政府与社会组织公共服务合作机制研究——以上海市的实践为例

■敬乂嘉

公共服务的提供存在目的与手段的不同组合。在现代以结果为导向的公共部门文化下，公共服务的提供日益体现出多元化和包容性的发展趋势，即政府在公共服务的提供过程中，更多采取沟通、参与和合作的模式，以补充和替代传统的由政府单一提供的服务模式，实现更好的服务效果。这个过程可以实现公共目的与非公共手段甚至是营利动机的结合。在一个愈加复杂和相互依赖的社会里，这种在服务过程中出现的多种形式和程度的公私协作现象，既为政府扩展治理能力带来机遇，也对公共管理的很多方面带来了深刻挑战。

自20世纪70年代以来，公共服务的包容性发展成为世界公共管理改革的主要潮流之一，在不同政治和文化背景国家的公共服务提供中得以成长和发展。政府不仅应该学习企业和社会组织的运作，而且应该运用市场或社会的力量，使自身更加精简、高效、节约、灵活。[1]在包容性的发展模式下，政府能力一方面被部分转移到外部组织中，即开始出现空心国家;另一方面出现变化和转型，管理和协作的能力得到空前加强。

对公共服务提供方式的选择反映了经济与政治环境的变化所带来的机会与限制。中国自20世纪70年代末实行经济改革以来，政府组织或事业单位都已经远远满足不了公共服务的需要，市场化的发展和政府改革的推进深刻改变了公共服务的提供范围和方式，包容性的服务提供体系呼之欲出。

一、公共服务提供的包容性模式及其发展

改革开放以来，中国政府形态经历了迅速的发展和变化。在走向行政国家的同时，以协作为基础的政府形态也更加明显。行政国家源于对19世纪90年代到20世纪20年代的美国政府形态的总结。这个阶段美国经济高速发展，同时导致一系列剧烈的经济社会问题，包括贫富悬殊与阶级矛盾、官员腐败、企业过度追求利润、犯罪率上升、环境污染和退化等。在这种背景下，改革者开始从整体上思考社会问题的成因和政府公共性的应有定位。相应地，美国行政体系的规模、功能和专业性得到了巨大拓展，并且部分地将立法与司法的职能吸收进来，形成了现代社会的行政国家形态。这种政府形态突出了政府的涵盖广泛而又边界清晰的公共性，要求官僚体系在公共性的指引下，承担广泛的社会责任，建立高效的决策和执行系统，应对各种具有挑战性的公共问题，并保持其独立性和学习能力。

协作国家则是在进步时代的一个世纪以后才逐渐展现出来的政府形态。现代社会日益复杂，公共事务的界定、对策的制定和实施都需要大量公共与非公共的参与人，政府逐渐不能完全依靠自身的力量来解决公共问题，而需要更多地与其他政府组织、企业组织、社会组织、国际组织和各类其他外部组织的协作。协作国家的特点是公共性的边界变得模糊，成为一个共同参与的空间，因此政府的主导与掌控能力至关重要。相对来看，行政国家与协作国家有一个发展顺序，协作国家往往以行政国家的完全发育为基础，而协作国家是对行政国家的进一步发展，往往对后者有一定的破解作用。

从中国的情况来看，20世纪90年代以来，随着市场经济改革的发展和深入，国家财政能力得到空前增强，在21世纪的头十年财政收入年均增长率超过了20%。同时中国也面临了类似美国进步年代巨大的和新兴的社会需求。进入21世纪以来，政府形态出现了新的发展，协作国家的雏形开始出现。原动力主要体现在公共产品需求与政府直接供给能力之间的差异，即政府的组织规模由于多次的行政改革受到较大抑制，而财政规模不断上升，差距要通过各种形式协作来解决。自20世纪80年代以来，经济资本进入公共管理已经成为一种常态，活跃在各种经济建设与发展的项目中;而社会资本进入公共管理则处在发展初期，面临较多困难。根据测算，在近年来政府的服务性支出中，有1/4左右都是由机关事业单位人员以外的服务生产群体完成的。[2]这种发展在未来会更加显著。

