政府公信力视角下的房地产调控政策分析

■陈卫东 幸高龙

一、导言

自2005年以来，我国先后出台了一系列政策对房地产市场进行调控。然而，在这一系列调控政策实施的背景下，调控效果却并不乐观，甚至出现了“屡高屡调”、“越调越涨”的现象。从局部地区来看，无论是东部、西部还是中部地区，房价都呈现出同向波动和逐步上涨的趋势，以东部城市上海、中部城市南昌与西部城市重庆为例，从2006年到2012年，三个城市房价上涨的幅度均超过了100%，而且上涨速度呈现出逐年加快的态势。从全国整体情况来看，全国各城市的住房价格近年来一直在逐步攀升，并出现了加速上升的趋势。图1是2001—2011年我国一百个城市的平均房价走势图。

由图1可以看出，在中央政府出台房地产调控政策之前，2001—2004年房价虽然上涨，但幅度并不大，趋势相对平缓;自2005年对房地产调控以后，房价的上涨趋势逐渐趋于明显;2006—2007年，房价的上涨速度明显高于先前水平，呈现出继续“抬头”的态势;2008年由于全球性的金融危机，房价水平相对2007年基本持平。但是，2008年以后，房价呈指数式急剧上涨，2013年3月全国百城住宅均价高达9998元/m2。而与此同时，我国居民的收入水平却远远赶不上房价的上涨速度，致使中低收入家庭的住房问题愈发严重，越来越多的城市工薪阶层沦为“房奴”。

图1 全国一百个典型城市房屋均价走势图

由此可见，我国政府的房地产调控政策并没有从根本上解决房价上涨过快的问题，与之相反，房价上涨几乎达到失控的局面。根据时间的不一致性理论，政府公信力的缺失将会导致民众对政府所制定的政策措施的不信任，进而导致宏观经济调控的低效率，甚至出现宏观经济政策的反效果。

二、政府公信力与房地产调控政策的理论分析

为了防止“越调越涨”的现象继续出现，必须对房地产调控政策中各个参与主体的经济行为进行分析，同时运用时间的不一致性、理性预期以及博弈论的理论来分析房地产调控政策效率低下的原因，明确这些理论的作用机理，进而形成一个理论框架，从政府公信力角度来寻求解决房地产调控低效率的方法。

（一）调控中影响政府公信力的相关理论

在对房地产调控中政府的公信力进行分析时，时间不一致性的概念、理性预期的观点和博弈论的方法发挥了关键性的作用，其作用机理包括以下内容:

1.时间不一致性是指在t期为t+i期计划的行动方案，在t+i期到来时，实施该行动方案不再是最优的。在经济形势发生变动时，为了对经济进行调控，政府可能会承诺实行某种政策，并进行宣传。此后，民众就会根据政府的这种政策宣传调整自己的行为，一旦民众进入行为调整状态之中，政府就会察觉继续执行之前所承诺的政策不再是最优选择，而背弃之前的承诺会获得更大的好处。因此，政府就有很大的冲动来背弃之前的承诺，实行当时情况下的最优政策，产生时间的不一致性。在政府实行宏观经济政策的过程中，时间不一致性是一种常见的、比较棘手的现象。

2.根据理性预期的观点，人们会根据所能得到的一切有效信息作出自己的预测，因此，预测总是对未来的最佳估计。然而，这并非说人们的预测结果一定完全精准，理性预期只是说明人们在做出预测时不会犯系统性的错误。从长期来看，由于人们有足够的时间和信息来修正自己的预期误差，长期的预期与实际是一致的。尽管理性预期的观点还存在着争议，但就目前而言，它仍然是处理预期的一种最优、最接近经济事实的方法。

3.博弈论主要研究相互依赖、相互影响的多人决策问题，其研究的核心是寻找博弈问题的解。对博弈问题的规范性描述是科学、系统分析博弈问题的基础，只要给出博弈问题的基本构成要素——参与人、参与人的战略集和参与人的支付，就可以完成对博弈问题的建模，通过扩展式博弈模型建立博弈树，不仅可以看到博弈的结果，而且还可以直观地看到博弈的过程，同时也意味着可以用Nash均衡来描述该博弈的解。

（二）政府公信力与房地产调控政策的理论分析框架

由于房地产调控涉及政府、房地产开发商和民众等主体，因而针对政府调控房价的博弈问题，我们可以利用政府与民众的决策行为来建立博弈模型，以便从理论上分析房地产调控效果一直不理想的原因。

