我国三网融合的格局与政策取向

■陈富良 王 林

一、引言

三网融合是指电信网、广播电视网、互联网在向宽带通信网、数字电视网、下一代互联网演进过程中，三个网络通过技术改造后技术功能趋于一致、业务范围趋于相同，网络通过互联互通和资源共享，最终为用户提供语音、数据和广播电视等多种服务的产业融合发展趋势。三网融合是互联网快速发展和带宽扩容的结果，语音业务和电视视频业务逐步实现IP化使得三个网络最终趋同。

我国三网融合从1997年首次在全国信息化工作会议上提出到现在，已经历了15年的时间。1997年4月，国务院在深圳召开全国信息化工作会议，会议讨论通过了“国家信息化总体规划”，规划中提出“我国信息基础设施的基本结构是‘一个平台、三个网’。一个平台即是互联互通的平台，三个网是电信网、广播电视网和计算机网”。经历了2001—2009年的酝酿期和2010—2012年的政策博弈期，我国的三网融合政策从2012开始进入实施期。2012年11月，国务院批复同意组建中国广播电视网络有限公司，并确认新成立的公司由广电总局负责组建和代管。新公司被正式命名为中国广播电视网络有限公司，主要负责全国范围内有线电视网络的有关业务，并开展三网融合业务。

在IPTV、CABLE MODEM、EOC等技术快速发展的推动下，国内的三网融合走过了自下而上的初步发展阶段，形成了局部初步三网融合的局面。国务院也积极推动三网的融合发展，2010年推出了三网融合试点方案，2012年将试点城市推广到54个。由于历史和体制的原因，我国的电信业务、互联网业务和广播电视业务分别归属工业和信息化部、广电总局管理，在三网融合技术和业务发展的现实条件下，规制体系和规制政策已显滞后。但关于三网融合的规制政策是否进行调整?需要哪些调整?相关的争论比较多，不同部门的利益纠结在一起。

二、关于三网融合的理论综述

关于三网融合的文献主要包括国外产业融合的相关理论，以及国内学术界对三网融合的研究。

（一）国外产业融合理论

1988年，日本经济学家植草益在《产业组织理论》[1]一书阐述了产业融合对市场的影响，并在《信息通讯业的产业融合》[2]中把产业融合定义为通过技术革新和放宽政府管制降低行业壁垒，加强各行业企业之间竞争与合作的关系，认为产业融合不仅出现在信息通讯业，能源业、运输业、金融业、乃至制造业的产业融合也在进行当中，产业融合是一种世界范围的经济现象。以色列经济学家谢伊在《网络产业经济学》[3]中分规制放松之前、部分放松规制和完全放松规制三种情况，分析电话网和互联网的市场融合过程，并认为如果取消电话、互联网市场的准入规制，双方可以互相进入，不会存在市场排挤，也不会存在网络瓶颈，认为规制者应该允许所有的服务提供商提供电信、广电和互联网服务。欧洛（Ono）和奥基（Aoki）[4]设计了一个三维的产业融合框架模型，利用该模型描述了电信行业、广电行业等信息产业融合的过程及发展方向。该模型从信息传播方式、平台和带宽三个方面，将不同的信息服务划分为三个纬度和八个象限，通过各维度和象限之间的转换来描述信息产业融合的过程。

（二）国内三网融合的理论研究

国内三网融合的研究文献，有一部分主要集中在技术和加快三网融合的推进上，认为技术领域的进步为三网融合铺平了道路，技术的演进正逐渐趋向一致，从业务层面和合作策略上给出了一些建议。蒋林涛认为，IPTV与广播电视网、Internet和电信网及其业务直接相关，但不同运营商对IPTV业务有不同定位。电信运营商认为，IPTV业务体现于电视节目在IP网中的组织和传送形式;有线电视网络运营商认为IPTV业务是利用有线电视网，来提供数字电视节目和电视节目以外的信息服务。张睿针对国内三网融合普遍接入理论与研究的不足，对国内外三网融合普遍接入理论与管制政策的现状进行了对比分析，认为实现三网融合普遍接入只需要在现有的电信网、互联网和广播电视网上进行改造即可。他建立了普遍接入的指标体系，并对综合评价模型进行改进，采用线性加权、非线性加权与理想点法相结合的评价方法，客观地评价了各个地区的技术实施状况。韦乐平从全球视角和我国三网融合的实际情况，对电信网、互联网和广播电视网的现状、特征、问题和趋势做了分析和对比，指出IP技术和数字媒体发展奠定了融合的基本条件，我国三网融合的主要挑战为监管体制障碍。

从国内外理论研究看，技术进步是三网融合推进的根本原因，市场化运营的主体是三网融合得以实现的关键。下文将结合上述理论背景，分析当前我国三网融合的产业竞争格局。

三、国内三网融合的产业竞争格局

国内三网融合的产业包括了电信运营商和广电有线运营商两大阵营，电信运营商具备规模化的宽带骨干网和用户，广电有线运营商在有线电视运营规模方面占优，双方以融合的方式互相进入还处于初步阶段。