协作国家具有较高的进入门槛，因此在行政国家发展尚不充分的情况下进入协作国家，具有很大的风险。事实上，理性的政府为了规避风险，在协作初期往往与和政府有各种联系的组织合作，从而以非正式关系来抑制正式合同关系下面的各种投机和败德行为。但是这种发展路径本身不利于在长远上形成协作国家的形态，因为非正式关系往往缺乏正式的问责性，易于退化和堕落，成为利益集团或不法官员寻租的空间，使协作国家处于一种中间的未完成的状态。

展望未来十年，中国的行政国家和协作国家的发展将会同时展开。相对来看，行政国家是一个功能分化的问题，即政府如何确定其公共性所在，集中精力履行其公共职能;而协作国家是一个组织整合的问题，即政府组织与外部环境建立起衔接与配套的公共任务执行体系。相对来看，在行政国家发育不充分情况下，它仍然是建设重点，为协作创造条件;或者说政府的公共性问题，是我们政府形态的主要矛盾。

二、公共服务提供中的政社合作发展与现状

20世纪80年代以来，我国经济、社会和人口结构快速转型，带来大量新增的和新型的社会服务需求。公立的、继而私立的服务机构逐步建立起来，包括养老院、护理院等。随着服务需求的膨胀和多样化，机构化服务的容量、范围和灵活性都显得不足，服务性非营利组织的成长越来越显得必要。地方政府开始逐步有系统地建立各类非营利组织，以提供像居家养老、残障和智障人员护理、就业培训、社区建设等服务。这些组织通常在民政部门登记为民办非企业单位(简称民非单位)，由政府资助其运作，任命领导人员，受到来自政府的全面控制，成为政府社会职能的组织延伸。

这种在政府与非营利组织之间的紧密关系是由多方面原因导致的。其中一个重要的原因是政府对于非营利组织仍然持有警惕和怀疑的态度，更多倾向于控制、领导而非鼓励、合作。当前实行的社会组织双重管理制度使得体制外的非营利组织很难获得法律地位，其发展受到多重限制，而几乎必须要通过与政府部门建立依附性关系才可能取得组织发展必需的合法性资源;对基金会的严格管制，也使得非营利组织很难取得稳定的无政府背景的资金来源。此外，从微观角度看，由于政府对社会生活的广泛介入和管控，非营利组织如果得不到基层政府的支持，很难在基层社区扎根，接近服务受众并与其建立稳定关系。

这种在宏观上对非营利组织缺乏信任的体制，使得在微观层面的公共非营利关系难以建立在明确的组织界限上。各基层政府与非营利组织之间建立起一一对应的关系，通过其资源渠道和管制能力，使这些非营利组织获得在所管辖社区内的排他性地位，同时使得非营利组织之间处在行政割裂的状态下。非营利组织在发现和界定其社会服务需求时，或者仅仅是承接政府指派的任务，或者至多是积极地在行政边界内进行探索——其承担的对于社会需求自下而上的反映、汇集和倡导的功能受到了严重的抑制。在政府投入大量社会组织建设资金的同时，跨越行政边界的社会资本和能力无法集聚。这种对非营利组织的直接控制导致了非营利组织发展的二元结构，体制外的非营利组织处在一种缺乏制度和资源保障的尴尬局面，很难进入到与政府的合作状态中。国内学界在划分政府与非营利组织的关系时，往往注意到了我国社会组织发展的这种二元体制。例如在讨论政府购买社会服务的模式时，王名和乐园根据政府部门与非营利组织的关系是独立性的还是依赖性的，以及购买程序是竞争性的还是非竞争性的两个维度，总结出依赖关系非竞争性购买、独立关系非竞争性购买和独立关系竞争性购买三个模式。[3]韩俊魁也做出了竞争性购买、体制内吸、体制外非正式的按需购买三个模式的类似总结。显然，这些模式的实际运用范围和深度是不同的，依赖关系非竞争性购买或体制内吸在现实中是主流的服务购买模式。[4]

