志愿者参与社会管理的维度分析及路径框架

■徐顽强 蔡永强 陈 涛

随着时代的发展，社会管理的复杂程度也在不断提高，参与社会管理的主体日趋多元化。其中，志愿者作为“积极”的社会管理参与者，主动承担社会责任，在不计物质报酬的前提下牺牲个人时间和精力为公共利益服务，是责任公民的典型代表。在汶川大地震救援、北京奥林匹克运动会、上海世博会等大型事件和活动中，都活跃着来自不同社会阶层和岗位的志愿者，为活动的顺利举办作出了不可磨灭的贡献。除了参与这些大型事件和活动外，平时也到处活跃着志愿者的身影。尤其是近几年来，志愿者群体广泛活跃在经济发展、社会救助、环境保护、权益维护、慈善救济等领域，已经成为社会管理的重要参与力量。但和志愿者积极的社会实践相比，学术界对志愿者参与社会管理的理论探讨则显得较为滞后和薄弱。例如，志愿者在社会管理中到底扮演着什么样的角色?志愿者需要通过哪些路径才能真正参与到社会管理的过程中?在不同的参与类型中，志愿者的参与模式和运行策略为什么会截然不同?这些现实问题都亟须学术界作出解答。本文在“一元多极共治”的时代背景和“人本参与”理论模型的指导下，对志愿者参与社会管理的维度和路径进行了分析，提出了志愿者参与社会管理的四个维度及其对应的参与路径。

一、一元多极共治:志愿者参与社会管理的时代背景

当前，政府和市场并不能满足所有的社会需求，公众对于“社会交往的需求”和“公共物品的多元化需求”在现代社会中往往处于长期匮乏的状态。[1]这就亟须公民通过一定的方式自己动员起来去填补这类社会需求的空白。在西方社会，以非政府组织为主体的“公民社会”正是适应了这样的形势需要而长盛不衰，从而形成了三足鼎立的稳定结构。

由于历史原因，新中国成立后“党政一元化的社会管理体系使政府的职能泛化，作为政府职能的延长，每个人所隶属的单位把个人的政治、经济、文化和社会生活全部纳入了管理的范围，使得个人或者团体没有可能追求现存的社会机制以外的兴趣和利益”[2]。有学者把这一时期的中国社会概括为“总体性社会”，其基本表现为:“国家政权延伸到社会的底层，直接面对公众，社会秩序完全依赖于国家的控制力度。”[3]改革开放后，源于“自由流动资源”[4]和相对宽松的政治环境，市场经济组织和公民社会组织开始挑战旧时的社会格局。一方面，遵循市场逻辑的民办非企业单位和部分有经营性收入的事业单位以类似于企业的方式为公众提供有偿服务;另一方面，民间自发成立的公益性组织在社会捐助、企业赞助和海外资助的支持下，根据社会需求提供准公共物品。政府通过“行政吸纳社会”[3]的方式，在社会自治增加的背景下重建行政过程，控制公民运用“非政府的方式”挑战政府权威，同时通过“功能替代”的战略，拓展行政机制以满足公民新的社会需求，通过新建、收编、购买服务等方式培育扶持“可控的”的社会组织，消除市场经济组织和公民社会组织在社会管理领域存在的必要性，进而避免出现独立于政府的社会组织。

因此，我国现阶段形成了“一元多极共治”的社会格局:政府对社会领域的管理和控制居于主导地位，掌握绝大部分社会资源，有选择地满足社会的普适性需求;官办社会组织在政府分流社会资源的支持下代替政府满足部分社会需求;市场经济组织和公民社会组织虽得到快速发展，却无法挑战政府和官办社会组织的地位，只能在政府允许的范围内为社会提供服务。当前，我国处于社会矛盾凸显期，公众必须建立市场经济组织和公民社会组织以外的参与路径来满足不断增长的特殊性社会需求，政府也需要探索合理的工作机制来减轻不断膨胀的社会管理压力。

二、人本参与:志愿者参与社会管理的理论渊源

“非公民文化”理论提出，在强志愿主义的环境中，社会管理可以在没有公民社会组织的条件下，通过高度个性化的、松散的公民志愿行动实现公共服务的有序自给。[5]但是，结构化的社团对拥有复杂而且个性化生活方式的公民的吸引力正日渐式微。非公民文化的兴起一方面源于信息技术的革命，另一方面源于公民社会组织在社会管理过程中不断降低的边际效用，体现为组织规模扩张引发的“官僚性”，资金高度对外依赖引发的“非独立性”，以及工作方式局限引发的“功能上的业余水平”和“业余水平的功能主义”。[6]通过培育发展公民社会组织来间接促进公众参与是很粗糙的做法，甚至在某种程度上不是很有效的办法。[7]

