官员财产申报制度是否可以起航？

◎李昌庚

2012年11月30日，中共中央政治局常委、中纪委书记王岐山同志主持召开党风廉政建设和反腐败座谈会，听取专家学者意见。与会专家学者普遍强烈要求立即推行官员财产申报制度。

其实，早在1994年，官员财产申报立法就已经列入全国人大立法规划的议事日程。全国人大代表韩德云等人多年来一直呼吁尽快制定 《公务员财产申报法》，但终因条件不成熟而一再搁浅。但所换来的进步是，国家有关部门先后出台了有关规范性文件及其规章制度：1995年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了 《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》；2001年，中纪委和中组部联合颁布了 《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）》；2010年，中共中央办公厅、国务院办公厅又联合发布了《关于领导干部报告个人有关事项的规定》，进一步扩大了申报范围。因此，应当说，党政机关和国有企事业单位县（处）级以上领导干部早已在内部推行财产申报制度。与此同时，我国广东、江苏、浙江等地部分县市（区）也开始试点官员财产申报内部公示制度。

但众所周知，成效不大，形式大于内容。这也是许多专家学者、人大代表、政协委员以及其他广大社会民众普遍要求立即推行官员财产申报制度及其立法的原因所在。但问题是，官员财产申报制度已经存在，只不过成效不大而已；即使普遍推行官员财产申报内部公示改为外部公示，并将规范性文件变为相应立法，能否因此达到官员财产申报制度应有目的，并能有效解决我国现有的腐败问题呢？

一

笔者以为，在我国现阶段，官员财产申报制度及其立法并不能达到应有目的。其理由如下：

一是权力监督制约机制问题。虽说官员财产申报制度及其立法是权力制约的一种途径，但权力监督制约机制的形成关键取决于立法权、行政权和司法权的有效构建，而非官员财产申报制度及其立法所能解决。而且，这种途径只有在权力监督制约机制形成的基础上才能发挥作用。但在我国权力尚未形成有效监督制约机制的情况下，权力异化都有可能使官员财产申报制度及其立法徒具形式。

二是收入分配机制问题。从我国政府官员账面上的法定收入来看，其收入标准相比较许多国家政府官员以及我国部分群体的收入水准而言，以我国现有的消费水平衡量并不高。但在权力缺乏制约的现实环境下，有些政府官员实际收入往往高于国内普通民众，无论合法或非法的隐性收入已成为不争事实。这已不是单个人的道德或违法违纪的腐败问题，而是一种基于 “人性善”为逻辑构建的体制性缺陷所产生的体制性腐败。

为此做一假设。如果严格并有效推行官员财产申报制度及其立法（在权力缺乏有效制约的情况下，事实上很难做到的），那么这种体制性腐败所带来的多米诺骨牌效应的“冤冤相报”、“秋后算账”的政坛动荡，在民族问题、台湾问题、东中西部地区差距、城乡差距以及13亿人口等现实国情背景下，将因此可能引发诸多不确定问题，如 “民粹暴政”、“地方诸侯”式的国家动荡等。换言之，任何情理上应然改革在改革设计的某一细微环节出现偏差均有可能在现实国情下引发危机。

同时再做一假设。如果以政府官员的现有法定收入为标准严格推行官员财产申报制度及其立法，在我国现有社会保障条件下，在利益多元化的今天，尤其是在体制性缺陷而导致的财富积累所形成的不合理收入差距的情况下，还将意味着许多精英型政府官员或其他社会精英因心理失衡而不愿当官，虽然这未必都是坏事情，但却因此使政府失去了许多社会精英。市场经济社会本身就需要一个精英政府去治理市场竞争中的 “人精”。在一个缺乏社会精英的政府，面对市场经济固有的 “市场失灵”及其带来的 “奸商”等问题，尤其在我国还同时面对体制转型摩擦而产生的诸多问题，则势必极大地降低政府治理成效而致恶性循环。

如果为此而提高政府官员合法收入，这也是市场经济社会收入分配制度改革及其官员财产申报制度应有的配套要求，但在我国权力缺乏有效制约以及因体制性缺陷而致收入分配尚不合理的现阶段，如果没有相应改善并提高普通民众的合理收入及其社会保障条件，则势必激起普通民众的反弹。即便满足普通民众的合理收入诉求，权力的异化和人性的弱点并不因提高政府官员收入而减少政府官员的隐性收入存在，同样会激起普通民众的反弹。

