“三挂钩”社会养老保险调待机制及其验证

赵立航 薛双霞

我国社会养老金已经连续多次平带来了较大的提高。但是，由于缺乏合理而统一的机制，我国社会养老保险待遇调整（以下简称“调待”）工作存在着许多问题，急需通过完善调待机制加以解决。

一、我国社会养老保险调待工作历史与问题

（一）社会养老保险调待工作的意义

社会养老保险待遇计发办法是养老保险制度的核心内容，主要包括退休当年待遇计发办法和退休第二年以后的调待计发办法。

调待关系到退休人员老年生活保障和分享社会经济发展成果的问题，涉及代际利益关系调整和基金或财政支付能力。尤其是在人口老龄化日趋严重之时，完善的调待机制可以有效应对人口准将退休当年待遇与社平工资、缴费年限以及缴费指数三者结合考虑，较好地兼顾了公平和效率，为社会养老保险待遇调整乃至社会养老保险全国统筹奠定了重要基础。该文件提出：“要建立社会养老金正常调整机制，根据职工工资和物价变动等情况，国务院适时调整企业退休人员社会养老金水平，调整幅度为各省、自治区、直辖市当地企业在岗职工平均工资年增长率的一定比例。”

该文件对于调待提出了一个原则性的意见，为调待指明了方向。然而，究竟如何调待，文件并没有制定如退休当年待遇计发办法一样的具有可操作性的办法。

根据国务院国发38 号文件精神，我国从2006年开始探索建立基本养老保险调待机制。绝大部分省市自治区试行与社平工资年增长率一定比例相挂钩的调待上调，给退休人员的生活水老龄化带来的养老金支付危机，有利于适当减轻财政的压力，促进社会福利水平的提高和经济的可持续健康发展。建立统一的调待机制和调待标准，也是社会养老保险全国统筹的标志。

此外，退休当年待遇计发是一次性的，退休待遇调整则是经常性的工作。退休当年待遇计发只为退休待遇调整提供了一个基数，后者还必须根据因素及变量不断进行调整。

因此，从某种意义上可以说，与退休当年待遇计发相比较，退休第二年以后的调待调整影响更大、更长远，值得人们给予更多的关注。

（二）我国社会养老保险的调待历史

2005年，国务院国发［2005］38号文件明确了全国统一的退休当年待遇计发标准。该计发标机制，上海还探索了采用定比调待和定额调待相结合、与CPI挂钩的调待机制。

2012 年各省市的基本养老金调整方案中，广东、山东、天津等采用了定额加定比的调整方式，调整指数为工资增长率；北京、上海等21个省市自治区按照定额的方式来调整，并将养老金的调整额度和缴费年限相挂钩。以广东为例，2006年以来，广东省根据国家统一部署，并结合自身情况，按照定额与定比相结合、普调与特调相结合方式，通过连续5次调待，使全省企业退休人员养老金年均增幅达12.1%，超过同期GDP和社平工资的年均增长幅度，有力保障了退休人员的基本生活，同时也刺激了消费需求，促进了经济的增长。

（三）我国社会养老保险调待机制存在的问题

我国现行社会养老保险调待机制发挥了重要的历史作用，但存在的问题也是显而易见的。

（1）调待机制不完善，缺乏系统性、自动性和连贯性。养老待遇调还是不调，调多还是调少，定额调待还是定比调待，缺乏统一标准和机制。

（2）单挂钩调待机制有可能导致在岗职工与退休职工以及早退休职工与晚退休职工“收入双重倒挂”现象，即按照社平工资为单项挂钩指标的调待机制，一方面，在经济滞涨的情况下，物价上涨，社平工资相对下降，会导致养老金的增长超过社平工资增长，形成在岗职工与退休职工收入的倒挂，诱使人们提前退休；另一方面，由于享受了多次调待，退休时间早、缴费年限短和缴费水平低的参保人，其养老金水平反而可能高于缴费年限长、缴费水平高和退休时间晚的参保人，从而引起较晚退休职工的不满。

另一方面，与CPI挂钩的调待机制可以抵御通货膨胀的风险，较好地补偿因为物价上涨给退休人员生活带来的购买力损失，实现保证退休者基本生活水平这一社会养老保险制度的最基本目标。然而，在长期运行中，这一调待机制对养老金的补偿额度较小，仅能使退休者养老金的实际购买力保持在退休初期水平，不利于老年人分享经济发展成果。

