资产评估法律制度建设与完善

■中国人民大学商学院资产评估专业硕士中心主任 俞明轩

资产评估法律制度建设与完善——资产评估法律制度在资产评估健康发展和资产评估为经济社会发展提供不可或缺的专业服务中发挥了重要作用，资产评估法的出台，将进一步完善中国法律体系，填补经济法领域的一大关键空白，并将统领和协调有关部门规章中对资产评估的规定，维护法制统一。

一、引言

资产评估法律制度的建立和健全，既是资产评估行业自身健康发展的客观需要，也是资产评估行业顺应市场经济体制和现代产权制度要求的客观需要。

二十年来，中国资产评估法律制度框架已形成。目前，已初步形成了一套以国务院颁布的《国有资产评估管理办法》和《公司法》、《证券法》、《企业国有资产法》中相关条款为总体要求，以财政部等政府主管部门颁布的资产评估部门规章为主体，以立法机关、司法机关和政府部门颁布的相关法律、司法解释和规范性文件为支撑的资产评估法律制度体系①这里所述的资产评估法律制度体系未包括中国资产评估协会制定的管理规范和评估准则，协会制定的自律管理规定和办法是资产评估制度的重要组成内容，对完善资产评估法律制度体系发挥了重要作用。。

资产评估法律制度在资产评估健康发展和资产评估为经济社会发展提供不可或缺的专业服务中发挥了重要作用。中国资产评估法律制度为资产评估行业健康发展起到了保驾护航的作用，同时还为评估师和评估机构创造了法定评估业务，为资产评估市场的活跃和繁荣提供了必不可少的外部法律环境。对资产评估行业提高服务市场经济各类主体和服务于不同经济领域需求的能力起到了保障和促进作用。

二、中国资产评估法律制度的历史演进

在已经形成的中国资产评估法律制度体系中，属于总体要求层级的有，《国有资产评估管理办法》（第91号国务院令），《公司法》、《证券法》、《企业国有资产法》等法律中的相关条款；属于主体内容层级的有，《资产评估机构审批和监督管理办法》（第64号财政部令），《国有资产评估管理若干问题的规定》（第14号财政部令），《国有资产评估违法行为处罚办法》（第15号财政部令），《企业国有资产评估管理暂行办法》（第12号国资委令）等部门规章；属于支撑内容层级的有，《国务院办公厅转发财政部<关于加强和规范评估行业管理意见>的通知》（国办发[2003]101号），《关于从事证券期货相关业务的资产评估机构有关管理问题的通知》（财企[2008]81号），《中央文化企业国有资产评估管理暂行办法》（财文资[2012]15号），《资产评估收费管理办法》（发改委[2009]2914号）,《关于推动评估机构做大做强做优的指导意见》（财企[2009]453号）等规范性文件。

中国资产评估法律制度体系建设已历经二十年，其中有三个关键节点，形成四个发展阶段。三个节点分别是1991年颁布国务院91号令《国有资产评估管理办法》，2003年国务院办公厅转发财政部关于加强和规范评估行业管理意见的通知（国办发[2003]101号），2012年全国人大常委会第一次审议《中华人民共和国资产评估法（草案）》。形成的四个阶段是（1）萌芽准备阶段。20世纪80年代中后期，中外合资、合作经济行为中国有资产流失，为实现国有资产保值增值，亟待国有资产评估制度的建立；（2）开始建立阶段。1991年11月16日，国务院91号令《国有资产评估管理办法》发布，标志着资产评估行业进入法制规范阶段，之后一系列相关法律法规相继出台，中国资产评估法律体系开始建立；（3）治理整合阶段。2003年12月10日，国务院办公厅转发财政部关于加强和规范评估行业管理意见的通知（国办发〔2003〕101号），标志着在国家层面意识到需要对评估行业进行统一规划、全面整合和系统治理；（4）规范健全阶段。2012年2月28日，《中华人民共和国资产评估法（草案）》经全国人大常委会第一次审议，开始向全社会征集建议意见，资产评估法律体系开始进入规范健全阶段。