假设在t期，由于需求拉动、供给冲击等原因，政府发现房价过高，超过了大多数居民的支付能力。在这种情况下，政府承诺会在t+1期实行一系列旨在降低房价的政策，为了政策的效果考虑，政府会同时对其承诺的政策进行广泛的宣传。如果民众相信了政府的承诺，就会形成一种房价降低的预期，减少在t期的购买，造成对住房需求的减少;而房地产开发商也预期房价降低，会降低房价以促进销售。这样，在t+1期，房价必然会下降。然而，根据我国的现实状况，政府现阶段的财政收入有很大一部分依赖于土地出让金的收入，在t+1期房价已经降到了“可以容忍”价位的情况下，如果继续履行之前的承诺，进一步出台房地产调控政策，可能会导致土地价格大幅下跌从而影响财政收入。同时，进一步的房地产调控政策还可能抑制房地产市场发展，影响经济增长。因此，若房价已经处于政府的心理价位，坚持之前的承诺就不再是最优政策，政府可能会继续出台几个新的、没有实际意义的文件便草草了事，而不会进行实质性的政策干预。

为了分析的方便，假设民众只关心房价的高低，而政府则同时关心房价的高低与财政收入的增长。在博弈过程中，假设民众先行动并将其 （行为）结果写在前面，政府后行动并将其(行为)结果写在后面。同时，假设当民众不相信政府的承诺时，由于政策的无效性，政府也不会履行之前的承诺。因而，可以画出政府与民众之间的博弈树，如图2所示。

由于在民众选择相信政府时，政府选择执行承诺不是最优的决策，因此政府不会执行之前的承诺，而民众自然不会选择相信政府的承诺。根据完全信息的动态博弈理论，该博弈的子博弈精炼纳什均衡是(不信，违背)，其结果为(高房价，高房价高收入)。因此，根据时间不一致性与理性预期的观点，可以得出政府的承诺是不可信的，这种公信力的缺失导致了房地产调控政策的无效性。

图2 政府与民众的博弈树

三、房地产调控过程中政府公信力缺失的原因

政府公信力反映的是公众对政府的承诺和政府承诺之后的行为是否一致的认可程度，也指政府通过自己的行为赢得社会公众信任的能力。政府公信力的缺失会直接导致公众对政府政策的不信任，产生时间的不一致性，进而影响房地产调控政策的效果。因此，探寻政府公信力缺失的原因对提高房地产调控效果意义重大。

（一）各级政府之间偏好的不一致

由于政府部门的自利性，从中央到地方，每级政府都是一个利益主体，其偏好存在多样性，它们的目标函数中既包括稳定房价又包括经济增长。房价问题对中央而言是民生问题，但对地方而言却是经济问题。自分税制改革以来，我国形成了财权上移、事权下移的财政格局，导致地方政府收不抵支的财政困境，而房地产行业对GDP的贡献又比较高，并且地方政府的财政收入很大部分来自土地出让金收入，如果房价下跌，地价自然也会下跌，这将不可避免地影响地方政府的财政收入。当中央为抑制房价上涨出台调控政策时，地方政府不会舍弃高财政收入去追求低房价，民众也自然不会相信地方政府会牺牲经济增长来解决房价过高的问题。在这种预期下住房需求不会减少，房价也不会下降，中央政府的房价调控政策也就成了一纸空文。

（二）政府调控政策的目标不明确

纵观我国近年来的房地产调控政策，政府的政策目标不够明确，经常采取相机抉择的手段来调控房价，造成调控政策的忽紧忽松，有时为了民生严厉打压房价，有时为了经济增长又默许房价上涨，存在反复性和间断性。如2008年金融危机爆发后，政府立即放弃之前抑制房价上涨的紧缩政策，实行4万亿刺激计划、低利率和减免税等扩张性政策来鼓励房地产市场发展，然而2009年11月又转而实施严厉的调控政策，密集出台限贷、限购和开征房产税等紧缩性政策。这种频繁变动的调控政策不但会给宏观经济带来巨大冲击，而且会扰乱民众对房价调控政策的预期，产生住房资源短缺的误判，削弱房地产调控效果，逐渐“蚕食”政府的公信力。

（三）政府错误的经济发展观

目前中央对地方政府的政绩考核偏向“唯GDP论”，而实证研究也表明，房地产市场的发展与GDP的增长存在正相关关系，房地产行业对我国经济增长保持平均每年10%以上的贡献率，所以，各级政府通过调控房地产市场来间接调控宏观经济。当经济受到冲击时，政府会采取扩张性政策鼓励房地产市场发展来拉动经济增长;当国内的通货膨胀率过高时，政府又会采取紧缩的政策限制房地产市场发展。这种利用房地产对经济的拉动作用来频繁出台或紧或松的政策，一定程度上只是从政府自身利益考虑，将房地产作为宏观调控的一个棋子，而忽视了政策客体的反应，没有考虑到开发商、公众、银行等的预期，加上调控政策缺乏透明度，进而侵蚀了政府的公信力。

