地下空间开发将有法可依

文王 霁

地下空间开发将有法可依

文王 霁

市人大常委会审议《上海市地下空间规划建设管理条例（草案）》

土地资源日益匮乏是大中型城市发展中的难题，在地表开发建设饱和之后，城市建设向地下延伸成为必然趋势，地下空间成为了城市的重要资源。合理有序地开发利用地下空间，不仅能有效拓展城市空间，而且还可以缓解交通拥堵、优化城市环境、加强城市防灾避灾能力、提高土地资源的使用效益。早在19世纪，巴黎、伦敦等城市就开始建设地铁、下水道系统、敷设地下管线。1982年，联合国自然资源委员会将地下空间列为“潜在而丰富的自然资源”。地下空间以其良好的隐蔽性、防护性、抗震性等特点，广泛用于商业、娱乐、交通、防灾、停车场等设施，形成了“地上一个城、地下一个城”。

上海土地资源缺乏、人口和建筑密集，地下空间在城市建设发展中的作用尤为重要。本市地下空间开发利用起步较早，截至2011年底，本市已开发地下空间（不含地下管线和地下军事设施）31037个，包括地下铁道、道路、变电站、商业设施、文化体育设施等，建筑面积达5699万平方米。但由于缺少科学、系统的规划，也没有专门的法规加以规范，目前本市地下建筑数量虽多，却呈现碎片化的状态，布局分散，各自为政，开发利用的效益未达到理想状态。这不仅造成地下空间资源的浪费，甚至对后续的地下基础设施建设造成了阻碍。上海的城市建设正处于新一轮发展时期，如何合理开发利用地下空间，实现城市的可持续发展，有必要总结以往的经验教训，加强地下空间的开发利用管理。对此，市人大常委会在2012年即启动了相关地方立法的课题研究。今年，《上海市地下空间规划建设管理条例》被列为正式立法项目。9月17日，市十四届人大常委会第七次会议审议了条例草案。

确立分层开发原则

开发利用地下空间，首先要对地下空间进行分层研究，确定各类设施合理的建设深度。比如，各类市政设施管线要入用户，一般都布置在地下空间的最上层，节省投资又便于维修管理。商业、文娱、轨道交通站台等人流密集、活动频繁的设施也应尽可能接近地表，便于人员进出和发生事故时的迅速撤离。而地铁线路基于营运安全和避免扰民的考虑，应当确保一定深度，至于变电站等设施则可以安排在较深处建设。同时，地表道路和非地表道路下的地下空间，由于地上设施的不同，其分层利用也有所差异。

按照有关技术标准，本市地下空间分为三个层次：浅层为0至-15米、中层为-15至-40米、深层为-40米以下。鉴于分层的划分标准属于规划技术规范，且可能因地质条件不同而在不同区域有所变化，条例草案未将其写入法规，只做了原则性规定。同时，分别列举了地表道路下和非地表道路下浅层和中层地下空间应当优先安排建设的主要设施，对于深层地下空间则统一用于远期开发。

确保整体开发和互联互通

发挥地下空间最大使用效益，改变地下空间碎片化的格局，关键在于地下工程的整体规划和设计，使地下建筑彼此间能互相连通和共享资源，实现和地面一样四通八达的格局，真正成为“地下城市”。条例草案从整体设计和统一建设入手，明确集中开发区域必须实行整体设计制度。在建设方面则提出两种模式：一是整体设计、分别建设，涉及地下空间的各项建设工程设计方案必须首先由集中开发区域的管理机构综合平衡后报规土部门审批，然后，由各建设单位分别进行建设；二是整体设计、统一建设，由集中开发区域的管理机构对地下建设工程进行整体设计、统一建设。这些措施已在世博A、B片区和虹桥商务区等集中开发区域取得了成功经验。

而对于地下设施之间的横向连通，条例草案规定在控制性详细规划编制时就必须对地下空间的互联互通做出具体规定，并按照规划要求来核定地下工程规划条件，先行建设的地下项目必须预留连通位置，而后续建设的地下建设项目则必须与先建的项目实施连通。此外，对于控制性详细规划和规划条件未提出连通要求的建设项目，鼓励相邻建设单位之间协商达成连通协议。

在审议中，有委员提出，地下空间的连通除了要有法规的保障，关键在于落实好规划的要求，协调好各地下建筑所有人之间的利益。例如陆家嘴地区在原先规划中对各楼宇地下空间的连通提出过要求，但却由于种种原因无法落实，只能改为建设地上的人行连廊。对此，相关部门在法规正式颁布实施后还有大量工作要完成。

规范地下建设用地使用权

物权法第163条规定“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立”，明确了地下建设用地使用权可以作为一项物权单独设立。2006年市政府发布的《上海市城市地下空间建设用地审批和房地产登记试行规定》，将地下建设用地供应纳入了规范化轨道，但管理措施的针对性不强，具体实践也不多。对此，条例草案针对地下建设用地供应不同于地上建设用地供应的情况，作了特殊规定：一是结建的地下工程应当在地上建设用地供应时一并取得建设用地使用权；二是明确适用协议出让的两种情况，即附着于地下交通设施等公益性项目且不具备独立开发条件的经营性地下建设项目、地上建设用地使用权人在其建设用地范围内单建的经营性地下建设项目；三是允许地上建设用地使用权人在一定条件下，可以优先获得其用地范围内地下空间的开发权。

而对于地下建设用地使用权出让金的收取标准，鉴于地下空间的开发成本高于地上建设，而且开发成本随着深度的增加而增大，但其使用便利性和商业价值却随开发深度增加而降低，条例草案规定，地下的建设用地使用权出让金，根据区分层次、区别用途的原则，按地上土地使用权出让金的一定比例收取。对此，城建环保委在审议意见中认为，目前本市正在制定《上海市地下建设用地使用权出让若干规定》，其中将明确地下建设用地使用权价格计算方式，建议条例草案明确授权市政府制定具体办法，以实现两者之间的有效衔接。

实现地下管线信息共享

本市道路下埋设有给水、排水、燃气、电力、信息通信、热力、航油管道等7大类23种管线，主要管线的总长度约9.5万公里，形成了复杂而又庞大的地下网络。但是管网信息资料不全、数据失准的问题也较为严重，在建设施工中掘断管线引发事故时有发生。比如，2011年9月22日，一施工单位在吴江路泰兴路口进行地下电缆施工时，由于管线资料不准确，凿破了附近的天然气管道而造成火灾。条例草案首先从规划层面规定市相关部门应当制定地下管线综合规划。其次，强调了地下管线的信息收集和共享，要求施工单位必须在地下管线工程覆土前，通知测绘单位实施跟踪测量；在申请竣工验收时，向规土部门报送竣工图、竣工测绘报告等纸质资料和电子数据；规土部门在收到资料后，要及时发送建设、民防、房屋管理等部门。通过一系列环节，确保地下管线信息的完整收集。

此外，对于一直为社会公众所诟病的地下管线反复开挖的“拉链马路”现象，本市在1994年建设了张杨路地下综合管沟工程，尝试集中敷设各类管线，近年又在世博园区、部分新城的地下管线设置中也采用了共同管沟，但利用率不高。为了推进共同管沟建设，条例草案规定具备条件的新城、国务院和市政府批准设立的经济开发区应当制定综合管沟规划，对于纳入综合管沟的管线，在规划中不予另行安排管线位置。