国务院91号令的颁布，是中国资产评估法律制度史上的一件重大里程碑事件。91号令是中国经济改革催生的，充分说明国家对资产评估的重视和资产评估在改革开放中的重要程度。该法令的颁布，为资产评估的正常发展起到了关键性的保驾护航作用。在91号令中确立了法定评估制度、选择性评估制度、资产评估机构资格许可制度、资产评估有偿服务制度、资产评估立项确认审批制度、执业技术标准制度、资产评估处罚制度七项国家制度。这些制度中，除了资产评估立项确认审批制度日后被核准备案抽查制度取代②2001年12月31日国务院办公厅转发财政部《关于改革国有资产评估行政管理方式加强资产评估监督管理工作意见》的通知（国办发[2001]102号），明确要求财政部要尽快制定相关配套措施，建立评估项目的核准、备案、抽查制度。，其他制度在今天依然充满活力③资产评估立项确认审批制度在当时体现了历史的必然，发挥了重要的不可替代的作用。。91号令中确立的法律制度，为中国资产评估机构、注册资产评估师、资产评估行业的诞生和发展提供了法律依据和保障，为中国资产评估走市场化有偿服务道路指明了方向，为资产评估业务由谁承担问题扫清了法律障碍，避免了在资产评估业务承担主体方面的无谓的并且极有可能是相当激烈的争吵。同时，还说明，中国资产评估标准和准则建设是国家法规要求，而不仅仅是行业主管部门的部门意志，为中国资产评估准则体系的建立健全和在全社会的推广应用埋下了伏笔，打下了法律基础。

国务院办公厅101号文的发布，是在国家层面意识到需要对在政府推动和市场拉动中半自发发展起来的充满部门分割印记的评估行业进行全面清理整顿和统一规划管理。101号文中有一句经典的表述，评估中介服务作为特殊的新兴服务行业，当时存在的问题之一是“相关法律法规不健全，对各类专业评估管理缺乏统一的法律基础”。这句神来之笔体现了三个层次的意思：第一，各类评估同属一个行业，而不是各自自成行业；第二，尽管评估是一个统一的行业，但可以分成各类专业④可以理解和表述为评估是同一个行业，个性化专业。，专业性是评估理论的灵魂，统一性是评估管理的纲领；第三，尽管评估是分专业的，但并不说明不需要统一管理，没有万能的评估师，但可以有多能的评估机构，统一各类专业评估管理的法律基础是走市场化道路保障公平竞争的内在要求。这一表述在今天看来依然入木三分且任重道远。

资产评估法草案在中国资产评估史上具有划时代的意义，已经产生惊天动地的现象。对资产评估法草案的全民关注和激烈争论说明了在评估行业中的部门利益和团体利益的冲突急需法律调和，在评估实践中长期积累的矛盾和分歧需要通过法律方式定争止纷。更说明将资产评估法列入国家立法计划并推动实施的智慧、魄力和勇气。

三、资产评估法律制度的国际经验借鉴

国外评估法律制度因各国国情不同而异，评估大国也是评估起源较早的美国、英国和俄罗斯的评估法律制度各具特色，顺应了各自国家的经济体制要求，对中国资产评估法律制度的建设也具有借鉴意义。

（一）美国评估行业的法律制度

美国的评估业已经有一百多年的历史，现在资产评估行业已经渗透到经济生活的各个层面，评估标的包括了企业价值、无形资产、不动产、机器设备、珠宝首饰、金融工具等各种类型的资产。美国的评估业初期发展的管理体制主要是自律性管理。1989年，美国国会通过《金融机构改革、复原和强制执行法令》，其中的第十一章《资产价值评估改革》（以下简称《改革法》）是美国有关评估行业最具代表性的法律文件。

可借鉴之处：（1）法律赋予非盈利组织制定全国性评估标准和准则的权利。美国国会和有关政府管理部门对涉及联邦交易的评估执业行为及评估准则给予了足够的重视，通过授权美国评估促进会（AF）制定《专业评估执业统一准则》（USPAP），确立了AF制定全国统一的评估准则的法律地位。（2）实行行政监管与行业自律并重的评估行业管理体制。法令规定了隶属于议会的联邦金融管理机构对评估标准的管理权限和制定评估标准的程序，州政府对评估师具有一定的监管和惩罚权，行业协会充分发挥自律作用。（3）制定全国统一的评估准则体系。USPAP涵盖动产、不动产、企业价值等各类资产。2012年版《专业评估执业统一准则》分为三个组成部分，是一部典型的综合性评估准则，包含了资产评估行业的各个专业领域。

（二）英国评估行业的法律制度

英国资产评估行业是行业自律型的管理模式。英国的《公司上市章程》、《城市管理法》、《保险条例》、《租赁统一法令修正案（1967）》等法律都已对相应的资产评估业务提出了具体的法定要求。政府一般不设立专门的资产评估政府监管机构，主要由民间职业团体对资产评估行业进行自律监管。评估行业协会具有比较健全的自我管理机构。英国的传统评估业发达，长期以来主要涉及不动产评估领域，受国际评估业向不动产以外领域发展的影响，英国评估业近年来也致力于多方面综合发展。

