环境公益诉讼中的检察担当

文/陆一凡 松江区人民检察院副检察长

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环境公益诉讼中的检察担当

文/陆一凡 松江区人民检察院副检察长

从检察机关受理到发出检察建议督促起诉，从叶榭镇政府提起诉讼到法院判决污染者承担民事赔偿责任，共历时三个月。这是上海市法院首次以判决形式支持环保领域的督促起诉，为今后此类案件的审判提供了范例。本案的成功判决取得了良好的法律和社会效果。

检察机关担负公共利益守护者的职责

就上述案例来看，污染者虽因污染环境罪被判处刑罚，但其侵害公共环境利益而产生的侵权民事责任却不能因此免除。根据我国《环境保护法》“谁污染谁治理”原则和《侵权责任法》的相关规定，污染者应当承担民事赔偿责任。如果不追究污染者的民事责任，由此产生的88.7万元河道整治费用将由政府来埋单，公共利益损害将无法得到弥补。

通过督促相关监管部门依法履职，提起环境公益诉讼，既履行了检察机关的法律监督职能，维护了社会公共利益，又没有越俎代庖，更符合当前督促起诉制度设计的初衷。

督促起诉是指在国有资产或社会公共利益遭受损害时，有关监管部门没有及时履行职责，追回损失，而该权益可以通过民事诉讼获得司法救济的，检察机关以法律监督者的身份，采用检察建议等方式督促有关部门履行职责，依法提起民事诉讼，从而达到保护国家和社会公共利益的一项民事行政检察工作。检察机关开展督促起诉，是检察机关探索法律监督权内涵和范围的重要活动。从法理上讲，检察机关是国家的法律监督机关，其享有的法律监督权，应当包括监督国家机关或国有单位法律活动的权力。因此，负有国家或社会公共利益监管职责的有关部门或国有单位不履行或怠于履行职责时，检察机关有权督促其行使权利或履行职责，包括督促其提起民事或行政诉讼。因此，从法治的层次评价，检察机关的督促起诉法律依据充足。对环境污染造成公共利益受损的情况，检察机关从“检察权对国家和社会公益的监管部门的直接监督、有限监督”理论出发，探索以督促起诉的方式，督促有关监管部门履行职责，依法提起民事诉讼，既是检察权的体现，也是检察机关积极参与加强和创新社会管理的有效方式。

有法可依更要有法必依、违法必究

环境问题关系经济社会科学发展，关系人民的切身利益和子孙后代的福祉。随着我国经济的发展，环境污染问题也日益严重。我国环境保护方面的立法有《环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《环境噪声污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》和《放射性污染防治法》等九部法律，以及多项与环境保护相关的行政法规和规章。2010年7月1日起实施的《侵权责任法》用专门章节首次对环境污染引起的侵权责任进行了规定。2011年《中华人民共和国刑法修正案（八）》将重大环境污染事故罪修改为污染环境罪，犯罪客观方面的入罪门槛降低，加大了对污染环境行为的打击力度。

应该说，我国已形成了具有中国特色的环境保护法律体系。但是，环境立法的快速发展并没有从根本上改变环境污染问题日趋严重的现状。问题的关键不在于无法可依，而在于没有真正做到有法必依，违法必究。法律的生命力在于实施。检察机关的职能定位决定了它有责任切实保障宪法和法律的有效实施，维护法制的尊严与权威，推进行政机关依法行政，推进司法机关公正司法，推进广大人民遵纪守法，让全体社会成员生活在公平公正有序和谐的法治社会中，也即说检察机关在落实有法必依法、违法必究的法治精神上应有所为。

面对环境污染案件，检察机关在通过刑事手段进行严厉打击的同时，还要考量污染环境行为是否给环境公共利益造成了损害，如果有，检察机关则要挺身而出，充分地履行法律监督职能，可以通过督促起诉的方式给受损的环境利益以民事上的救济，从而形成民事、刑事、行政三管齐下的保护环境利益的法律屏障。

督促起诉就其属性而言属于检察建议的范畴，检察建议具有非法定性、建议性和相对柔性的特征，是检察机关履行法律监督职能和参与社会管理的“软法”机制。

另外，检察机关在督促起诉过程中，其身份乃是法律监督者的身份，既不能越俎代庖，也不能下达强制性的命令。因此，在实践中，为防止检察机关的督促起诉工作流于形式，检察机关在建议发出前进行调查核实，在发出后进行实时跟进是十分必要的。

迈出了推动公益诉讼的一大步

在2010年召开的全国检察机关第二次民行检察工作会议上，高检院提出构建多元化监督格局，强化民行检察监督的改革探索。督促起诉就是其中一项延伸和探索性的工作。新修改的《民事诉讼法》规定：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织有权向人民法院提起诉讼。松江区人民检察院围绕发展大局和老百姓最直接最关心的民生问题，拓宽法律监督工作的思路和方法，依法履行法律监督职能、积极参与加强和创新社会管理，在环境领域督促起诉过程中担起应有的责任，既达到了维护环境公共利益的目的，也推动了环境公益诉讼，是对新修改的《民事诉讼法》关于公益诉讼制度的有益尝试和探索，虽然只是民事行政检察多元化监督工作的一小步，却迈出了推动环境公益诉讼的一大步。

环境领域一个督促起诉的成功办理为今后办理此类案件提供了参考，检察机关还要进一步延伸民事督促起诉的法律效果，对内整合资源，民检与反贪、反渎、预防等部门形成通力合作的监督机制，对开展督促起诉工作中发现的职务犯罪线索，及时移送反贪、反渎部门进行初查，形成监督高压态势；对于经督促起诉后，有关监管部门仍怠于履行职责致使国有资产遭受严重损失的，及时移送反渎部门依法追究相关责任人员的渎职责任，并对发现的问题开展职务犯罪预防，从源头上防止职务犯罪的发生。对外要加强与环保、水务等部门的沟通联系，通过座谈会、联席会等方式，进一步畅通信息渠道，形成检察机关维护社会公共利益、积极参与加强和创新社会管理的长效工作机制。

党的十八大提出要建设美丽中国，给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园。在环境保护越来越受到关注的今天，相信检察机关在建设美丽中国、法治中国中，必将发挥出应有的职能作用。