（一）电信运营商宽带网规模发展及IPTV的进入

1.电信企业的互联网资源。在20世纪90年代初，邮电部电信总局开始了互联网的建设，后来分立的电信企业经过十余年的培育和投入，方才建设成初具规模的宽带市场。以中国电信为例，从宽带业务开始得到规模发展的2004年开始，每年投入宽带基础设施建设的资金由100亿元逐步增长到2011年的330亿元，CAPEX占收入的比重由初期的70%逐步降至54%。也就是说，中国电信在培育用户需求的同时，每年要将运营收入的50%～70%投入到宽带网络的基础设施建设中。而在网络运营方面，经过多年的业务竞争和业务流程再造，企业的运营能力有了较大改观。继承原网通骨干网的中国联通，在宽带业务的发展历程与中国电信基本一致。

2.IPTV发展经历了监管灰色地带。随着技术的进步，光纤技术在宽带建设中得到广泛使用，电信运营商宽带网络的技术升级和建设的积极性得到大大激发，同时受到带宽限制的电视视频传输业务获得规模运营的可能。宽带运营商中国电信于2005年7月开始联合运营上海IPTV，经过了跨省推广的灰色地带后，目前中国电信在运营的IPTV用户已经达到1500万户左右，形成了初步规模发展的趋势。而中国联通在IPTV业务的投入相对保守，截至2011年底的用户数不足100万户。

（二）广电有线电视网络的发展与融合

1.宽带市场的进入。与电信企业形成全国性大型国有企业不同，有线电视网络企业长期处于政企一体化的分区域运营状态，虽已经逐步建立了一些省级市级的大型运营公司，但管理体系和治理结构决定了其市场化水平和运营能力仍处于较低水平。

2.规模的差异。与电信运营商相比较，广电有线网络企业在规模上存在较大差异。截至2011年底，三大电信集团合计运营收入为9661亿元，固网运营收入在2620亿元，其中来自宽带业务的收入为972亿元。而同期广电系统总收入为2717亿元，其中来自网络运营的收入为563.78亿元。电信和广电两大阵营的整体实力相差悬殊。

四、我国三网融合缓慢的原因分析

电信和广电两大阵营对比的实力相差悬殊，广电部门和电信主管部门为部门利益开展政策博弈，这样的产业格局是由我国三网融合的产业结构和驱动力决定的。

（一）以产业纵向一体化为特征的产业结构

1.IBP和ISP纵向一体化。中国电信和中国联通的纵向一体化特征明显，双方作为原中国电信骨干网在南北拆分后的部门，既是全国最大的IBP，也是最大的驻地网和ISP。由于中国电信和中国联通的纵向一体化，在宽带接入用户市场上，中国电信和中国联通也是占据了完全主导地位。来自中国移动集团旗下的铁通，来自广电的各省网络公司以及来自一些本地的ISP是市场的主要竞争者，但他们的市场份额仍相对较小。其主要原因包括三方面:一是纵向一体化带来的中国电信和中国联通的骨干网资源优势，导致网络质量存在差异;二是目前宽带产品结构中仍以ADSL产品为主，中国电信和中国联通在驻地网建设中具有明显的固网优势;三是小型ISP的接入带宽仍在竞争对手手上，这必然会导致接入流程的困难和接入带宽不足。

2.垄断寡头分别在南北的绝对主导地位。中国电信在南方21省和中国联通在北方10省居于绝对的主导地位。在2005—2010年期间，宽带业务在我国市场还处于培育阶段，市场需求没有激发，接入网区域的实装率不高，非主导运营商的规模效应较难显现。由于主导电信运营商缺乏互联互通的积极性，广电系统进入宽带市场受到网络质量的限制，用户的接受度大打折扣。

3.中小ISP的区域化。具有接入网的部分中小ISP只在区域存在，已经并入中国移动的铁通作为ISP在各地以铁路为区域特点进行布局，鹏博士(含长城宽带)也集中在大中城市的局部区域。

4.广电网的行政化。有线电视网络企业原本在用户接入环路上，最有可能打破瓶颈设施限制，但由于管理体制的原因，行政化色彩突出，区域割裂。有线电视网络企业的管理体系和公司治理结构决定其半行政化的特点，公司的经营目标不在于利润最大化、规模最大化和公司价值最大化;股权结构复杂，不易整合;区域分散，没有集团战略。缺乏统一的规制部门，部门利益博弈导致进展缓慢。

有线电视网络公司的垄断市场地位导致公司的市场化程度不高，公司的整体运营效率远低于竞争相对激烈的电信运营商。同时，宽带网络运营的复杂性超过有线电视网络，广电系统的运营和服务能力难以适应。

（二）三网融合的驱动力

在国外三网融合的过程中，技术的推动力激发了运营公司业务创新的热情，使得企业的范围经济效应得以体现。在融合之前，有线电视网络企业已经形成市场化的运营主体，电信的开放竞争也使得企业不断寻找新的业务增长点。政策扮演的角色是扫除障碍，均衡市场力量。及时建立一体化的规制管理体系是一个重点，即便是未实现一体化规制的国家，也明确了网络的规制的边界和协调机制。

