以法治思维和法治方法推动预防出生产力

高永昌 林仪明

在今年全国两会召开期间，江苏省南京市人民检察院职务犯罪预防局局长林志梅关于预防职务犯罪工作的发言得到了习近平总书记的高度肯定，习总书记指出：“预防职务犯罪也出生产力，我很以为然。”笔者以为，“预防职务犯罪也出生产力”的提法是十分重要的观念创新，是对预防职务犯罪工作价值的高度肯定，给予了预防人莫大的鼓舞。

职务犯罪是腐败的极端形式，比之一般的腐败问题具有更大的社会危害性，不仅造成了人、财、物的损失，而且也破坏了市场规则和法律秩序，造成不良影响，损害公平正义的社会价值，甚至也妨碍了人们对于法治的信仰与追求。从这个意义上讲，从源头上防范职务犯罪的发生是保障科学发展和社会和谐的必要措施，也是推进社会主义法治建设的应有之义。

第一，预防职务犯罪工作有助于克服政府部门和企业的盲目决策。长期以来，决策失误导致职务犯罪的问题一直没有引起有关方面的足够重视，有的领导认为决策失误只是为改革创新所交的必要学费，或者认为尽管决策发生失误但出发点都是为了改善经济、增进发展，所以认为对于决策失误的问题批评教育一下就行了，没有必要以职务犯罪的方式来制裁。这种观点说到底是一种非法治的思维，没有真正认识到盲目决策的危害性。原四川省副省长李某，在负责处理一起跨国投资纠纷事件中，擅自决定将中央拨付的1亿余元资金挪用后造成国有上市企业巨额损失，致使国有财产遭受重大损失，被法院以滥用职权罪判处七年有期徒刑。加强职务犯罪预防工作，扩大渎职犯罪的宣传教育，强化有关部门和个人对决策过程的监督意识、程序意识和责任意识，从源头上防止盲目决策造成的经济损失和其他损失是十分必要的。

第二，预防职务犯罪有助于防止建设工程和安全生产领域的重大责任事故。从近年来发生的一些重大责任事故来看，其背后往往隐藏着渎职犯罪的风险。2010年底，上海发生了“11·15火灾”，造成了58人死亡的重大事故。虽然事故的发生有两名无证电焊工违章操作的偶然性因素存在，然而究其深层次原因在于建设主管单位高某等人在工程立项审批、招投标、转发包、组织施工、安全监管等过程中的不作为与乱作为，为谋私利而让工程违规上马、违规指定施工单位、违反施工过程的监管规则，可以说安全事故的发生与职务犯罪具有直接关联。这项工程进行的全过程，预防职务犯罪工作没有引起主管部门领导的重视并得以开展。近年来，上海检察机关参与一些重大工程项目，会同纪委、建交委和建设单位开展以创“工程优质、干部优秀”为主要形式的工程建设同步预防活动，在世博会、洋山深水港、虹桥枢纽等重大工程中取得了明显的成效，不仅实现了工程的高质量，也实现了职务犯罪案件的少发生甚至零发生。这些实例说明预防职务犯罪工作对于遏制工程建设领域的职务犯罪具有积极意义，有助于减少责任事故的发生以及由此产生的经济和人员损失。

第三，预防职务犯罪有助于减少领导人才和专业人才的不必要损失。正如习近平总书记所说“我们国家培养一个领导干部比培养一个飞行员的花费要多得多，而更多的还是我们倾注的精神和精力”、“不管你以前做了多少有益的工作，功罪不可相抵。如果搞不好，领导干部的岗位就真会变成高危职业”，职务犯罪所带来的不仅仅是经济上的直接损失，同时也会造成人才的流失。人才是经济发展的发动机，人才的流失往往会对经济社会的深层次发展造成重大的负面影响。原上海市规划和国土资源管理局局长胡某作为城市规划领域的专家，拥有博士头衔，曾经是组织上重点培养的对象，但由于其任职期间，在与房地产商交往的过程中，公私不分，勾肩搭背，收受巨额贿赂，走上犯罪道路、断送了前程。原上海太阳能产业的领军人物袁某，由于在项目开发过程中收受企业回扣10万元而锒铛入狱，不仅影响了自己的科研生命也给上海的光伏产业造成重创，从此一蹶不振。近年来，上海检察机关深入开展了为专家型人才提供法律服务的工作，受到广泛欢迎。从某种意义上讲，这也是保护人才、保障经济社会发展的必要举措。

第四，预防职务犯罪有助于优化相关权力的运行。职务犯罪的发生往往是权力异化的产物，权力运行过程不科学、不透明、缺乏制约往往为职务犯罪的发生提供机会条件。最典型的例子莫过于河南省连续三任交通厅厅长“前腐后继”，案件背后的深层次原因在于权力运行的关键性机制存在根本缺陷，“一把手”权力过大且缺乏监督，政府采购和招投标过程暗箱操作、程序形同虚设，腐败问题多次重复发生也就不是为奇了。预防职务犯罪工作的任务之一，就是发现深藏在案件背后的权力风险和漏洞，切实规范权力的运行。