依赖性非竞争性购买事实上很难实现国外服务外包实践中所提倡的竞争、绩效和问责性。当前国内政社合作关系的改革实践中，一个突出的倾向是开始尝试引入竞争。这首先是由于2002年《政府采购法》的颁布，为公共服务上的购买性行为设定了基本的制度框架。2005年，社会服务的竞争性招投标首次出现。受国务院扶贫办委托，中国扶贫基金会在江西试点了“非政府组织与政府在农村扶贫的合作伙伴关系技术援助项目”，项目由江西省扶贫办和亚洲开发银行共同资助。通过公开招投标的方式，国内6个非营利组织获得总金额约1100万元人民币的合同。在该项目开展后，沿海的城市政府也迅速仿效学习。

下文将以上海的公益服务招投标工作为例，深入分析社会服务提供中的竞争性购买模式的实践与经验得失。由于上海具有公共管理能力先进、社会服务基础体系较为完备、资金相对充裕、社会组织发育具备一定基础等特征，其政府与社会组织合作提供公共服务的实践对全国其他地区具有一定的启示性。

三、上海市社区公益服务招投标工作的分析

（一）基本情况

从2009年中开始，上海市率先开始在国内实施大规模的社区公益服务竞争性购买。项目由上海市民政局组织实施，从福利彩票公益金中划出3500万元用于社区公益服务的招投标。首年的招投标工作于2010年5月完成，其间总共举办23轮共143个项目的招投标(含16次流标和14次再招标)，完成招标项目127个。总计274个社会组织(联合投标按1个组织算)参与了投标，其中116个组织获得了127个项目。合同总资金为3983.58万元，其中市福利彩票资金配套1991.79万元，占市预算配套总资金3500万的56.9%。平均合同金额为31.37万元。在完成招标的127个项目中，安老项目占48%(61个)，平均合同价格近41万元，比其他各类项目的评价合同价格高出近一倍。单个项目的平均投标数目为3.09个，总计节约资金256万元，资金节约率为6.04%。以上情况详见表1。

表1 招投标项目的投标情况与资金效果，按服务类别分

（二）招投标的政府组织与管理工作

英国著名学者Hood指出，存在四种基本的治理资源:信息、权威、资金和正式组织。[5]在观察市级部门对招投标工作的组织和管理时，我们借用这四个方面进行分析。

1.信息。招投标工作的整体流程设计和组织依据了《行政许可法》、《招标投标法》等法律与政策文件，同时参照国际做法，体现了公开、透明和竞争的原则。在社区服务中心的公益招投标网上，有完备的各项信息，相关的信息公开工作与国内其他发达城市包括香港相比都是领先的。即便如此，信息的传递方式仍然存在不足。在提供招投标信息时，除网页外，社服中心主要依靠各区和街道政府动员，因此信息流向倾向于单向、固定和封闭。同时在信息质量上，大量的相关政策信息及其细则还不存在，一个完整的政策汇编不能出台，容易造成不确定性和工作延误。

2.权威。在多层面政府和不同组织参与的情况下，权威资源的有效配置是至关重要的。社区服务中心受市民政局委托，新建了公益服务招投标平台，直接对招投标工作进行组织和管理。平台的作用能否发挥，取决于市局对其转移权威的明确界定和有效资源配置，也取决于下级各类组织对平台权威的确认。为了弥补该平台的权威性不足，市民政局成立了招投标工作领导小组，由市局各主要处室参加。这样日常工作和信息反馈由社区服务中心负责，而决策性事务由市民政局招投标工作领导小组负责。各区都相应成立了相关工作的领导小组和工作小组，实现与市级机构的工作对接。