（3）忽视人口老龄化、基金和财政支付能力的影响。无论是挂钩社平工资还是挂钩CPI，都存在如下共同的问题：一是只考虑调待需求，忽视调待承受能力，福利的刚性（养老金只能上调而不能下调）和人口老龄化使养老金水平不断上升，最终导致财政难以承担，不利于制度的长远发展。二是由于没有形成统一的正常调待机制，调待工作缺乏科学性和计划性，容易倒退到“拍脑袋”决定问题的老路。三是没有处理好定额调待和定比调待的关系。

（4）挂钩办法缺乏科学论证，挂钩比例乱象纷呈，令人难以适从。即使是同一个省，与社平工资增长率挂钩的比例都可能变化极大。仍以广东为例，2006年9月1 日，广东省人民政府粤府〔2006〕96号文规定，广东省养老金调整幅度按全省在岗职工平均工资增长率的100%确定。但随后几年，调待的幅度则有很大变化。文件规定：“基本养老金年度调整额＝所在市上年度平均基本养老金×全省上年度企业在岗职工月平均工资增长率×（40%～60%）。”调待究竟应该按什么比例进行？根据是什么？按不同比例调待会有什么不同影响？决策者往往在没有弄清楚这些问题的答案之前就匆忙制订调待政策，难免遗留不良后果。

二、国外有关国家社会养老保险调待机制情况

国外，社会养老保险调待挂钩指标呈现多样性。以荷兰、智利、德国为代表的国家，采用调待与在岗职工平均工资增长率挂钩的方式，以美国、英国、加拿大为代表的国家，采用与物价指数挂钩的方式。

由于单指标调待机制不能解决退休人员分享社会发展成果以及经济滞涨时期养老金实际购买力下降的问题，一些国家尝试建立将工资增长率和物价指数相结合的调待机制，日本就是这方面的代表。

此外，为了应对人口老龄化危机，不少国家纷纷对原有的调整指标进行修改和完善，一些国家采用了新的调待挂钩指数，如预期寿命化指数、养老保险制度偿付能力以及养老金指数累进等。其中，为了更好应对预期寿命延长的风险，实行现收现付制的巴西和芬兰都在调整指标中加入了预期寿命指数；为了保持养老保险制度在财务上的可持续性，瑞典和德国还在养老金的调整中挂钩养老保险制度的偿付能力等。

三、完善社会养老金调待机制方案的设想

随着人口老龄化的发展，若不能处理好调待问题，最终难免出现支付危机。

本文设计了以社平工资增长率和CPI指数作为调待需求指标，基金支付能力或财政支付能力作为调待能力指标的“三挂钩”调待机制，具体内容如下：

（一）调待原则

1.养老金增长速度总体略低社平工资增长速度的原则

由于历史原因，早退休的“老人”退休工资较低。因此，政府对他们多次以超过社平工资增长的速度进行调待。而按照国务院38号文件的养老金计发办法，退休人员平均缴费年限大约35年，个人账户养老金替代率占基础养老金的三分之一，首年退休人员平均替代率大约54%，已经非常接近58%的目标。如果还像过去一样经常性超速调待，就有可能出现在职职工收入不及退休职工养老金高的倒挂现象。其后果，是在职职工和企业需要承担过重的缴费负担，诱导职工提早退休。

2.公平优先，兼顾效率原则

应该承认，退休首年按照缴费年限对缴费指数打折的养老金计发办法，基本体现了“公平优先，兼顾效率”的原则。例如，在缴费指数正好为3、1和0.6的高收入者h、中收入者m 和低收入者l中，h／m 工薪收入比为3／1，退休金比则下降为2／1，收入差距缩小了33%；h／l工薪收入比为5／1，退休金比则下降为2.5／1，收入差距缩小了50%；m／l工薪收入比为1.67／1，退休金比则下降为1.25／1，收入差距缩小了31%。

因此，调待应当尽量维持退休首年确定下来的不同收入群体的利益关系，以及在岗职工和退休人员的利益关系。

3.定比调待为主与定额调待为辅原则

定比调待的优点，在于可以维持退休首年不同收入群体以及在岗职工和退休人员的利益关系，不足之处是比较复杂，难以操作。

定额调待的优点，在于可以缩小不同收入群体的利益差距，并且操作简单，不足之处是会打乱原有利益格局。

由于首年退休金计发办法已基本体现“公平优先、兼顾效率”原则，因此，建议在调待中可采用总体定比、个体定额，定比调待为主，定额调待为辅的方式。即使是采用定额调待方法，也要在定比调待的框架上实施：以定比方法确定调待总额，再以调待总额除以调待人数，得出人均调待金额。此种将定比调待与定额调待相结合的方法，既可以有效控制调待额度和平均替代率，保持退休人员与在岗人员的原有利益关系，又可以缩小不同收入退休群体之间的利益差距。

