发挥行政复议法的“双向保护”作用

文/刘金鹏

发挥行政复议法的“双向保护”作用

文/刘金鹏

全国人大常委会行政复议法执法检查组来沪开展执法检查

10月8 日至9日，由全国人大常委会副委员长吉炳轩带队的全国人大常委会行政复议法执法检查组一行来沪开展执法检查。这是自1999年行政复议法颁布实施以来，全国人大常委会首次对该部法律的实施情况进行检查。14年来，行政复议法在本市的贯彻实施情况如何、还存在哪些困难和问题，成为执法检查关注的焦点。

坚持“以人为本、复议为民”

积极畅通复议渠道。多年来，本市努力降低复议门槛，积极扩大复议受案范围，最大限度保护人民群众的合法权益。特别是对于新类型案件，以及一时“吃不准”的案件，一律实行先行受理，尽可能将行政争议纳入行政复议的解决渠道。2008年以来，全市行政复议案件受案量达21234件，几乎是法院同期受理行政诉讼案件数量的2倍。始终坚持有错必纠。对于行政复议中发现违法或者不当的个案，坚决依法纠错。5年来，全市行政复议案件纠错率为6.8%，高出法院行政诉讼案件纠错率1个百分点。对于办案中发现的一些带有面上影响的问题，向有关行政机关制发行政复议意见书、建议书147件，并要求限期整改和及时反馈。

努力实现“案结事了”。除个别行政复议案件实行书面审外，绝大多数案件都坚持行政复议机关工作人员与当事人“面对面”。部分较为复杂的案件，还到现场实地了解情况，促进当事人之间充分沟通，并及时做好相关法律解释和说理工作。在经过行政复议的案件中，仅有12.5%的案件进入行政诉讼程序，1.3%-3.3%的案件转为信访投诉，大多数案件实现了案结事了。

探索创新行政复议机制

2003年，为了解本市贯彻实施行政复议法情况，市十一届人大常委会开展了执法检查，并从改进行政复议工作、创新行政复议机制等方面提出了具体意见和建议。多年来，市政府及其相关部门结合工作实际，不断探索创新，取得了明显成效。

较早引入调解机制。在行政复议法颁布实施之初，本市行政机关就在全国较早地尝试引入调解制度，得到国务院法制办充分肯定。在国务院行政复议法实施条例正式确定调解制度后，本市进一步扩大调解范围。近3年来，有19.4%的行政复议案件通过调解结案。

积极试点行政复议委员会。从2011年10月起，市政府率先成立了行政复议委员会。通过邀请社会各界专家学者参与行政复议，对案件实行当场审议、当场票决，进一步提高了行政复议案件的质量和公信力。不少申请人甚至直接将复议申请书寄给行政复议委员会，希望将案件提交行政复议委员会审议。目前，全市已有5个区、1个市政府部门成立了行政复议委员会，并制定了申请回避、遵守保密约定、情况复杂案件当事人到会接受调查等一整套严密、完整的程序保障制度。

首创网上公开行政复议决定书。从今年起，市政府在全国省级政府率先实现，除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私外，所作出的行政复议决定书原则上都在网上公开。这既提高了行政复议工作的透明度，便于接受社会监督，同时，通过网上公开的倒逼机制，也提高了行政复议的办案质量。据悉，网上公开行政复议决定书的做法，还将在全市各级行政机关逐步推开。

破解行政复议难题任重道远

全国人大常委会执法检查组在执法检查中发现，当前本市在贯彻实施行政复议法中还存在一些困难和问题，如行政复议资源较分散、行政复议能力建设发展不平衡、行政复议收案范围偏窄、行政复议公信力偏低、行政复议和行政诉讼等制度衔接有待加强等。这些难题都需要在今后的行政复议工作中加以破解。

行政复议工作离不开领导的高度重视。通常，引发行政争议的具体行政行为，都是以政府或其有关部门的名义作出的，有的甚至是经过集体研究的，具有相当的权威性和影响力。全国人大常委会副委员长吉炳轩在执法检查中特别强调：“要复议这些由权威部门、权威人士作出的权威决定，没有更权威的力量支持是不行的。领导必须要高度重视，并授权行政复议人员，只有这样才能把案件办好。”

“复议优先、诉讼终结、信访补充”格局有待构建。当前，行政复议的受案范围还不够宽，群众申请行政复议还有不少限制，申请复议难的问题依然存在。有些行政相对人只能在制度之外寻求救济方式，从而引发一些重大群体性事件，影响了社会正常秩序与和谐稳定。同时，行政复议、行政诉讼、信访三者之间的关系还不够明晰，“大信访、小复议”情况仍比较突出，信访和行政诉讼中都有不少属于行政复议的案件。据悉，行政复议法修改工作已列入了本届全国人大常委会的立法规划。本市有关部门提出的扩大行政复议受案范围，以及建立“复议优先、诉讼终结、信访补充”模式，实现复议、诉讼、信访三者有机结合的建议，得到了全国人大常委会执法检查组的高度关注。

要通过提高办案质量提升行政复议公信力。据了解，目前全市共有行政复议人员444名，分散到市政府法制办、17个区县和40多个委办局，平均每个单位仅2-3名，人员相对较少。对此，执法检查组指出，要进一步加强基层行政复议机构和队伍建设，切实保证基层有人员办案、有条件办案、有能力办案，不断提高行政复议质量和水平。同时，要灵活运用书面审理、行政复议委员会公开听证、实地调查等方式，继续加大调解力度，努力形成“政府主导、专业保证、社会参与”的行政复议工作机制，不断提高行政复议的公开性、专业性、权威性和公信力，逐步消除申请人对行政复议“暗箱操作、官官相护”的疑虑，引导人民群众自觉选择行政复议作为解决行政争议的主要法律渠道。

充分发挥行政复议的制度优势。行政复议是解决行政争议的重要法律制度，集中了诉求表达、利益协调、矛盾调处和权益保障等多项内容，在维护人民群众合法群益、促进行政机关依法行政、化解行政纠纷等方面，具有十分重要的作用。在行政复议中，一方面，要监督政府依法保护人民群众的合法权益。发现具体行政行为违法或者不当时，必须坚决纠正，并及时总结行政执法中的经验教训。另一方面，要保护政府依法行政。对于具体行政行为并无违法或者不当的，即使执行时有阻力，也要依法坚持，并积极推进和落实相关决策措施。吉炳轩副委员长指出：“公平不是一面的，只有依法保护双方利益，才是真正的公平。”因此，要充分发挥行政复议法对人民群众合法权益和政府依法行政的“双向保护”作用。

全国人大常委会行政复议法执法检查组一行来沪开展执法检查。这是自1999年行政复议法颁布实施以来，全国人大常委会首次对该部法律的实施情况进行检查。