水权分配在灌区应用过程中存在的问题及对策

郝玉萍

(甘肃省疏勒河流域水资源管理局 玉门 735211)

1 案例背景分析

疏勒河是一条自东向西的内陆河，干流全长670km，年均径流量10.31亿m3。流域范围涉及玉门、瓜州、敦煌三县市内的22个乡镇以及6个国营农场。流域内目前拥有新建及扩建输水干渠641.59km;大型水库两座:总库容量为1.94亿m3的昌马水库以及总库容量为2.4亿m3的双塔水库;中型水库一座:赤金峡水库，总库容量为0.3878亿m3。当前承担着昌马、双塔以及花海三大灌区，共8.96万hm2的灌溉任务。

疏勒河流域在面临水资源短缺、供需矛盾日益突出的现状后，积极响应国家水权制度建设号召，初步尝试水权制度建设，自2007年着手开展初始水权分配工作。在水权分配制度建立初期，由于没有相应理论体系支撑，更没有实际执行经验，导致水权分配方案缺乏可操作性，水权分配工作形成文字资料后，各灌区无法应用到实际情况当中，使得相关工作进展缓慢。

自《敦煌水资源合理利用与生态保护综合规划》(简称《规划》)出台以来，疏勒河流域水资源管理局根据《规划》中的相应指标，充分吸取前期工作中的不足，针对疏勒河流域内各灌区的实际情况重新制定水权分配方案。在平衡各灌区内灌溉用水的前提下，充分考虑生态环境因素，保证灌区内农业的可持续发展，提高水权分配工作的可操作性。

2 水权分配方案主要因素

当前水权分配方案的制定主要依靠两个因素:流域供水量和灌溉需水量。

2.1 流域供水量的确定

疏勒河流域各个灌区实际运行情况复杂，灌溉用水按水源不同可分为河水、泉水以及井水。农业灌溉中，灌溉形式主要有河水灌溉、井水灌溉、泉水灌溉以及井、河混合灌溉等等。在实际灌溉中，依靠输水渠道将地表水引入相应的灌溉区域。在渠道供水不足的情况下，依靠引用地表泉水或提取地下水补充灌溉用水。故流域供水量主要依靠渠道供水量、地表泉水供水量以及地下水供水量三个参数进行制定(如表1 所示)。

表1 疏勒河干流典型年供水量

泉水量近几年已基本干涸;地下水在作为各灌区的补充水源时，每年的提取量完全取决于疏勒河干流年径流量的大小。

2.2 灌溉需水量的确定

疏勒河流域各个灌区对作物灌溉需水量的制定标准与《敦煌规划》中的制定标准具有一定差异性。根据《敦煌规划》，灌溉需水量额度主要依据行业定额，针对作物的蓄需水特性进行制定。而疏勒河流域各灌区基于灌区内土壤、气候以及水文等实际情况，针对各类作物在不同配水方式、灌溉方式、种植方式等综合条件下进行需水量预测。在实际的水权分配中，以《敦煌规划》中制定的指标为基础，利用各灌区实际的预测需水量为分水依据，以此确定各个灌区的需供水量，以作为水权分配的参考(如表2 所列)。

表2 疏勒河流域各灌区需水量

3 当前灌区水权分配策略

目前，疏勒河流域灌区的水权分配方案大致分五个层集，配水方案按照取水流程，从取水口到用水户，自顶向下按照水库、总干渠、干支渠、斗渠口、田间渠五级渠道设计水权分配方案。水权分配方案的对应关系如下图所示。其中，由流域管理机构执行前四层的水权分配，而第五层水权分配方案由用水者协会完成。