4.希克斯原则

无论总体调待，还是个人或不同群体调待，原则上都只做加法，不做减法。

5.量力而为原则

调待一定要考虑基金或财政的承受能力，遵循有多大力量，办多大事情的原则。

（二）调待目标

1.基本目标或保障目标：保证退休人员基本生活水平不下降。

2.高级目标或分享目标：保证退休人员分享经济发展成果。

（三）调待指标

衡量养老保险保障程度的指标，应包括绝对指标和相对指标。绝对指标指的是职工领取养老金的绝对数额。要实现调待的基本目标或保障目标，保证退休人员基本生活水平不下降，名义养老金的增长速度就要大于或至少等于CPI增长速度。

相对指标指的是养老金的收入替代率。养老金替代率主要分为目标替代率、平均替代率和交叉替代率，所谓目标替代率是指单个职工领取的养老金收入与其本人退休前一年工资收入的比率；平均替代率是指全体职工的人均养老金与全体在职职工的人均工资之比；交叉替代率是指退休者个人领取的养老金与在职职工平均工资的比率。

由于受通货膨胀、社会平均收入水平及社会发展状况的影响，绝对指标难以准确反映不同历史时期退休职工真实的养老保障程度，因此我们选取养老金替代率为衡量标准。

替代率的计算公式为：

目标替代率＝职工个人首年养老金收入／职工个人退休前一年工资收入。如前所述，这一目标的指标是58%，目前大约为54%。

平均替代率＝全体退休人员人均养老金／全体在职职工人均工资收入

交叉替代率＝退休人员个人领取的养老金／在职职工平均工资

此外，本文中调待指标涉及的相关概念表示如下：

1.上年度在岗职工平均工资增长率，以Rt－1表示；

2.上年度通货膨胀率，以Ct－1表示；

3.基金支付能力或财政支付能力，以RYS 表示。其中，R表示基金（包括上级调剂基金）支付能力，S表示财政支付能力；

4.上年度在岗职工工资，以Wt－1表示；

5.调待金额，以α表示。

（四）调待频率：每年一次

（五）调待启动机制和调待比例

1.调待需求条件之一：当Rt－1≥Ct－1时，有调待需求，需要按Rt－1调整待遇，α＝ Wt－1×Rt－1。或者

2.调待需求条件之二：当Rt－1＜Ct－1，有调待需求，需要按Ct－1调整待遇，α＝Wt－1×Ct－1。

以上两个需求条件只是启动调待的必要条件，如要启动调待，还必须具备调待能力。

3.调待能力条件。RYS 为正数，才能启动调待机制。在具备以上两个条件之一的情况下，调待需求出现，但是否调待还要考察调待能力，具体有以下三种情况：

（1）如果基金支付能力或财政支付能力等于0 或为负数，即RYS≤0，不具备调待能力，不能进行调待；

（2）如果基金支付能力或财政支付能力大于或等于调待金额，即RYS≥∑α，充分具备调待能力，可以按照需求全额调待；

（3）如果基金支付能力或财政支付能力大于0却低于养老金待遇调整总金额，即∑α＞RYS＞0，部分具备调待能力，可以按照支付能力比例启动调整机制。例如，RYS 仅为调待总金额的70%，则α＝Wt－1×Rt－1×70%，或者α＝Wt－1×Ct－1×70%。

4.调待阈值。退休待遇需要保持相对稳定，不需要也不可能年年调待，也并非社平工资或CPI一上扬就马上调待。为此，需要引入调待阈值的概念。所谓调待阈值，即启动调待的指标值，包括社平工资增长率调待阈值、CPI调待阈值和基金与财政支付能力阈值。（1）社平工资增长率阈值：社平工资增长率当年或累积达到10%；（2）CPI调待阈值：CPI超过社平工资增长率当年或历年累积达到3%。（3）基金与财政支付能力阈值：基金支付能力或财政支付能力大于0。当第三个调待阈值和前两个阈值之一达到时，调待窗口打开。