“新公共服务”理论要求政府通过基于价值的共同领导来帮助公民明确表达和满足他们的共同利益，而不是试图控制或掌控社会新的发展方向。政府应建立其具有高度包容性的参与型管理框架，通过广泛的对话和公民参与来追求共同的价值观和共同的利益，“风险和机遇存在于更大的民主公民权和共同责任框架内”[8]。哈登特明确指出:“公民志愿者行为体现的敬爱之心正是公共服务的精髓，这种对公共服务的献身精神象征着对于实现公共价值和民主理想的最好并且最重要的东西。”[8]

“社会资本”理论主要关注志愿者个体思维和行为策略的“内在”效应。布迪厄指出，社会资本根源于“或多或少制度化的、相互熟识和认可的关系所构成的持续性的网络当中”[1]，就是强调了参与者彼此关系的重要性。“参与志愿服务对于提升公众的政治参与意识具有十分显著的作用”[9]，“政治参与的积极性和能力根植于基础性的非政治制度当中”[10]。不论参与途径是否正式、非政府或者碎片化，“只要能够形成这么一种网络，随之而来的频繁的人际互动就会成为一笔可贵的财富，使参与者和社会从中受益”[1]。

图1 志愿者参与社会管理的理论框架

因此，基于文献可初步构建上述理论框架 (见图1)。其中，志愿者作为真正参与社会管理的公众群体，是社会管理主体的有机组成部分，是政府的重要合作伙伴。社会管理的工作任务可以通过志愿者的集体努力和合作过程，得到最有效并且最负责的实施，进而实现“社会资源和社会机会合理配置”[11]的核心目标。因此，推动公众参与社会管理应充分发挥志愿者的作用，实现“人本参与”。

三、志愿者参与社会管理的维度分析

如果无法明确志愿者有效参与社会管理的作用机理，希望通过公众参与推动社会管理创新发展的愿望就很难转化为真正的政策产出。基于“一元多极共治”的社会背景和“人本参与”的理论渊源，本文抽取志愿者参与社会管理的自主性、组织性、灵活性、持续性四个关键属性，对志愿者参与社会管理的维度进行分析。

（一）自主性

自主性是指志愿者参与社会管理过程中的决策权在多大程度上由志愿者掌控。志愿者是为公共利益服务的重要主体，其参与社会管理的行为是基于对公共价值的信仰。但在很多情况下，志愿者仅仅被视为行政或企事业单位整体战略中的“零件”，被“自上而下”地动员，志愿者参与的积极性会因为自主性的降低而受到影响。志愿者在人事任命、资源获取、治理结构、活动开展等方面受到的外来干预与志愿者参与社会管理的自主性负相关。[12]

（二）组织性

组织性是指志愿者参与社会管理在组织网络和工作机制方面的完整化和正规化程度。组织网络包括分级的管理机构、完善的工作推进模式和专职的管理人员队伍;工作机制包括注册机制、动员机制、培训机制、管理规范、应急机制和激励机制等内容，这两方面的机制越完善，则参与的组织性越强。规范化的组织架构和制度化的强制约束并不必然有利于志愿者的参与，但组织性的强化对志愿者参与社会管理的长效运行会有显著作用[13]。

（三）灵活性

灵活性是指志愿者对于因外在环境变化而引发的社会管理任务生成和变更的快速反应能力。志愿者作为社会管理的“当事人”，处于社会管理的前沿，因掌握着最新最快的信息而具有先天的快速反应能力。志愿者参与社会管理的灵活性与志愿者之间的关系模式高度相关，小型化志愿者团体因志愿者之间的平等关系往往表现出更高的灵活性，正式组织因为受到官僚制的影响而反应迟滞。

（四）持续性

外部资源的支持直接关系到志愿者参与社会管理的可持续性，主要包括制度资源和社会资源。制度资源是指法律和政策为志愿者参与所创造的便利条件;社会资源由两方面构成，即人力资源和物质资源，人力资源是指志愿者素质、数量、意愿等因素综合而成的非物力资本集合，物质资源是指政府、个人、企业、基金会、境外机构支持志愿者参与的资金和物资总量。外部资源的来源广度和基数总量与志愿者参与社会管理的持续性正相关。

四、志愿者参与社会管理的路径框架

根据自主性、组织性、灵活性、持续性四个维度的差异，志愿者参与社会管理的路径可分为依托行政的“出场式”参与、依托企事业单位的“依附式”参与、依托市民社会组织的“合作式”参与、依靠志愿者自身的“自治式”参与四种参与类型(见图2)，每种类型内部亦存在四个维度上的差异。

