丁伟：善于用制度破解立法难题

文/本刊特约记者 武仁行

丁伟：善于用制度破解立法难题

文/本刊特约记者 武仁行

人物简介:

上海市人大法制委员会副主任委员、常委会法工委主任，教授，博士生导师，兼任中国国际私法学会副会长，中国仲裁法学研究会副会长，曾获省部级科研成果一等奖三项、二等奖五项。享受国务院政府特殊津贴。曾获第三届中国杰出中青年法学家提名奖，首届上海市优秀中青年法学家学术称号。

深秋时节，在一间不大的会议室里，市人大法制委副主任委员、市人大常委会法工委主任丁伟，与本刊编辑部就本届人大和法工委的立法工作，进行了一次长谈。时间虽已悄然过去两月有余，但我们还清楚地记得，那天，他手里拿着一叠材料，刚一进门，就说起了法工委正在讨论的信访条例修改草案。原来那边的会议还没有结束，丁主任是提前赶来这边！我们在心里默默地表示着感谢，也更加冀望通过我们的努力，多多传递人大立法的酸甜苦辣和丰富成果。

一、增强履职能力，唯有不断学习

在许多人看来，丁伟是一位名副其实的专家型立法工作者，因为从高等学府到人大机关，从法学教授到市人大常委会法工委负责人，他的这种经历在历届常委会中并不多见。他自己也感到有些“特殊”：“我本身是从事法律工作的，到人大后，基本上还是从法律角度为常委会履职提供服务。”他告诉我们，他在人大已连续做了两届，到2013年月正好满10年。10年来，他感觉收获很多，学到了很多。他也因此将“加强自身学习，练好内功，不断增强自己的履职能力”，作为在人大工作年的首要体会。

立法是人大很重要的一项职能，也是专业性很强的工作。谈到这点，丁伟结合自己的经历，坦率地告诉我们，履行好这个职能需要有五个方面的能力，即政治识别能力、法律专业能力、组织协调能力、解决问题能力和文字表达能力。他体会，这几个能力需要到人大工作后，不断学习才能得到。他选择前两种能力给我们做了具体阐释。

其一，政治识别能力。丁伟认为，吴邦国委员长一直讲人大工作政治性很强。政治性很强体现在立法工作中，就是怎么样提高自己的政治识别能力，怎么样确保我们地方立法和国家法律保持一致，自觉维护法制统一的原则，保证地方立法坚定正确的政治方向。“这个很重要，所以我们要不断加强学习。”比如，在本市村民委员会选举条例修改中，如何对待“海选”的问题，我们必须要有敏锐的眼光，既要考虑上位法，又要考虑“海选”的成本及其影响，处理好各种关系。

其二，法律专业能力。立法工作涉及的领域非常广，专业性非常强，有很多问题不去学习，就解决不了。比如年国务院依法行政纲要出来以后，行政许可法、行政强制法等许多行政法律都出台了，这些新出来的法律都需要我们认真研究。丁伟强调：“从事法律专业的同志，比如搞部门法或者理论法学的人，可能熟悉上位法，但是不一定很懂立法学是什么意思，因为立法工作有它的特殊性。比如立法技术规范，立法学中的许多制度，立法工作的许多规律，都需要运用、总结，不是从事哪个部门法研究就能胜任的。他进一步说，对法规草案起草，我们经常讲要提前介入，同步推进。这个提法在特定时期、特定项目上是需要的，但是人大立法工作有科学规律，立法的节奏可以加快，法律上的程序却不可以断。从法工委的角度说，提前介入也是一把双刃剑，因为介入过深，就可能冲淡专门委员会的积极性，甚至代替别人审议，这不符合立法法和本市地方立法的有关规定，而且我们对有些问题的看法，也有一个循序渐进的过程。

丁伟总结：“所以我想在法工委工作，很重要的一点就是要加强学习。一是向实践学，向书本学；二是向有经验的老同志学，他们身上有很多值得我学习的地方。在法工委内部，我们也长期坚持学习，目的是把法工委建设成学习型委员会。这是我第一个方面的体会。”

二、运用立法智慧，妥善处理矛盾

“第二个方面的体会，是我们如何勇于坚持真理，积极运用立法智慧，妥善处理立法中的矛盾。”丁伟以学者特有的理性思维，给我们讲解了他在人大工作的另一个主要感受。

立法是一个博弈和利益协调的过程，多年从事立法工作的丁伟，对此感触尤深。他告诉我们，地方立法涉及到很多部门利益如何处理的问题。过去经常讲，要防止部门利益法律化，这有一定的根据，因为在目前的体制下以上的法规草案是由政府部门起草的，有些部门可能想借此把部门利益固化下来，扩大自己的权力，减少自己的义务。“立法工作者，特别是法工委的同志作为常委会的工作人员，要为地方立法把好第一道关。”他特别提到上一届法制委主任委员谢天放说过的一句话：“法工委工作的底线是不要在合法性问题上引起分歧。”他认为这点很重要，因为上海的一举一动大家都很关注，在合法性问题上必须是不容置疑的。所以在法工委内部，他一直强调在立法工作中要坚持讲真话、讲实话，知无不言、言无不尽；既要敢于提出问题，又要善于提出问题；既要能够提出问题，又要善于运用立法智慧，有效破解难题，使地方立法经得起时间考验。