（六）定比调待与定额调待相结合的处理方法

为了既保持退休人员与在岗人员的原有利益，又进一步缩小不同收入退休群体之间的待遇差距，要坚持以定比调待为主、定额调待为辅的原则。无论是调待次数还是调待金额，定比调待都比定额调待多。如同时进行定比调待和定额调待，也要先以定比方法确定调待总额，再分别确定定比调待比例和定额调待金额。例如，某统筹区在岗职工300万人，缴费基数为120 亿元，退休金领取人数100万人，上一年退休金总额为25 亿元，社平工资增长10%。我们可以先按定比方法确定可供调待金额为2.5亿元。此时，可以先拿出60%，即1.5 亿元用于定比调待，调待比例为6%。然后，再将余下的40%即1亿元用于定额调待，平摊到每一位退休人员身上，就是100元。

四、“三挂钩”调待机制回归验证的前提假设

（一）验证目的

用拟定的调待办法对样本地区和人群进行调待，看结果是否合理，以验证本调待办法的适用性。

（二）验证的合理性标准

1.调待后不同收入退休人员的差距缩小，更加公平，或至少维持了调待前不同收入退休人员的利益格局。检验指标为退休人员不同收入群体的交叉替代率的比率关系。

2.退休人员与在职职工的利益关系更加合理，验证指标为平均替代率。

3.退休人员的平均目标替代率接近目标值，即58%。

（三）验证类型：主要分为地区验证和人群验证

（四）样本选择

以广东省为验证样本。

1.样本选择依据

广东是我国常住人口以及社保基金结余最多的省份，在全国统筹工作中具有举足轻重的地位。

2000～2010年，社平工资标准差全国为363元，上海和北京分别为1375和1319元，广东为406元，是最接近全国平均数的省份之一。

广东贫富差距悬殊，基尼系数超过国际警戒线。我国内地生活水准最富的地区之一在广东，最穷的也在广东。2010年，广东在岗职工社会平均月工资最高的是广州，为4127元，最低的是揭阳，为1657 元，前者是后者的2.49倍。全国情况与广东极其相似。2010年，在岗职工社会平均月工资最高的省市是上海，为5990元，最低的是江西，为2424元，前者是后者的2.47倍。

广东省社保基金总的来说是结余的，但省内各地参差不齐，不少非珠三角地区社保基金出现缺口，面临各统筹区经济发展落差大，利益难以协调的问题，因而广东省的社保情况，对全国具有普遍意义。

2.样本类型

（1）地区样本：将样本分为发达、中间、欠发达地区。

（2）人群样本：将样本分为高、中、低收入人群。

（五）验证时间

考虑到验证的需要和数据的可获得性，我们采用2001～2010年在岗职工社平工资和CPI等项数据，以检验本调待机制的适用性。

五、“三挂钩”调待机制的地区验证和人群验证

在广东21个统筹单位中，我们选取东莞作为经济发达地区的代表，韶关作为经济欠发达地区的代表。以S表示在岗职工月均工资，R表示在岗职工月均工资增长率，C表示物价上涨幅度，对“三挂钩”调待机制的适用性进行地区对比验证，结果如表1和表2。

表1 “三挂钩”调待机制的合理性——东莞的验证

表2 “三挂钩”调待机制的合理性——韶关的验证

表3 “三挂钩”调待机制的合理性：东莞市不同养老待遇人群的实证

图1 东莞采用“三挂钩”调待机制前后交叉替代率的变化曲线

图2 韶关采用”三挂钩”调待机制前后交叉替代率的变化曲线

再以O－h、O－m、O－l分别表示高收入者月均养老金、中收入者月均养老金和低收入者月均养老金，以东莞市为样本，检验“三挂钩”调待机制调待前后不同养老待遇人群交叉替代率的变化及其合理性，结果如表3。

六、验证结论与建议

（一）“三挂钩”调待机制具有普遍的适用性

我国社会养老金调待机制改革对退休人员的养老金待遇影响较大。根据本文分析，“三挂钩”自动调待机制具有一定的适用性，既能够有效地避免通货膨胀的影响，使退休人员的基础养老金替代率保持在一个较稳定的水平，又能够让退休人员分享经济发展成果，同时还能够兼顾调待需求与调待能力的协调一致。

验证表明，“三挂钩”调待后人均养老金增长率，同在岗职工社平工资增长率和实际人均养老金增长率相差不大。

如图所示，“三挂钩”调待后人均养老金实际增长率不仅与在岗职工社平工资增长率和人均养老金实际增长率基本契合一致，而且增长率有所降低，反映出过去十年超常调待向未来正常调待的回归，具有与未来调待能力增长同步的调适性。