图2 志愿者参与社会管理的路径框架

（一）象限Ⅰ：“出场式”参与

“出场式”参与是指志愿者为协助政府达成的某项行政或政治目的而被动参与社会管理的参与方式。该类型主要依托政府和准政府组织，由各级党政部门、自上而下设立的官方人民团体以及“枢纽型社会组织”通过组织动员的方式，将志愿者嵌入行政过程。

“出场式”参与的主要特征有以下三个方面:一是行政化的运作模式，无论有无形式上的民主决策机制，重大事项的决策权系于行政部门领导，志愿者无实权;二是“双向服务”的运行目的，既服务于政府，也服务于社会，但是后者不能影响前者;三是制度资源和社会资源丰富，可直接或间接获取财政资金、税收优惠、政策支持等体制内资源，亦可以官方的身份获取社会捐赠、媒体支持等社会资源。“出场式”参与行政意图显性化导致了两方面的缺陷:一是“发展性”缺陷，以行政任务主导志愿者需求，志愿者的诉求无法向上传达，志愿者只能通过加入和退出“用脚投票”;二是“结构性”缺陷，行政权力过大容易导致政府体制膨胀，社会资源过度损耗，参与过程流于形式，志愿者的公众形象恶化，进而影响公众参与社会管理的积极性。

（二）象限Ⅱ：“依附式”参与

“依附式”参与是指志愿者在完成本职工作后，服从所在单位的安排参与社会管理的参与方式。该类型主要依托企业单位和事业单位，由于志愿者参与的具体活动往往与其本职工作无关，员工的工作负担会有所增加，所在单位也必须做出相应让步，所以该类型的确立必须经得企事业单位和员工双方的同意，但所在单位居于主导地位，志愿者居于依附地位。相较于“出场式”参与，志愿者的诉求得到了一定程度的尊重，但其开展的所有活动必须从属于所在单位的整体战略。

“依附式”参与按照所在单位对志愿者角色定位的不同，可分为公益性依附和工具性依附两种参与类型。公益性依附指所在单位在伦理道德和社会责任的驱使下，引导志愿者参与耦合单位业务和社会效益的社会领域，适用于规模较大、发展较为成熟的单位;工具性依附指所在单位出于本单位的利益，引导志愿者参与可明显改善单位外在形象的社会领域，以获取经济效益为最终目的，主要适用于中小企业。“依附式”参与也存在相应的问题，一是企事业单位关注志愿者参与行为的外在社会效应多于其内在效应，会对志愿者参与社会管理的积极性造成一定的负面影响;二是企事业单位支持志愿者参与的意识总体上还停留在初级阶段，目前多为出于迎合政府倡议的目的而开展工作，这就使得志愿者参与社会管理的领域受到限制。

（三）象限Ⅲ：“合作式”参与

“合作式”参与是指志愿者在与市民社会组织协商达成的合作框架下，共同参与社会管理的参与方式。市民社会组织是指同时具备非政府性和非营利性两个特征的由民间自愿发起成立的正式社会组织，其性质符合严格意义上的“西方第三部门组织”。我国市民社会组织的数量在改革开放后快速增长，在国家加强和创新社会管理的背景下，公民社会组织的活动领域从社会的边缘逐渐推进到公共政策的中心地带，其态度也由回避敏感问题转向参与公共问题的讨论和解决，这都为志愿者参与社会管理拓宽了制度空间。

“合作式”参与呈现出以下两个方面的特征:一是拥有完整的志愿者管理体系，由专人或特定部门开展志愿者管理制度的建设和实务工作的推进，通过加强专业培训、完善工作流程等方式确保志愿者工作的实效性，通过签订协议、确立权利义务等方式严格保障志愿者的合法权益;二是志愿者的地位将随着市民社会组织的发展而持续降低，在初创阶段，志愿者作为组织的最为重要的人力资源而被“平等”对待，但随着组织规模和捐赠资金的扩大，高效率、专业化的组织结构会逐渐侵蚀志愿者的地位，志愿者将被拥有特定知识的专职群体所取代。市民社会组织在社会管理中发挥的作用，无法与政府自上而下设立的官办社会组织相提并论，仅仅起到了拾遗补缺的作用，“合作式”参与也因为受制于市民社会组织的弱势地位而无法全面铺开，主要表现为参与范围不广泛、参与渠道不顺畅、参与地位不明确三个方面的特点。此外，我国市民社会组织的精英化倾向严重，“社会精英主导参与过程，相关的利益主体反而扮演被动参与的角色”[3]，这也将影响志愿者参与的意愿。

