版社，2006.

［3］唐在富.中央政府与地方政府在土地调控中的博弈分析：诠释宏观调控中政府间关系协调的一种新尝试［J］.当代财经，2007（8）：24-29.

［4］徐晶莹.城乡边缘地带土地利用决策的博弈分析［D］.武汉：华中农业大学，2004.

［5］张曙光.如何破解中央与地方“土地博弈”困局［N］.南方周末 ，2008-07-23.

［6］卢现祥，朱巧玲.新制度经济学［M］.北京：北京大学出版社，2007：49-50.

［7］谢识予.经济博弈论［M］.第2版.上海：复旦大学出版社，2003：134.