第五，预防职务犯罪有助于化解社会矛盾。当前，职务犯罪问题已经成为妨碍社会和谐的不可忽视的因素，在个别地方，官员的贪污受贿、徇私舞弊等职务犯罪行为甚至成为群体性事件的直接导火索。我国目前正处于经济体制和利益格局的深度调整期，也是各类社会矛盾的凸显期，在这一过程中必须更加重视腐败和职务犯罪问题对于社会稳定造成的负面影响，尤其是在涉及群众切身利益的教育卫生、劳动就业、社会保障、环境保护、保障房建设与分配等问题上，需要切实加强预防职务犯罪工作，减少社会矛盾并防止矛盾激化。

第六，预防职务犯罪有助于增强政府的公信力。官员是政府的形象代表，官员的职务犯罪无疑将损害政府的公信力，而一个法治政府如果缺乏足够的公信力，那是难以想象的。因此，建设法治政府必须重视预防职务犯罪。

从以上几个方面来看，尽管预防职务犯罪工作并不涉及经济生产和经营管理，不直接创造价值，但实际上却起到了减少经济损失、保障社会发展、优化权力运行的作用，发挥了保护和促进生产力的功能，从这个意义上讲，预防职务犯罪毫无疑问也是出生产力的。

那么，如何推动预防职务犯罪工作真正出“生产力”？笔者认为，最重要的是要用法治思维和法治方法来重新思考和定位预防职务犯罪工作，形成各项扎实有效的措施，推动预防职务犯罪工作产生实效、发挥作用。

第一，加快推进预防职务犯罪的立法工作。当前，预防职务犯罪工作最大的瓶颈问题是缺乏充分的法制保障，尽管预防职务犯罪是法律监督职能的应有之义，尽管《刑事诉讼法》、《人民检察院组织法》等法律对于预防职务犯罪工作也有零星规定，但这些规定还不足以成为预防职务犯罪工作的强有力的法制保障，客观上造成预防职务犯罪工作执行力不强、权威性不够的问题。纵观世界各国，不少国家都制定了有关防治腐败的立法，比如美国的《联邦贪污对策法》、英国的《公共机构腐败行为法》、新加坡的《防止贪污法》、韩国的《腐败防止法》等，这些立法对于预防腐败工作发挥了重要作用。预防职务犯罪工作应当进一步纳入法制化的轨道，建立健全中央和地方的预防腐败立法，切实提高预防工作的执行力和权威性。

第二，将预防职务犯罪工作纳入地方和部门的绩效考核体系。坚持科学发展观既要强调经济建设也要强调社会建设和反腐倡廉建设，评价一个官员的政绩如何既要看他的GDP的创造力，也要考量其他综合因素，这其中应当包括预防腐败方面的工作成效。只有将预防职务犯罪工作纳入地方和部门的绩效考核体系，预防职务犯罪才能获得更大重视和有力支持。

第三，完善相关部门之间的协调配合机制。加强预防职务犯罪工作，一方面应当进一步理清检察机关与纪委、监察局和预防腐败局等职能部门的工作职责，同时加强协调配合，形成预防腐败方面的工作合力；另一方面应当进一步发挥联席会议等平台的作用，密切与相关主管部门、行业组织、企事业单位的工作联系，共同部署和推进相关的预防对策措施，使预防职务犯罪成为各单位自律自觉的行动。

第四，切实推进预防职务犯罪方面的制度建设。制度是最为可靠的预防措施，只有形成一系列行之有效的制度，并切实加以执行，才能对权力进行长期而有效的约束，也就是习总书记说的“要把权力关进制度的笼子里”。这些制度从宏观的方面讲必须符合现代国家治理的基本原则，比如行政过程透明、避免暗箱操作、权力相互制衡、权利得到有效救济等等，具体一点讲应当必须通过一些具体的规则、手段使上述原则得以落实，比如检察机关建立的行贿犯罪档案查询制度，就是用一项具体的技术性措施使行贿者得到足够的威慑。推动制度建设应当成为预防职务犯罪工作的重点。

第五，形成全民参与的预防职务犯罪社会化体系。公民的积极参与是世界许多国家和地区反腐败取得成功的重要因素之一，正如香港廉政公署的口号“廉洁香港，有你有我”所宣传的那样，预防腐败工作离不开公众参与。预防腐败需要营造良好的社会氛围，应当培养公民对腐败“零容忍”的态度和自觉抵制腐败的责任意识，通过预防职务犯罪“进机关、进企业、进乡村、进学校、进社区”等方式，不断加强对预防工作的宣传，同时不断完善举报人保护等保障性措施，鼓励和引导社会公众积极参与，形成预防职务犯罪工作的社会化体系。

第六，切实增强检察干部开展预防职务犯罪工作的专业能力。对于检察机关而言，一方面需要进一步创新预防职务犯罪工作机制，形成更加有利于预防职务犯罪开展的内部工作机制；另一方面需要将预防专业人才的选拔和培养摆在更加突出的位置，借鉴香港廉政公署等机构的经验，从招募、培训等源头入手，切实加强预防队伍的自身建设，形成一支适合法制化、专业化和社会化发展需求的预防队伍。

预防职务犯罪工作任重而道远，在惩治和预防腐败体系建设中的地位越来越重要，在推动经济社会发展中的作用越来越突出，预防职务犯罪工作需要从更高的层次上进行整体的思考和推进，总体上讲就是要以法治思维和法治方法提高预防职务犯罪工作的成效，切实发挥“出生产力”的作用。

（作者单位：上海市人民检察院职务犯罪预防处）