三网融合的驱动力主要来自:技术驱动力、客户需求驱动力、政策驱动力和企业驱动力四个方面。对于不同的驱动力，我国与欧美国家强度存在一定差异，见表1。

表1 国内外三网融合驱动力比较

国内三网融合技术驱动力要强于欧美国家当年融合的阶段，在政策驱动力上政府的意愿也比较强烈，客户的需求应该是一致的。但企业驱动力的分化和规制顶层设计的缺失，是三网整体融合动力不足的主要原因。电信和广电运营商未来都将成为融合后的电子通信业的综合服务商，企业从客户需求出发，开展技术和业务的创新，实现竞争和合作，在市场中检验一切才是问题的关键。

五、三网融合的政策思考

根据对三网融合相关理论的梳理、对国内三网融合竞争格局的分析，目前国内三网融合的关键问题有以下几方面:以部门利益为主导的利益体系，是制约三网融合进程和产业发展的关键因素;电信企业和广电企业的实际力量差距和市场能力差距，是制约三网融合进程和产业发展的重要现实;要实现真正的三网融合和市场对等进入，互联网的互联互通和网间结算、电视媒体监管的分割等具体政策的调整是重要前提。

为此，面向三网融合的产业发展趋势，电信及互联网规制体系的变革是重要举措，只有改变现在这种部门利益博弈的现状，信息技术产业才能得到长足的发展。

（一）建立统一的通信和信息业规制部门

目前我国正处于经济转型期，转型经济中政府规制制度均衡的形成，是由以经济利益为核心的一系列因素促成的。它由规制制度的成本与效益所决定，由利益集团的博弈所形成，并受到正式规则和非正式规则的制约。或者说，政府规制是在成本约束、利益集团博弈和规则冲突之间寻求均衡的结果。随着规制改革的进程，规制均衡也是动态演进的。

三网融合的推进过程充分反映了部门利益之间的博弈，广电企业集团、电信企业集团、广电规制部门、通信规制部门形成了相互博弈的局面。技术进步使得三网融合已经成为现实的可能，欧美国家已经形成的网络和运营的融合也充分证明了网络融合的必然性。

鉴于我国对新闻舆论监管的现实，应该将原来广电总局承担的新闻舆论规制职责单独剥离，将广电总局的广播电视网络规制职责和工信部的网络和信息规制职能合一，组建融电信、互联网、电视、广播、无线通信、信息业等合一的规制部门。这样，可以扫清由于部门利益博弈形成的障碍，加快通信信息业的快速发展。

（二）实现双向对等进入

三网融合中互联网的发展，对通信信息、广播电视等其他领域的影响是深刻而剧烈的，产业技术变化和替代产品的存在，使得垄断产业的市场力量不可能不受约束地发挥作用。但由于政府规制的存在，所有的重要决策都要经过政府规制部门的审批，这些企业在竞争中处于被动的地位。如在数字电视还在快速发展的同时，电视本身的收视率已经在下降，网络视频占据了更多的市场，有线电视网络企业却不能积极面对现实，以便进一步开发新产品和保留用户。

在规制一体化的同时，对于市场竞争主体而言最重要的，就是尽快开放实现广电和电信的双向对等进入，尽快建立真正企业化运营的全国有线电视网络公司，三网融合的企业之间通过市场竞争来实现网络、资金、人才等资源的配置，从而激发企业的创新能力，促进整体市场的发展

（三）解决互联网网间互联和结算等实际操作问题

首先是互联要开放，减少互联的审批和障碍，扩大互联带宽，提高网络质量。其次互联结算价格制定应主要采用LRIC定价原则，并和ECPR定价原则结合，充分考虑企业历史的网络投入，制定互联互通的最高限价，并同时鼓励企业间通过协商扩大互联带宽和降低互联价格。第三还要在各电信和广电企业之间扩大互联点设立的数量，减少网络传输的瓶颈。

影响电信企业进入电视领域(IPTV和OTT TV)的实际问题，是电视播控的规制应该放开。将电视播控平台放在相对中立的平台，保证广电企业和电信企业在播控问题上处于相对的公平。这样既可以保证新闻规制的安全需要，也可以确保企业公平竞争。同时，还有利于激发行业更多企业参与产业链，促进新媒体的发展。

[1]（日）植草益.产业组织理论[M].卢东斌，译.北京：中国人民大学出版社，1988.

[2]（日）植草益.信息通讯业的产业融合[J].中国工业经济，2001，（2）.

[3]（以色列）奥兹·谢伊.网络产业经济学[M].上海：上海财经大学出版社，2002.

[4]Ono，R.and Aoki，K.Convergence and New Regulatory Frameworks.Telecommunications Policy，1998，（10）.

[5]顾成彦，胡汉辉.网络型产业的渗透与融合问题研究[J].产业经济研究，2008，（3）.

[6]张昕竹，马源，冯永晟.电信广电应分业规制还是统一规制[J].当代财经，2011，（8）.