3.1 流域管理机构的水权分配

流域管理机构在进行水权分配时，需要考虑多方面因素，影响这些因素的指标种类也较为繁多。综合而言，主要考虑三大原则［1］。

水权分配对应关系图

3.1.1 水资源使用的有效性

利用不同灌区水资源缺乏程度和单位水资源所产生的农业产值作为水资源使用有效性的衡量标准。提高缺乏水资源以及单位水量产生的农业产值较高地区的水权额度。

3.1.2 水资源使用的公平性

利用灌溉区域内有效灌溉面积以及人口基数作为水资源公平性原则的衡量。提高有效灌溉面积大且人口基数较大的地区的水权额度。

3.1.3 水资源使用的可持续性

保持生态环境，维护生态结构不被破坏，维持可持续发展是农业发展的基本指导思想。为此，水资源使用的可持续性，亦是水权分配决策中一个重要的考虑因素。

3.2 用水者协会的水权分配

用水者协会的水权分配主要考虑两方面的影响因素:生活需水量、灌溉需水量［2］。参考以上两方面的需水量，综合区域水资源量和社会经济发展情况，将水权分配到各个用水户。

3.2.1 生活需水量

生活用水主要满足居民的日常用水消耗。同时，根据各地区实际情况，亦需要考虑居民饲养的大型牲畜的耗水量，特别是某些以牧业为主的地区。庞大的人口基数以及居民日常用水量的不断增加，使得生活需水量对水权分配的影响逐渐增强。

3.2.2 灌溉需水量

灌区中，农业灌溉面积主要包括小麦、玉米、菜园和果园等耗水量较大的作物。灌溉需水量是考虑水权分配主要因素。充足的灌溉用水不仅是保持稳定的粮食生产能力的前提，更是保护有效灌溉面积、提高农民收入的基本保证。

4 灌区中水权分配存在的问题

虽然通过一些摸索和实践，疏勒河流域各灌区的水权分配政策有了较大改进，然而日益严重的水资源供需矛盾，使得新问题也不断出现，主要集中在以下几个方面。

4.1 监管制度不完善

当前我国没有完善而又具体的法律法规作为依托，相应职能部门不能对水权分配进行有效的监管，不能发挥政府宏观调控的作用。

另一方面，相应政府部门职责不明确也使得水资源管理上存在漏洞，如:作为水资源管理的重要机构，流域管理机构与地方行政部门都承担着对水资源管理的工作，而实际工作中，两个部门在地下水资源的管理上存在着一定的职责重叠和工作不能协调统一的问题，使得两个部门不能完全发挥相应的权利;同时，由于地方部门是地下水的主要行政审批单位，而疏勒河流域管理机构没有审批权，造成了流域内的自然保护区及灌区周边分布了大量的机井，专门提取流域管理机构供给自然保护区的生态用水，这一现象在疏勒河流域干海子自然保护区尤为严重，地下水提取不仅没有得到很好的控制，反而更加严重，给当地的地下水保护造成极大的困难。如果流域管理机构不能对地表水、地下水同时监管，那么，随着流域地表水用水量的日益增加和不间断向外调水，地下水的补充会越来越少，地下水水位的快速下降是不可避免的。

4.2 水权分配无法兼顾多重原则

水权分配主要用来解决水资源短缺造成的相应矛盾，然而实际情况中水权分配无法兼顾有效原则、公平原则和可持续原则。为保证水资源的有效利用原则，对经济条件好的灌区提供更多用水，就使得经济效益差的灌区缺水从而经济效益更差，最终形成“马太效应”，引发更多用水矛盾。另一方面，公平原则会影响可持续原则，如保证水源地供水量势必减少非水源地供水量，而非水源地过度使用地下水则将影响当地的生态环境。而可持续原则在一定程度上也会使得水资源使用的有效性降低，生态环境不会直接产生经济效益，在保证生态需水量的前提下，用于经济作物灌溉的水资源则会相对减少。

若影响水权分配的三个原则不能达到平衡，水权分配制度则不能以最优的策略解决水资源利用问题。而实际情况中，由于水权分配策略的相关理论研究较浅，实践经验较少，使得水权分配策略并不能灵活地兼顾这三个基本原则。

