稳固上海地基保障城市安全———市人大常委会审议《上海市地面沉降防治管理条例（草案）》

文王 霁

稳固上海地基保障城市安全
———市人大常委会审议《上海市地面沉降防治管理条例（草案）》

文王 霁

地面沉降，上海最主要的地质灾害。与地震、泥石流等剧烈的突发性地质灾害相比，地面沉降的危害需要经过长年积累才会显现，人们很难觉察到地面沉降给自己生活环境带来的变化，但其对地面建筑、地下管线、防汛设施的潜在威胁是巨大的。同时，地面沉降也具有不可逆转的特性，发生沉降后很难再恢复原状。对于建筑密集、人口集聚、市政设施密布的现代化大都市而言，加强地面沉降的监测和防治有着重要意义，是一项关系着城市发展和安全的战略性、基础性工作。

上海早在上世纪初就有了对地面沉降的监测记录，20-30年代，上海出现了明显的地面沉降。1921年至1965年的45年间本市累计沉降量约为1.69米。到60年代初，经综合调查、勘探研究和专家论证确定，引起上海地面沉降主要是由于工业生产大量抽取地下水所致。为此，本市开展了有针对性的防治工作，压缩地下水开采量、调整地下水开采层次、开展人工回灌等，目前本市深部地层的地下水失水情况基本得到遏制。此外，先后制定了《上海市深井管理办法》、《上海市地面沉降监测设施管理办法》、《上海市地面沉降防治管理办法》等一系列的政府规章。经过长期的努力，本市地面沉降得到了有效控制，1966年至2011年的45年间本市累计沉降量约为0.29米，特别是2005年以来，年平均沉降量保持了逐年减少趋势，2011年全市平均沉降量为6mm。但从近年来的监测情况看，本市地面沉降速率总体上虽然有所减缓，但沉降不均匀现象较为突出，区域地下水开采和大规模的深基坑施工排水活动成为地面沉降两大突出因素，地面沉降防治管理制度需要进一步完善。对此，市人大常委会将《上海市地面沉降防治管理条例》列入2012年的立法计划，11月20日、12月26日，市十三届人大常委会第三十七、三十八次会议对条例草案进行了审议。

完善地面沉降防治管理体制

根据上海目前地面沉降的主要成因，《条例（草案）》总结近几年来的实践经验，将目前的行政管理体制调整为综合协调管理与分工管理相结合，明确由市规划国土资源管理部门负责地面沉降防治工作的综合监督管理和区域性地面沉降防治的专业监督管理，主要承担三方面工作：一是地面沉降防治的全局性工作，包括组织水务、建设等管理部门编制地面沉降防治规划、年度防治计划，以及沉降和监测设施布设方案等；二是负责地面沉降监测的具体工作，包括建设和维护沉降监测设施网，组织实施沉降监测，统一管理和发布监测数据等；三是在建设工程前期可行性研究阶段，针对工程可能存在的地面沉降危险，组织开展区域性评估。

市水务部门则负责地下水开采与回灌的专业监督管理，一方面控制年度开采量，通过取水许可制度，有计划开采地下水；另一方面组织或者监督地下水回灌。市和区县建设交通部门对建设工程涉及的周边区域地面沉降防治实施专业监督管理，督促建设施工方落实防治地面沉降的相关措施。

保障监测、防治设施的运行

地面沉降监测设施是指监测土层变形及地下水位变化的各类测量标志，包括地面沉降GPS监测点、地下水监测井等。地面沉降防治设施是指地下水人工回灌井和实施地下水人工回灌的采灌井（指既采水又灌水的井）。地面沉降防治需要有稳定的、不间断的监测数据积累，人工回灌也是一项长期开展的工作，对相关设施的建设和保护在防治工作中有着重要意义。

目前，地面沉降监测和防治设施主要由政府投资建设，在管理中存在两方面问题：一是部分地面沉降监测和防治设施由于历史原因，设置在其他单位土地上，如果这些单位将土地转让或者收回另作他用，可能会影响到监测和防治设施的安全稳定和监测数据的延续性。对此，《条例（草案）》规定，建设地面沉降监测设施和防治设施的，可以依法征收土地和房屋；有关设施需要迁建的，应当就近迁建。二是由于监测和防治设施大多布设在地下含水层中，在过了使用年限需要报废时，如果处置不当，可能导致地下水污染等环境问题，《条例（草案）》规定应当办理报废手续，采灌井还应当委托具有相应资质的单位实施封井作业。此外，为了确保监测、防治设施科学合理的布设，《条例（草案）》规定市规划国土资源部门会同市水务部门组织编制防治设施的布设方案，布设方案必须在控制性详细规划中落实。

严格规范地下水开采与回灌

上海作为水质型缺水城市，地下水资源是居民生活用水和工业生产的重要来源之一，而开采地下水又是上海地面沉降的主因，因此合理开采地下水、避免盲目和过度开发是控制地面沉降的基础条件。人工回灌是指采用人工方法通过回灌井等设施，让地下水自然下渗或将水注入地下含水层的措施，实践证明是防治地面沉降中一种方法简单、技术可行的有效手段。

对此，《条例（草案）》进一步强化了控制地下水开采与地下水回灌相结合的制度，包括确定地下水开采总量控制制度，要求在地面沉降防治年度计划的地下水开采方案中明确年度开采总量；规定在自来水管网到达区域，除战备、应急备用等特殊情形外，禁止开采地下水的原则；并对地下水回灌主体、回灌要求、回灌费用以及设施移交等方面作了详细规定，以规范回灌行为，确保人工回灌措施得以有效落实。

加强建设工程基坑降排水监管

上海的各类建设工程量大面广，根据沉降监测数据，深基坑施工降排水是导致本市浅部土层不均匀沉降的主要因素。《条例（草案）》从建设项目前期开展地面沉降危险性评估、阻断含水层施工方法的运用、深基坑工程设计施工方案要求及评审、深基坑工程沉降监测和防治等几个环节着手，加强了监管工作。

先行危险性评估。《条例（草案）》将地面沉降易发区内深度大于7米的深基坑工程纳入地面沉降危险性评估的范围，在建设项目的可行性研究阶段进行，并经过专家评审。同时为简化相关行政审批流程，《条例（草案）》采取了分类管理模式：对于基坑开挖深度为7米至15米的一般深基坑工程，建设单位可以直接采用市规划国土资源部门编制的地面沉降危险性分区评估报告（全市共分为52个分区）；对基坑深度大于15米的深基坑工程，要求单独委托评估单位进行危险性评估，形成单项评估报告。

规范防治措施。深基坑施工中的地面沉降防治措施，一种是阻断降水目的含水层施工法，是指在基坑施工中，将基坑围护墙建于隔水土层上，使围护墙与底板土层形成封闭环境，在基坑内排水时，不影响建设工程周围的地下水，从而有效避免形成以基坑为中心的地下水水位下降漏斗，有效防止周边地面沉降。《条例（草案）》规定，地面沉降重点防治区内采用降排水法施工的深基坑工程，具备地质条件的，应当采取阻断法施工；重点防治区外，具备地质条件的，鼓励采取阻断法施工。而不阻断降水目的含水层的施工法，包括延长排水时间，使周边地下水位变化放缓；将大基坑划分若干为若干施工单元，以减少局部影响；在工程周边区域组织回灌，等等。《条例（草案）》对此要求设计、施工方在地面沉降危险性评估中做出详细说明。

监理报告制度。《条例（草案）》将地面沉降的监测和防治情况纳入工程监理范围。当发现低于防治控制要求或者发生地面沉降重大险情时，监测单位有报告建设单位和建设管理部门的相应义务。