英国皇家特许测量师学会（RICS）长期致力于不动产评估领域的管理和研究。但是，近年来，测量师在评估领域所涉及的对象不再局限于单一的不动产，而是涉及到古董、艺术品、城市土地、农村土地、林地、厂房、机器设备、企业价值等。这种扩大化的变革对于英国及英联邦地区乃至全球评估行业都会产生深刻的影响⑤俞明轩，《英国评估行业自律管理体制的变化及其借鉴作用》，《中国资产评估》，2003年第5期.。 作为老牌的不动产评估行业协会，RICS也开始重视无形资产、企业价值等不动产以外的评估领域，目前正在重点关注企业价值、无形资产和文化艺术品及古董评估三个领域的研究和市场拓展⑥中国资产评估协会，《英国皇家特许测量师学会拜访中评协》，2012年.。2013年1月，RICS发布了企业价值评估指南，旨在为评估企业价值做出良好的专业建议。

2000年以前，英国的评估中介行业主要有三个行业自律组织，即英国皇家特许测量师学会（RICS）、估价师与拍卖师联合会（ISVA）和税收评估协会（IRRV），其中RICS占绝对主导地位。2000年，RICS与ISVA联合，成为英国规模最大、最具权威性的行业自律组织。红皮书则由RICS和IRRV共同发布。

可借鉴之处：（1）评估行业法律制度设计中，管理体制应顺应市场经济的需求，向侧重于行业自律管理方向发展，能够由市场和自律组织胜任的，政府应退出直接管理。（2）各专业评估协会应加强沟通协调，谋求统一的合作共赢平台。在英国，不同的评估协会通过合并形成合力，打造国际品牌，创造国际影响。在RICS内部，不仅像不动产、机器设备、企业价值、艺术品等不同专业的评估小组能够共存一体，就是像楼宇发展、建筑规划、工料测量、设施管理等专业特点相差较大的专业小组也能共生于RICS这个统一的自律管理团体中，值得深思和反省。（3）评估对象向多元化方向发展。RICS作为世界老牌的评估专业团体，对不动产评估情有独钟一个多世纪，但现在仍然迈开创新的步伐，顺应国际评估界的发展潮流，向多元化、综合化方向发展，不再固守已有的营盘。中国的资产评估法律制度设计也不应固步自封，应促进各专业评估团体拆除藩篱，走向共和。

（三）俄罗斯评估行业的法律制度

1998年7月，由俄罗斯国家杜马通过，俄罗斯联邦委员会批准，叶利钦总统签署的《俄罗斯联邦资产评估法》正式生效。《俄罗斯联邦资产评估法》先后进行了多次修订，最新版本于 2010 年修订，由总统德米特里·梅德韦杰夫签署生效。

《俄罗斯联邦评估法》共分五章，该法规定了对评估行为进行管理的法律基础，确定了评估对象的范围，说明了评估师的执业标准、评估机构的相关规定，对评估自律组织和行政管理也进行了规范。

《俄罗斯联邦评估法》中，所涉及的评估对象多样，包括动产、不动产、企业价值和无形资产等，对各类资产的评估进行统一管理。该法规定了评估行业由法律授权的政府行政机构携同行业内统一的自律组织进行监督管理。还规定了评估师与评估机构的权利和义务，对评估师独立性的法定要求，评估师职业培训的相关规定，评估师强制责任保险制度等。为了保证公共利益，形成开展评估活动的统一途径，规定评估师自律组织形成国家活动委员会，国家评估活动委员会组织评估考试。

可借鉴之处：（1）颁布评估行业统一的评估法；（2）在评估法中明确政府监管部门及评估师与评估机构的权利和义务；（3）促进不同专业的评估组织形成统一的活动平台。

四、完善中国资产评估法律制度的对策

目前，中国资产评估行业仍然处于建章立制之期，法律制度还需要进一步完善和统一。各个不同层级的评估法律制度需要进一步协调和完善，资产评估法的早日出台对于完善资产评估法律制度具有举足轻重的作用。