（四）象限Ⅳ：“自治式”参与

“自治式”参与是指志愿者通过自组织以个体或团体的形式主动参与社会管理的参与方式。在该类型中，志愿者以解决社会问题为出发点，其动机与提供自身技能、回应他人求助的良好愿望相联系。“自治式”参与能够脱离现有单位和组织的外在影响，以个人的价值偏好为核心，即使志愿者集合成为团体也不以发展成为正式组织为目标，而是以临时共同体的形态共享各成员的核心能力。湖北“关爱行动”中数量庞大的志愿者队伍是“自治式”参与的典型表现，志愿者在“小结对”的基础上再依托共同地域建立“大结对”，这也正是志愿自组织团体“小结对率”居高的真实原因。

“自治式”参与有以下三个方面的特征:一是开放式的运作模式，以网络信息和邻里关系为平台，具有参与意向的志愿者可以自主自发地完成参与过程，社会适应性强;二是运行成本低廉，志愿者自愿贡献时间、技能、金钱等资源用于参与活动，其力所能及的小规模的活动往往也无需高成本;三是参与领域多集中于民生领域，政策倡导类的较少，志愿者在参与过程中往往倾向于支持现行的政策，强调与政府的互信。“自治式”参与是最为理想的志愿者参与类型，但也存在以下问题:一是流动率高造成志愿者参与缺乏稳定性，参与行为随意，群体流动频繁;二是参与能力和质量总体水平不高，大部分志愿者对于政策的了解程度、资源动员能力和项目管理能力等都还有待提高;三是缺乏统一标准引发规范性缺失，志愿者参与活动缺乏专业培训、督导和评估，法律规范尚未确立，造成参与人员的构成鱼龙混杂，影响了志愿者的总体形象。

表1 志愿者参与社会管理的路径比较

五、结论与展望

志愿者在不计物质报酬的前提下牺牲个人时间和精力主动参与社会管理，是责任公民的典型代表，其参与社会管理的程度在一定程度上反应了公众参与空间的上限。我国目前尚处于由传统社会管理向现代社会管理转型的特殊时期，改革开放在培育市场经济的同时扩大了公众自由活动的社会空间，但国家的政治结构和政府管理依然可以对公众参与施加影响。因此，“公民自治”在现阶段是不可能真正实现的“理想状态”，即使公众被完全授权，以公众现有的国民素质水平也没有能力自行处理所有的社会管理问题。然而，公众同样拒绝再度成为传统社会管理中的被动角色。公众通常是在政府强制和公民自治两个极端状态构成的具有张力的空间中寻找一个合适的落脚点(如图3)，这也是现阶段志愿者四种参与类型并存的真正原因。

图3 志愿者参与社会管理的演化变迁

就目前而言，社会管理创新需要培育和鼓励类似志愿参与这样的高层次动机和价值观，更需要基于对志愿者群体的尊重而通过合作和共同领导来实现多元协同治理的目标，全方位、多角度地开发“志愿资源”，以最大限度激发社会活力。

[1]王绍光.安邦之道：国家转型的目标与途径[M].北京：三联书店，2007.

[2]孙立平.转型与断裂：改革以来中国社会结构的变迁[M].北京：清华大学出版社，2004.

[3]王名.中国民间组织30年：走向公民社会[M].北京：社会科学文献出版社，2008.

[4]孙立平.动员与参与：第三部门募捐机制个案研究[M].杭州：浙江大学出版社，1999.

[5]Bennett，Lance W.The Uncivic Culture：Communication，Identity，and the Rise of Lifestyle Politics.Political Science ＆ Politics，1998，（4）.

[6]（德）康宝锐.市场与国家之间的发展政策：公民社会组织的可能性与界限[M].隋学礼，译.北京：中国人民大学出版社，2009.

[7]Claire Wallace，Florian Pichler.More Participation，Happier Society?A Comparative Study of Civil Society and the Quality of Life.Social Indicators Research，2009，（2）.

[8]（美）珍妮特·V.登哈特，罗伯特·B.登哈特.新公共服务：服务而不是掌舵[M].丁煌，译.北京：中国人民大学出版社，2010.

[9]Louis J.Ayala.Trained for Democracy：the Differing Effects of Voluntary and Involuntary Organizations on Political Participation.Political Research Quarterly，2000，（1）.

[10]Sidney Verba，Key Lehman Schlozman，Henry E.Brady.Voice and Equality：Civic Voluntarism in American Politics.MA：Harvard University Prerss，1995.

[11]George W.Dougherty，Jr.，Jennifer Easton.Appointed Public Volunteer Boards：Exploring the Basics of Citizen Participation through Boards and Commissions.Administration the American Review of Public，2011，（5）.

[12]丁元竹，江汛清，谭建光.中国志愿服务研究[M].北京：北京大学出版社，2007.

[13]袁媛，谭建光.中国志愿服务：从社区到社会[M].北京：人民出版社，2011.