3.资金。招投标工作涉及项目资金和管理经费两项资金需要。项目资金能否按时按计划提供，对社会组织实施项目的积极性和能力有重要影响。由于该项工作面临很多新情况，2009年在项目资金提供上存在较大拖延，对一些项目的实施造成了不利影响，很多情况下由基层政府垫付资金。忽视管理经费则构成了一个潜在的大问题，包括招投标平台的运行、市区两级政府的管理费用、项目的管理费用等。

4.正式组织。社区服务中心作为受托组织，不仅仅是一个中介性平台，也是实施必要控制功能的中央管理单位，可以对项目进行审核、抽查、评估和审计。招投标平台的人力和资源配置基本满足了发包的工作需要，但是在发挥其中央管理单位的作用方面，除了权限不清晰外，也缺乏相应的资源和能力。在大量项目合同周期过半甚至结束的情况下，中期报告和终期报告的提交普遍延迟，也说明招投标平台的权威不足或者界定不清。

（三）社会组织的参与情况

本次活动取得了社会组织的积极参与。总计有274个组织、393个批次参与到招投标活动中。从投标活跃度看，多数组织投标1次，最高有1个组织投标6次。从获得合同的数量看，多数组织获得1个合同，9个组织获得2个合同，上海复源社工师事务所获得3个嘉定区的项目。

从参与招投标项目的组织的动机看，获得新的资金来源、扩大组织的声誉和品牌、提高组织开展公益服务的能力、获得项目背后的政府支持和推动成为组织参与的重要动机。但是，配合上级政府完成任务也是一个重要因素。由于很多组织是全额拨款单位，基本依附在基层政府身上，或者缺乏招投标活动的经验，导致这些组织对招投标活动的认识和参与的积极性不高。

从中标组织的属性来看，包括14个事业单位、70个民办非企业单位和32个社会团体。①在127个项目中，根据中标组织的主管单位的行政管辖范围，有1个市级组织，55个区级组织，61个街道组织。相对来看，区级组织取得街道项目比街道组织取得区级项目的情况要多。多数组织属于体制内组织。根据多方面的信息判断，包括访谈时对区民政局的询问，可以发现10余个组织可以归类为所谓的“草根”组织。

社会组织在投标上的竞争还有待充实。多数中标组织都是区级项目所在区的区级组织或街道项目所在街道的街道组织。跨行政区投标的现象较少，同时成功率不到行政区内投标的一半。对投标次数达6次的某组织的调研发现，其投标方案完全是通过分析项目需求书做出来的，缺乏与实施地基层政府的联系和沟通，因此也没有获得项目。通过计算各项目的中标组织得分和第二名组织得分之差，发现其平均差异达到了14.8，表明一般看竞争程度是有限的。虽然整体上有6.04%的资金节约率，且最高达到36.6%，但是也有28个项目的中标价和投标价完全一样，表明这些项目缺乏成本节约的竞争压力。

从项目的实施情况看，中标组织一般能够认真按照投标书执行项目，取得了一定成绩。同时，组织普遍反映严格履行合同各项规定、达到合同目标的难度较大;在执行项目过程中，很多组织根据需要对实施方案进行了较大调整。这些情况是由多种因素造成的，包括资金给付上的拖沓、原项目设计和实施计划的不合实际、各种政策的扰动因素、社会组织实施项目的独立性不足等。

四、对政府与社会组织合作提供公共服务的进一步思考

公共服务上的公共非营利伙伴关系是20世纪末以来全球公共管理改革的一个重要潮流。在政府公共服务供给大量增加，服务性社会组织繁荣发展的局面下，利用社会组织来生产和递送公共服务，成为培育公民社会、改善政府与社会组织关系、提高公共资金使用效率和社会服务效果的重要途径。在欧美的发达国家，政府通过各种政策性规定，要求将社会组织纳入到公共服务的提供体系中，形成互利合作的局面。