据统计2001～2010 年十年间，发达地区东莞市”三挂钩”调待人均养老金增长率为11.72%，与在岗职工月均工资增长11.73% 几乎一样，略低于11.99%的实际人均养老金增长率。欠发达地区韶关市“三挂钩”调待人均养老金增长率为12.16%，比11.89%的在岗职工月均工资增长率和11.48%的实际人均养老金增长率都略微高出。这是因为，2001年替代率东莞市为0.46，韶关市为0.50。2010年东莞市提升到0.47，韶关市却不升反降，为0.47。实际人均养老金2001年韶关市与东莞市的比 值 为0.71，2010 年 却 降 为0.68。经过十年的发展，两市的退休待遇差距没有缩小反而扩大了。如按”三挂钩”调待机制，韶关市替代率将提升到0.51，两市人均养老金比值上升为0.73，有利于制度发挥缩小贫富差距的功能。

验证期间，一方面，CPI的增长均低于在岗职工月均工资增长，没有挂钩CPI调待的需要。另一方面，2005年韶关市虽然基金出现缺口，但由于市财政和省财政给予补贴，养老金待遇也相应提高。

然而，这种现象并不能否定“三挂钩”调待机制中关于挂钩CPI调待和由于调待能力不能满足调待需求而停止调待的启动机制的实际意义。首先，我国经济高速发展期逐渐过去，遭遇滞涨的可能性越来越大。实际上，改革开放以来，我国CPI最高的年份曾经高达20%以上，其中有好几年CPI均超出在岗职工社平工资增长率。当CPI增长高于在岗职工社平工资增长时，就需要挂钩CPI进行调待。其次，随着人均预期寿命的延长和老龄化的发展，社保的养老负担越来越重，基金缺口势必扩大，调待能力不能满足调待需求的可能性增大。人力资源和社会保障部数据显示，尽管2011年全国养老金账户的结余近2 万亿元。而实际上，这些结余其实都是由个人账户的负债形成的。除去个人账户的负债，结余就不复存在，缺口必然显现出来。此外，如没有各级财政超过1800亿元的财政补贴，国内13个省市即使将个人账户负债算作收入，也仍然会出现缺口。最后，验证期间广东经济高速发展，业已成为我国社保基金结余和经济总量第一大省，为满足调待需求提供了强大的经济后盾。但是，这并不能说明其他省市包括国家也能够提供满足调待需求的财源。

（二）“三挂钩”调待机制具有自动性，提高了调待的科学水平。根据启动机制，每年1 月1日，“三挂钩”调待机制将按照“三挂钩”指标的情况，自动启动调待。这就克服了传统调待的人为性，提高了调待的计划性和可预见性。

（三）“三挂钩”调待机制具有较好的可操控性

以定比调待为主，有利于把控调待额度，维持在岗职工与退休人员以及不同收入退休人员之间的既定利益关系；以定额调待为辅，则有利于补充定比调待的不足，以便有计划地逐渐缩小不同地区和人群之间的养老待遇差距。鉴于定额调待对于缩小退休人员收入水平或替代率差距的作用较大，但容易导致高收入退休阶层的不满，而定比调待可以维持退休人员原有收入水平或替代率关系，但公平作用不大，建议定比调待为主，定额调待为辅。定额调待额度必须通过定比调待方法确定。

对于收入差距大的地区，建议更多进行定额调待来缩小差距，对于收入差距不大的地区，建议更多进行定比调待，以保持调待与社平工资或CPI变化的同步性。

（四）“三挂钩”调待具有对未来情况变化的适应性

表1和表3 中，“三挂钩”调待后东莞市前9年的养老待遇都略少于实际数。这是由于十年前退休待遇较低，为了弥补历史欠账，政府加快了调待的步伐。随着养老待遇的逐步提高，调待将逐渐走向正常化，“三挂钩”调待的优越性将会更好地体现出来。

（五）“三挂钩”调待机制较好地坚持了公平为主，兼顾效率的原则

以表3为例，“三挂钩”调待十年中，高收入者、中收入者和低收入者养老金总额分别比实际情况减少949元、474元和285 元，交叉替代率总数分别减少55、28和17个百分点。总的来说，减少幅度有限，其中收入越低者减少的越少，说明“三挂钩”调待机制比较合理地发挥了均贫富的功能。