二

由此可见，官员财产申报制度无论公示及立法与否，无论增加公务员法定收入与否，均已陷入改革僵局。由于历史包袱，在我国现阶段，官员财产申报制度实际上是一项系统、复杂的工程。官员财产申报制度及其立法必须具备两个前提和基础：一是要有有效的权力监督制约机制，以确保政府官员的权力得到有效制约；二是要有符合市场经济原则的相对公平的收入分配机制，以确保政府官员的合法收入与其价值相适应，并能体现应有的社会尊严。缺少了这两个前提和基础，所谓的官员财产申报制度及其立法也只能徒具形式。

官员财产申报制度及其立法只能是权力监督制约机制的辅助配套措施，也只有在相对成熟的民主法治社会才能发挥其应有功能，以解决非体制性缺陷所可能产生的腐败问题，主要起到事先预防作用。但对于体制性缺陷所产生的体制性腐败问题，只能通过体制改革去解决，而非官员财产申报制度及其立法所能替代。这也说明了有些学者提及的官员财产申报制度及反腐败工作采取“老人老办法、新人新办法”的观点也是不现实的。

就此而言，我国现阶段采取的官员财产申报制度及其立法的步骤应当说是一种较为稳妥的做法。哪怕形式大于内容，但至少可以对官员起到一定的警戒作用，也是对社会公众诉求的一种积极回应，同时也可以或多或少地起到 “倒逼机制”的改革功能。依此逻辑推论，象征意义上的官员财产申报制度及其立法，在成本与收益权衡考量的前提下，还可以进一步深化推进。当前，中纪委拟定官员财产申报抽查方案就是一个比较现实、可行的做法。

但能否因此就满足于此？能否因现实国情就阻碍改革？答案显然是否定的。众所周知，官员财产申报制度已是国际惯例，也是国内社会公众呼声极高的问题。正如习近平总书记在2012年12月31日政治局集体学习会议上所指出，我们必须积极回应民众对深化改革的强烈呼声，以更大的政治勇气与智慧深化改革。官员财产申报制度也是一项系统工程，涉及到权力制约、收入分配制度改革等一系列深层次问题。当前，解决官员财产申报制度的关键不在于申报制度及其立法本身，而在于如何通过体制改革，获得基于 “人性恶”为逻辑构建的权力监督制约机制和符合市场原则的相对公平的收入分配制度，以解决体制性缺陷及其所产生的体制性腐败问题，同时也是为官员财产申报制度构建相应的前提和基础。这才是问题的根本。

一旦这一问题解决，官员财产申报制度及其立法则是水到渠成的事情，无需我们费心伤神。

因此，党和政府应当拿出改革既得利益的勇气去深化政治体制改革和经济体制改革。至于如何推进体制改革，笔者曾在其他论著中多有阐述，限于本文宗旨，在此不再论述。但有一点仍需强调的是，虽说任何一项改革均需付出一定的成本与代价，但在我国民族问题、台湾问题、东中西部地区差距、城乡差距以及13亿人口等现实国情背景下，两千多年的封建专制社会以及高度集权的计划经济体制乃至今日体制性缺陷所留下的历史欠账非一时所能解决，即便是国际社会也不愿意看到像中国这样庞大国家出现一场类似于原南斯拉夫等东欧国家及中东地区等诸如此类的人权灾难以获得甚至难以获得一种体制转型的后果。虽说历史证明主动改革有时是痛苦而艰难的，甚至是夭折的，但古今中外的历史亦已证明任何一种被动改革都可能引发一场人权灾难，更何况中国的现实国情。因此，改革的代价与收益的博弈以获取一种较小成本与代价的相对平稳社会转型的主动改革路线图乃是当下国人讫需考量的问题。这也是中国基于现实国情，在党和政府掌握改革主动权的前提下，在不损害国家核心利益的前提下，与我国台湾地区、美国及国际社会就台湾问题、民族问题、钓鱼岛问题和南海问题等诸多事项需要尽可能达成某种默契以创造主动改革的和平国际环境的重大问题。其目的就是在社会转型改革过程中尽可能确保国家统一、领土主权完整和社会平稳转型。这取决于执政党的政治勇气与智慧。