4.3 非农业用水对灌区水资源的侵占

随着经济的发展，各灌区不再以单一的农业结构作为经济基础，而是发展多种经济，加工业、制造业等多种非农业经济随之产生。由于经济利益推动，管理部门在制定水权分配时会将一定水权额度分配给非农业产业，伴随而来的是更多的水资源需求，在水资源总量不变的前提下，这无疑形成对灌区水资源的侵占，使得灌区内可用水资源减少。

同时，工业造成的废水、污水会造成水资源的污染，加重水资源短缺。而产生水污染的情况较为随机，这使得本就缺乏灵活变化的水权分配制度无法更好地对水资源进行充分利用。

5 水权分配改进策略

为了提高水资源的利用效率，支持灌区的可持续发展，针对以上问题，可以从以下几方面进行改进。

5.1 统一管理，加强监管制度

借鉴先进经验，完善相应法律法规，确定政府相应部门的职责以及规范水资源的使用［3］。通过这一系列法规，确定政府各管理机构的管理机制以及相应责任，明晰职能部门的分工以及上下级与协同关系，不仅能够提高职能部门公权力的执行力度，同时增强了政策的可操作性［4］，在制度上保证了政府宏观调控手段。

5.2 建立更加完善、灵活的水权分配方式

在理论研究的基础上，充分兼顾保证生活生态用水、公平协商、政府宏观决策等方面，采用更加灵活的水权分配方式。

a.以水资源使用性、可持续性和公平性为基础，在优先保证生活用水和生态用水的前提下，对各个用水缺口进行水量分配，同时对用水量合理性进行论证分析，减少不合理用水的水权分配。

b.综合历年需水量，以及各地区实际情况建立数学模型，同时结合当年降水量的预测，对水权进行初步分配。

c.提高水权分配的灵活度，在灌区的农业周期内每隔一定时间间隔，按照各地区实际来水量，对水权分配进行调整。

d.建立有偿用水制度。通过经济杠杆调剂水资源使用的供求关系，根据水权的实际用途制定合理的征收标准，对于超计划或跨用途用水进行超定额加价，在完善的监管制度下，提高水权分配的实际执行情况。

5.3 调整农业作物结构

调节经济结构，调整不同作物的种植比例。对于干旱地区或较干旱地区，减少耗水型作物的种植面积;增加耐旱型作物的种植面积，增加作物的种类，避免集中供水，避开用水高峰，从根本上缓解供需矛盾。同时引入耐旱、低耗水、高产量的农作物品种。

5.4 加强水资源保护

加强水资源保护，维护生态环境是保证水权分配的另一有力举措。主要在以下几个方面加强水资源保护。

a.通过优先利用地表水、完善地下水监测系统、限制对地下水资源的开采等手段，提高地下水储量。

b.兴建水库、保护湿地沼泽，加强地区的人工和自然蓄水能力。

c.整修水利设施，减少水资源在运输途中的消耗。

d.预防、治理水资源污染。关闭污染严重的企业及部门，控制农业面源污染，控制水污染源头。同时建立污水处理系统，提高污水厂治理工艺，提高水资源净化能力。

6 结 论

合理的水权分配不仅是解决因水资源短缺造成的社会矛盾的有效途径，更是保证灌区内农业生产和水资源可持续利用的主要手段。通过提出灵活有效的水权分配策略，不仅能够最大限度地利用该水资源，更是维护生态环境稳定、促进社会可持续发展的捷径。本文在理论上分析了水权分配的主要策略，并结合水权分配在灌区的实际情况，对实际工作中水权分配的一些问题进行分析，提出有效的改进策略，以期能够对灌区中水权分配制度起到一定指导意义。

1 李娟.宁夏引扬黄灌区初始水权分配研究［D］.陕西:西安理工大学，2007.

2 魏礼宁，马如国，等.宁夏回族自治区水资源调查评价［M］.宁夏:宁夏人民出版社，2005:30－90.

3 高尧.松花江流域水资源管理模式研究［D］.辽宁:大连理工大学，2011.

4 白铁焱.松花江流域管理体制研究［D］.北京:北京化工大学，2006.