国外的相关实践为中国走向公共非营利伙伴关系提供了大量可资借鉴的经验。首先，在建立公共非营利伙伴关系上，存在一个采取竞争或是非竞争方式的选择。一般来说，民营化理论和合同外包理论都认为，政府从外部购买服务以取得效率和绩效的基本要求是适度竞争的存在，竞争而非服务组织的公共或私人属性是带来效率的基本原因。E.S.Savas教授的研究发现，美国纽约市的社会服务存在较大规模的竞争性合同外包，平均每一个项目有2.4个竞争者。[6]但是，社会服务的竞争性购买往往存在很多限制条件，例如社会组织数目很少、所提供服务差别很大、政府的目标模糊和易于变化等。这些情况使得竞争性购买更适用于社会组织活跃、公共管理能力强大和政府非营利组织合作悠久的都市地区。第二，在合同关系的管理上，存在一个委托代理关系与管家关系的选择。[7]在委托代理关系下，政府与社会组织的合同关系建立在缺乏信任的基础上，为了避免代理人(社会组织)的投机行为，政府需要通过各种外部监督和控制，促使其有效履行合同要求。为此需要一个清晰的可执行的合同，作为合同双方关系的基础。而在管家关系下，政府与社会组织之间的合同关系奠定在相互信任和共同目标的基础上，政府通过各种非正式手段，包括信誉、信任和互惠合作等来管理合作者。这种情况下的合同往往是关系合同，缺乏对双方权利义务的清晰界定。两种管理模型各有其利弊，过度的不信任和信任都会带来管理成本的提高和合同关系的僵化，关键是要在控制与信任之间实现一个平衡点。

上海是经济发达的国际化大都市，公共管理能力强，社会组织相对活跃，同时由于老龄化等原因带来了大量的社会服务需求，因此是对社会服务合同外包进行试点的最佳场所。从2009年开始的公益服务招投标项目，是一次大胆的和有开创性意义的尝试，从其规模和实现模式看，是转轨国家和发展中国家此类项目中最大和最规范的一次，反映了上海市官员的创新意识和开拓精神，将为我国社会服务体系的建立提供宝贵的经验和借鉴。与国际上的实践相对应，该项目对我国既有的公共非营利伙伴关系的建立和管理模式进行了改革，也对公益服务的政府间关系和政府与非营利组织关系进行了改革。由于类似的改革和试验一定程度上是在尚不完全具备成功进行社会服务竞争性招投标条件的地方开始的，必然涉及一些深层次的问题和矛盾，带来改革的困难和阻力;因此也更需要改革的魄力和细密有效的组织规划，化解各种制度的壁垒，汇拢资源，形成改革的合力。

本文的分析也表明，在社会服务合同外包中所倡导的成本节约、绩效和灵活性等价值后面，政治、制度与权力因素的作用可能更为关键。经济性与政治性的因素不仅交织在一起，还存在相互界定的复杂关系;对公共服务合作关系的治理因此包含了技术治理和政治治理的双重内涵。此外，从政府间关系的视角来看，对公共服务合作关系的治理亦同时包含了府际关系治理和合同治理的双重内涵。这些因素都是造成当前实践的复杂性的基本原因。

注释:

①事业单位在严格意义上不属于社会组织，但是却属于西方所指的非营利组织。

[1]Osborne， D.and Gaebler， T.Reinventing government:How the Entrepreneurial spirits transforming the public sector.Mass：Addison-Wesley Pub.Co. ，1992.

[2]敬乂嘉.中国公共服务外部购买的实证分析[J]. 管理世界，2007，（2）.

[3]王名，乐园.中国民间组织参与公共服务购买的模式分析[J].中共浙江省委党校学报.2008，（4）.

[4]韩俊魁.当前我国非政府组织参与政府购买服务的模式比较[J].经济社会体制比较.2009，（6）.

[5] Hood， C.The tools of government.London：Macmillan，1983.

[6]Savas， E.S.“Competition and choice in New York City social services”.Public Administration Review，62，（1）.

[7]Van Slyke， D.“ Agents or stewards：Using theory to understand the government-nonprofitsocial service contracting relationship”.Journal of Public Administration Research and Theory，17，（2）.