接着，丁伟用两个实例作了具体说明。第一，房地产登记条例的修改。他说，这个条例的关键条款，是损坏房屋承重结构要不要限制转移登记。当时争论很大，也提出了很多方案。最后他提出了一个方案，也被接受了，就是规定破坏房屋承重结构并有记录的，如果转移登记，必须要提交整改以后经过行政管理部门认可的文件。这样既不冲撞上位法，又体现了本市地方立法的宗旨和导向。第二，法工委正在讨论的信访条例修改草案。这里面也有许多问题需要研究，比如信访终结制的问题等。但是我们不仅要提出问题，还要在问题提出后，怎么去解决，怎么把不行变成可行。他由此引申说“：对制度设计有不同意见，是很正常的。法工委的主要工作之一就是组织协调，通过不断地协调、不断地沟通、不断地磨合，统一思想、形成共识。而如何既坚持真理、把握原则，又妥善处理各种关系，这是对我们立法智慧的一个考验。”

三、勇于探索突破，完善制度机制

立法工作头绪繁多，许多问题的协调解决，最终要靠制度机制的建立和完善。丁伟反复强调，立法工作是有规律可循的，这个规律最后必须要落脚到制度的层面。他一直告诫自己，法工委的工作不能就事论事，而是要对立法工作中暴露出来的经常性、普遍性问题，怎么样从制度上去解决它。他认为这一点至关重要，并把它称为自己第三个方面的体会，也就是“要勇于探索、锐意进取，在完善立法工作的体制机制方面取得新突破。”他介绍，本届以来，法工委在这方面做了不少探索，并得到了兄弟省市人大和全国人大的充分肯定。

第一，法规的定期清理。前几年上海搞过几次大规模的法规集中清理。比如，中国加入以及行政处罚法、行政许可法出台以后，本市都分别开展了法规集中清理，但都是按照国家大法的要求进行的，缺乏制度性的保障。近年来，法工委就建立清理工作长效机制进行了一些探索。首先，开展了地方性法规清理长效机制课题研究，在此基础上拟订了一个试行办法，向党组会议汇报通过后实施。按照这个办法，法工委密切跟踪国家立法，发现与本市地方性法规明显不一致的，及时和有关部门沟通，提出清理意见，同时将法规清理与下一年度的立法计划衔接起来，由此形成了一个定期清理的动态机制。

第二，立法专项论证。丁伟认为，上海人大一直重视中长期立法计划的制定，不仅每年编制年度立法计划，新一届人大成立的第一年，还要编制五年立法规划。编制年度立法计划有个流程，就是上报正式项目的单位都要进行立项论证，只是过去没有用这个名词。本届人大借鉴北京的做法，搞了一个法规立项论证试行办法，核心是立法的必要性和可行性，但是还有很多东西需要我们琢磨。比如，在立法资源比较紧张的情况下，大家对必要性、可行性认识比较一致的项目，能不能正式立项？大家不认同但很有必要的项目，能不能上会审议？等等。所以法工委总结经验，于年对原来的立项论证制度作了完善，要求在原来必要性、可行性论证的基础上，着重就四个问题进行专项论证。一是制定或修改法规，要解决的核心问题是什么；二是所要解决的核心问题，现有的法律、行政法规、本市地方性法规和政府规章四种法律资源，是否已经有相应的规定；三是如果需要立法解决的，那么新制定的法规能不能采用有几条立几条的方式；四是无论制定还是修改，新法规的核心规定有几条。这样修改的目的是用制度把一些探索固化下来，使制度更好地发挥作用。

第三，不断健全现有的一些制度。比如修订了立法技术规范；建立了政府规章备案审查制度；积极探索民主立法的新途径，力求使立法过程既讲民主，也讲实效。丁伟认为，这些制度与法规清理、专项论证一起，构成了立法各个阶段的工作制度。同时，法工委在立法听证的小型化、常态化，充分发挥代表作用等方面，也正在积极探索，力求使立法民主进一步对立法工作产生推动作用。他再次强调，立法中的许多问题只有进入了制度层面，解决起来才更有保证。

“法工委工作比较具体，甚至有些琐碎，但我们在保质保量地完成立法任务的同时，一定要有想法，千万不能陷入事务堆里。有想法，踏踏实实去做，就会有帮助，就会有收获。”丁伟主任的一席肺腑之言，让我们的思绪一下子飞扬起来。常言道：有思想才有思路，有思路才有出路。法工委的工作不正是对此最生动、最真实的诠释吗？