（一）完善资产评估行业管理制度

我国资产评估行业行政管理体制的构建必须立足我国资产评估行业行政管理的实际情况，同时借鉴国际评估行业发展中的先进经验和前进的方向，确立高效有序的评估行业行政管理体制，彻底摒弃部门利益，立足全行业，统筹各专业，面向全市场，服务全社会。未来理想情况下资产评估行业应由一个政府主管部门统筹协调管理（该部门的管理职能是通过法律授权而不是部门争权和揽权），根据我国当前评估行业行政管理现状实现这种统一管理模式阻力巨大，需要相当大的改革勇气和高超的创新智慧。退而求其次的办法是，建立各方面都能够接受的“统分结合”的行政管理体制，由国务院建立资产评估行业管理协调配合机制，负责协调和指导资产评估行业发展；国务院财政主管部门会同相关行政主管部门组织实施资产评估行业管理协调配合机制。在建立多部门参与的联合管理基础上，法律授权并监督资产评估行业行政管理的部门开展工作。

资产评估行政管理与自律管理的关系如同经济体制改革中政府和市场关系的一个缩影，处理好资产评估行政管理与自律管理的关系是完善资产评估管理体制的核心问题。根据中央提出的“深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建立职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”和“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”的要求，应该进一步理顺资产评估行政管理与自律管理的关系，厘清政府监管和行业自律管理的职能，在深化行政审批制度改革，逐步减少资质资格许可事项的大背景下，更好地发挥评估行业自律组织在管理社会事务中的作用，强化行业自律，使行业协会真正成为提供服务、反映诉求、规范行为的主体。十八大以及新一届人大和政府提出的上述新思想、新理念，指明了政府与市场、政府与社会的改革方向，也为进一步理顺政府与行业协会的关系提供了依据。

随着我国市场经济水平不断提高，资产评估行业的未来管理模式应以行业自律管理为主。根据国家倡导的政社分开、简政放权的改革精神，政府职能应重在宏观监管，如制定评估行业基本制度和违规监管办法，建立评估信息共享机制，规范和治理评估执业环境，监督行业协会自律管理等。行业协会职能应重在强化自律管理，如制定行业自律管理规范和评估准则，开展评估人员的考试、注册、培训工作，负责评估机构日常管理，进行评估执业质量检查，维护会员合法权益等。由此，随着深化行政审批制度改革，行政管理部门应进一步向评估行业自律组织放权，实现由直接管理向间接管理的转变，强化评估行业自律管理功能，将目前由政府行使的部分行业协会管理职能逐步交还行业协会行使，比如，评估师考试管理、评估机构管理等。

在资产评估立法中，应促进评估行业自律组织之间的沟通与融合，明确评估行业自律组织的功能和法律地位。通过法律授权，评估行业自律组织依法组织评估师的考试、注册、继续教育、惩戒与表彰等工作。

（二）完善资产评估专业分类制度

行政壁垒的设置会造成不同专业的评估师和评估机构在执业时出现业务和利益冲突问题。合理借鉴国际上通用的专业分类方式，充分考虑我国现实需要和未来发展趋势，应科学划分资产评估专业类别。参照发达国家的经验，可采用“一个行业、多种专业”的资产评估行业发展模式及法律制度。在理想模式专业分类情况下，设立资产评估师一种执业资格，资产评估师的专业设置根据市场经济发展需要，可以包括：不动产评估师、机器设备评估师、无形资产评估师、企业价值评估师、森林资源评估师、珠宝首饰评估师、矿业权评估师等。次优模式专业分类是考虑我国评估行业的发展历史和现实矛盾，在达不到理想模式的情况下退而求其次的选择，既是妥协的产物，又尽可能照顾各方利益的产物。自2003年我国设置六大类评估专业资格以来，特别是随着房地产估价师和土地估价师专业的人员队伍不断壮大，若想短时间内改变其现状，实现资产评估行业专业资格大融合具有较大难度。因此在次优模式的专业分类情况下，采取“一业多会”形式，保留已存在的房地产估价师、土地估价师以及矿业权估价师资格，各类评估从业人员统称为评估师，分专业执业，包括资产评估师、不动产估价师、矿业权评估师三大类评估专业。其中，资产评估师专业再进行亚专业分类，划分为机器设备评估师、无形资产评估师、企业价值评估师、森林资源评估师、珠宝首饰评估师等几类。通过考试一人可以获得多种专业资格。

（三）完善资产评估师考试注册制度

国家应实行注册资产评估师资格全国统一考试制度。我国注册会计师法第七条规定，“国家实行注册会计师全国统一考试制度。注册会计师全国统一考试办法，由国务院财政部门制定，由中国注册会计师协会组织实施。”参照该法律条款，注册资产评估师的考试管理办法可由资产评估行业行政主管部门通过部门规章的形式制定，授权资产评估行业协会负责组织实施具体考试工作，包括考试时间安排、考试地点、考试科目和命题、监考工作和成绩公布等。