以上的各种原因，导致了民众对政府的承诺不再信任，等政府再次进行房地产调控的时候，民众利用理性预期已经做出了相应的行为调整，因而导致政府调控房价的政策低效率。

四、从政府公信力角度来实施房地产调控政策的建议

目前，房价依然居高不下，中低收入家庭的住房问题仍然无法解决，由此带来的社会矛盾也越发尖锐。然而，要解决高房价的问题，很大程度上依赖于宏观调控政策的可置信性，取决于政府的公信力。因此，政府应当采取以下措施来提高自身的公信力，使承诺变得可信，进而提高政府房地产调控政策的效率。

（一）建立良好的政府公信体系，提高房价调控效率

政府公信力反映的是公众对政府的承诺和政府承诺之后的行为是否一致的认可程度，如果政府的公信力缺失，公众就会对政府的政策不信任，从而影响公众的理性预期，进而影响这项政策的执行效果。因此，建立良好的政府公信体系，对政府调控房地产市场有重要作用。

我国政府可以采取博弈论中的策略性行为来提高政府的公信力，增加政策承诺的可信度。具体包括以下几方面:一是要转变“唯GDP论”的经济发展观念，不对地方政府的经济增长设定硬性指标，在调控房价的政策上统一中央与地方的基调，让民众感受到政府调控房地产市场的决心，相信政府的承诺。二是在完善房地产市场信息化方面，应加强商品房交易网上监管平台的建设，实现房地产档案的数据化管理。在目前已建立的包括十三个子系统的房地产市场信息系统的基础上，形成统一的信息共享监管平台，实现全国住房信息系统在县级以上城市联网。三是要加强媒体舆论的引导，充分运用报纸、杂志、电视、网络等来提高房地产调控政策的公开性和透明性，真实反映房地产市场发展的状况，准确传达政府的调控意向，使政府和媒体形成良性互动，帮助群众根据调控政策形成合理预期。

（二）明确调控目标，形成兼具规则和灵活性的长效机制

近年来，在国八条、国六条、新国十条等房地产调控政策下，以限贷限购等为主的短期非市场化调控手段密集出台，这些政策虽然在某一个时点上的效果较好，但长期内的有效性却很差。运用这种短期的、非市场化的政策，不利于房地产市场的长期稳定发展，而且会使民众产生房屋短缺的预期。因此，政府在制定经济政策时必须兼顾规则性和灵活性，选择易被民众理解的政策规则，通过设计长效机制来形成可信的承诺，以保持政策的一致性和连贯性。

既要遵循一定的规则又不失灵活性，可以在全国开征房产税，通过科学的税制设计来形成房地产调控的长效机制。第一，扩大房产税的征收范围，即对存量房又对增量房征税，打击投机性购房需求，遏制房价的过快上涨;第二，采用差别化累进税率，当通货膨胀时，房价进入高税率档次，征收房产税能在一定程度上遏制房价的上涨，当经济衰退时，房价进入低税率档次，低税率能在一定程度上减少房产税税收负担，有利于经济复苏;第三，利用房产税收入来筹集地方财政收入，使地方政府摆脱对“土地财政”的依赖，为保障性住房项目筹集资金，减少地方政府的财政压力。

（三）加快保障性住房建设，缓解房地产市场供求矛盾

房地产市场稳定的供求关系是房价稳定的前提，也是民众对房价建立理性预期的基础。因此，政府应重视调节住宅供求关系，建立多层次的住房供应体系，缓解房地产市场的供求矛盾，这对提高政府公信力和形成稳定的预期有积极作用。

近年来，我国建立了包括经济适用房、廉租房和政策性租赁房等在内的住房保障体系，虽然保障性住房的建设总量不断增加，但当前我国保障性住房覆盖率只有7%左右，离住建部要求的20%的目标还有很大差距。因此，我国要增加保障性住房供给，在筹集保障房资金方面，要吸纳保险资金参与并请银行为保障房项目设计融资方案来筹集资金;在扩大保障房房源方面，应利用集体建设用地开发公租房，并利用商品房用地开发“先租后售”的保障房。通过发展保障性住房来从根本上真正解决住房供需矛盾，增加住房供给，提高政府公信力，使民众形成房价下降的预期。

总体来说，虽然我国的房地产调控是一个多主体的博弈过程，但从提高政府公信力的角度出发，保持中央和地方一致的调控基调，来制定目标明确、连贯性强的房价调控政策，有利于稳定市场预期，提高房地产调控的效率，从而标本兼治以解决我国的高房价问题。

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