老龄化社会的“养老”难题

文/万智奇

老龄化社会的“养老”难题

文/万智奇

尊老、爱老、助老，是中华民族的传统美德。老龄问题的解决涉及一国百姓切身福祉，也是世界各国的长期共识。在各方面共同努力下，本市老龄事业的发展有目共睹。为了进一步推动本市老龄事业的发展，市人大常委会将这项工作列为今年重点监督项目之一，市人大内司委从5月起，组织开展了相关专题调研。

上海是全国第一个进入老龄化社会的城市。2012年底的数据显示,本市户籍人口中老年人367.32万,占总数25.7%，是全国最高的，并将在“十二五”末期达到30%。“区域人口老龄化、老龄人口高龄化、居住形式空巢化”的特点已经显现。今后新增老年人口8成以上为独生子女父母，传统家庭照料功能弱化，全社会涉老需求空前旺盛。不可否认的是，与目前上海大体量、多层次的涉老需求相比，老龄事业的发展水平还有较大差距，这是人口及社会结构变化带来的必然问题。

难点一：“9073”养老格局内涵偏弱

从“9073”的养老格局来看，结构上基本形成，但内涵偏弱。一是为老服务能力不能满足需求。随着老龄人口的增多，家庭高龄化、小型化趋势渐显，群众对上门照料、助餐服务、日托等社区基本生活照料服务需求更加旺盛，对社区老年活动设施、各类文化娱乐体育活动、老年教育等精神文化需求也更多样化。但在此背景下，“九龙治水”的现象比较普遍，政府、社会组织和为老服务企业间缺乏跨平台的协调机制，管理主体分散，宣传不到位，民众享受服务项目不便利。机构养老、社区养老或上门照料等不同层次需求没有充分一一对应，面向失智、失能、临终老人等的专业照料服务能力不足。二是现有养老床位资源没有充分利用。本市约有养老床位10.52万张，但入住老人数量只有6.8万名，总体入住率不到70%。尽管如此，但还有不少养老院人满为患，动辄需年余轮侯，不乏一些老人比已收住老人有更迫切的需求却苦等无门。而同时，也有一些养老机构大批床位空置。从入住率高达99%的老年护理机构来看，总数远不能满足需求的同时，床位周转慢，平均住院时间较长，服务对象与养老机构相互交叉，存在资源浪费。三是新建养老床位缺乏有效手段。按照“十二五”规划要求，至2015年本市养老床位要达到12.5万张。2013年5000张养老床位指标如期完成后，后两年每年指标7500张，其中三分之二必须公建，任务艰巨。据有关部门反映，没有有效的手段可保证完成。全市没有形成全面的养老设施建设专项规划，缺少机制保障，建设主体不确定，机构建设落地难，潜力挖掘空间有限。在新建床位的同时，甚至还有床位流失。

难点二：老龄事业扶持政策效能不足

老龄事业发展的目标明确，但基本保障水平还有提升空间，扶持政策效能亟待优化。一是老年社会保障和优待水平总体不高。老年人对分享社会发展成果的要求比较迫切，对提高保障水平和缩小城乡差距的要求比较强烈。本市养老和医疗保障体系已实现全覆盖，养老金水平的涨幅并不低，但与兄弟省市平均水准相比群众还不能认可，总体水平也不高。这影响了老年人生活水准，对老龄产业发展潜能也有制约。群众对于尽快建立完整有效的老年护理保险制度的呼声也较高。老年优待政策力度不大，涉老实事项目设计不细致。拿上海70岁以上户籍老人享受公交优惠的优惠政策看，相当一部分兄弟省市高于本市标准（如北京65岁以上，广州60岁以上），而且上海公交优惠政策仅针对户籍人口，这也与许多兄弟省市无户籍限制的政策差别较大。二是为老政策收效不明显。本市在老龄事业发展“十二五”规划中明确了具体的发展目标，也出台了一系列政策、做了一些工作实施推进，但与人口老龄化的进程相比，仍然显得零散、滞后，缺乏统筹。首先，为老服务事业的扶持政策有缺位。获得支持的项目零零散散，各部门有干劲，却停留在“头疼医头、脚疼医脚”的层次，没有稳定、全面的机制，缺乏制度性安排。比如，今年七、八月份上海出现了百年未遇的高温，但乘坐公共交通的老人反而大大增加。究其原因，竟然是实施阶梯电价之后，一些为老服务机构为减少运营成本，在开空调上搞节约，老人难以忍受，便凭着老人卡到公交车、地铁上“孵空调”，造成了一定的安全隐患。其次，一些政策初衷好，但设计不够周到，执行起来有问题。拿2012年实事项目“为10万名高龄老人提供家庭互助服务”（“老伙伴计划”）举例，低龄老年志愿者与高龄老人结对子，每天打一个电话聊聊天，或上门探望帮助。一年过去了，重新进入招投标程序后项目资金有了空缺，正在进行的项目造成了断档的现实问题。再次，一些地区建设规划阶段对涉老设施缺乏考量。社区配套或养老机构床位在规划初期就有所缺位，或为其他项目让位，后期补建难度颇高。

难点三：涉老行业经营困难承担风险高

从涉老行业的角度来看，经营困难、人员流动大，行业承担风险高。一是公办和民办养老机构发展水平差距较大，民办总体偏弱。总体而言，公办养老机构软硬件条件比较过硬，支撑也更有力度。而在民办养老机构方面，大多设施陈旧，居住条件差，护理服务能力弱，老人入住意愿不高。二是养老机构普遍经营压力大。营业成本飞涨，养老院收费提高却很难落实，主要原因在于老人家庭不理解以及收费指标难变动。三是用人问题突出。养老服务行业从业人员工作负担重，社会地位低，收入水平差。受事业单位工勤岗位招录冻结影响，在编护理员队伍严重老化，文化程度和专业技能都越来越弱。护理工作劳动强度大，压力大，收入低，导致人员流动极快。专技人员在养老机构中职业发展前景差，收入水平也与在卫生系统中工作有差距，更是“招聘难，留不住”。在社区和家庭养老的服务队伍中，类似现象也普遍存在。四是责任风险大。客观上讲，有一些养老机构安全责任落实不到位，需要加强监管。但从养老机构服务性质看，易出现意外也是实情，产生纠纷可能性高，在养老机构纠纷中往往处于舆论的下风，这一方面反映了养老机构良莠不齐的现状，另一方面也折射出养老行业风险高的事实。人大在调研中了解到的一个普遍现象令人深思：家属平时看望老人从不见身影，出现了意外情况，就三天一小闹，五天一大闹，直至得到经济补偿，又再不见踪影。另外，由于入院老人在进入养老机构之前生活情况各有不同，对于养老机构生活预期不同，导致满意度落差较大，增加了工作难度和成本投入。

难点四：传统养老观念受到冲击

从全社会角度来说，传统养老观念受到冲击。一是家庭小型化趋势显现，“养儿防老”的传统理念开始失效。现在独生子女家庭居多，倒金字塔型的人口结构，使得空巢老人变多。一些老人宠溺子女，不愿“打扰”子女，有的家庭则因子女孝观念淡漠，养老压力转由社区、居委会承担，照料缺位难以避免。二是舆论宣传导向不够正气。为了“博眼球”，一些媒体特别喜好报道社区和养老机构中的涉老纠纷，使用春秋笔法，强化负面印象，用少数事件掩盖了老龄工作从业者的真实现状。三是针对老年人的侵权现象多发，防范机制还不全面，老年人防不胜防，事后维权困难重重。