国家应实行资产评估人员注册管理制度。依法规定资产评估师未经执业注册，不得以注册评估师名义执业。确定注册评估师的注册条件和标准，规定“持有注册评估师资格考试成绩合格证书，具有两年以上在评估机构相应评估专业实践经验的，可以向资产评估行业自律组织申请执业注册。”

法律应对评估师后续教育管理制度作出规定。法律授权评估行业自律组织制定《注册资产评估师后续教育管理办法》，规定注册资产评估师后续教育的时间、地点、内容以及培训方式。同时，应作出具体规定，未满足后续教育要求的，相关部门应吊销评估师执业资格。

（四）完善资产评估机构资质管理制度

设立资产评估机构的前置条件可以进一步简化，但是必要的前置条件还是需要的。资产评估机构资质的设立条件应由法律规定，具体管理办法可由行业行政主管部门依法制定。

从长远来看，应取消资产评估机构资质行政审批，简政放权，重师轻所。由此，取消资产评估机构资质行政审批是完善资产评估机构资质管理制度的发展方向。但是，我国《证券法》第一百六十九条规定，“投资咨询机构、财务顾问机构、资信评级机构、资产评估机构、会计师事务所从事证券服务业务，必须经国务院证券监督管理机构和有关主管部门批准”。因此，目前资产评估机构资质的设立可实行差别化的管理制度。从事证券业的资产评估机构资质保留行政审批，从事非证券业的资产评估机构资质取消行政审批，实行协会自律备案制度。

在资产评估机构设立管理中，资产评估机构设立时，其发起人应先取得行业协会出具的机构股东（合伙人）具备相应资质条件的证明，再到工商行政管理部门办理登记。评估行业是智力型行业，是以价值判断提供专业智力服务的，评估师是否具备专业胜任能力和职业资格、拟设立的资产评估机构是否具备相应的资质条件，是客观公正开展评估活动的前提和基础。行业协会是评估师的协会，对评估师的情况最了解、最熟悉。因此，在机构设立时，由行业协会先出具相应证明，对于把关评估机构服务质量至关重要。如果工商行政管理部门在评估机构设立登记时，只做形式审查，不做实质审查，那么评估机构设立后，因评估机构能力不足或评估师不符合条件，导致执业质量出现了问题，所产生的责任就会都落到工商部门，估计工商管理部门承担不了也不应该不愿意承担这些责任。

（五）完善资产评估报告使用制度

未来的资产评估法应明确资产评估报告使用制度，规定委托人应当合法使用资产评估报告。委托人必须按照委托合同约定和法律规定使用评估报告，出现违法使用行为时应当承担相应的法律责任。制定对资产评估报告使用的监督制度，以及出现违规使用评估报告行为时采取的惩罚办法和措施。法律应明确评估委托人相关的义务和权利，强调评估委托人应尽的职责。委托人有义务向资产评估机构提供评估服务所需的相关文件资料，委托人应当对所提供的法律权属证明、财务会计信息和其他有关资料的真实性、完整性和合法性负责。

同时，应进一步完善法定评估制度。现有涉及法定业务的情形有：国有企业合并、分立、改制，转让重大财产，以非货币财产对外投资，清算等应当对有关资产进行评估；拍卖国有资产应当评估并根据评估结果确定拍卖标的的保留价；公路收费权出让的最低成交价应以国有资产评估机构评估的价值为依据确定；在公司设立时对作为出资的非货币财产评估作价等。法定评估内容应在现有内容基础上进行适当的增减，要根据经济发展情况补充涉及国家重大利益或重大公共利益的评估内容。建议纳入未来法定评估的内容增加：（1）企业上市的IPO价值评估；（2）上市企业中的重要资产定期公允价值的评估；（3）企业并购重组中的资产评估；（4）必要的税基评估等内容。

五、结束语

“徒善不足以为政，徒法不足以自行。”在中国，会计领域、律师领域都有了全国性的统一法律规定，而与之鼎足而立的评估领域，至今还没有一部全国性的法律。资产评估专业性强，技术含量高，在资产价值判断中风险因素错综复杂，加上涉及的行业多，领域广，与百姓财产增长息息相关，与企业资本运作息息相关，与引导市场预期息息相关，与国家资源战略息息相关，是经济社会中重要的智力型服务业。资产评估法的出台，将进一步完善中国法律体系，填补经济法领域的一大关键空白。同时，也可以对公司法、证券法、企业国有资产法、物权法等法律中有关资产评估的法律规定的实施起到重要的支撑。还可以统领和协调有关部门规章中对资产评估的规定，维护法制统一。

《光影》 王志远