国际反洗钱形势的新变化及对我国反洗钱工作的战略思考

李建文

摘 要：近年来，受政治、经济、军事多重因素影响，反洗钱覆盖领域逐渐扩大，政治化倾向明显，美国反洗钱的严厉监管对国际金融业产生了深远影响。按照风险为本的思路，提高反洗钱的有效性成为国际共识。不断变化的国际反洗钱形势对我国的反洗钱工作提出了新的挑战，我们要以维护国家利益为核心，准确定位反洗钱工作，加强国际合作，争取更多的话语权，借助国际反洗钱体系，维护我国国家安全，进一步完善反洗钱工作机制，增强洗钱风险防范能力。

关键词：反洗钱；反恐怖融资；反扩散融资；国际形势；战略思考

中图分类号：F820 文献标识码：B 文章编号：1674-2265（2013）05-0003-05

20世纪中期以来，洗钱犯罪活动迅速蔓延，严重威胁世界各国国家安全和全球经济发展。有效遏制并严厉打击洗钱、维护世界安全和发展成为世界各国的共同愿望和承诺，世界各国政府和有关国际组织纷纷从立法、执法、司法、金融监管等方面采取措施，在全球范围内共同打击洗钱活动。近年来，受政治、经济、军事多重因素影响，国际反洗钱①形势发生了深刻的变化。面对复杂的国际反洗钱形势，必须从维护国家核心利益和长治久安的角度对反洗钱工作进行认真的思考。

一、当前国际反洗钱形势的新变化

近年来，受政治、经济、军事等多重因素影响，国际反洗钱形势发生了深刻而复杂的变化。

（一）反洗钱覆盖领域逐渐扩大，政治化倾向明显

反洗钱最早起源于禁毒，世界第一个反洗钱公约是1988年针对贩毒的《联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》。随后延伸到打击走私、诈骗、黑社会犯罪和反腐等领域。2001年美国“9·11”恐怖事件后，美国国会通过《爱国者法案》②，先后设立政策协调委员会和国家反恐中心，并在财政部设立恐怖主义与金融情报办公室，全面强化其国家反恐融资体系。2003年，金融行动特别工作组（FATF）在《国际反洗钱40项标准建议》之外，专门制定了针对恐怖融资的8条反恐融资特别标准，2004年10月，又制定了针对跨境现金携带的反恐融资第9条特别标准，反恐问题与反洗钱联系到一起，反恐融资成为反洗钱的重要领域。从2008年起，针对个别国家的核扩散问题，反大规模杀伤性武器扩散融资成为反洗钱的重要领域。2012年2月，反洗钱、反恐融资和反大规模杀伤性武器扩散融资被三位一体写进FATF新的《打击洗钱和恐怖、扩散融资国际标准40项建议》（简称《新标准》）。反洗钱已经覆盖到经济金融、法律、政治、外交、军事等诸多领域， 许多重要国际多边合作机制，如联合国安理会、亚太经济合作组织、亚欧会议、二十国集团财长和央行行长会议等，均将预防和打击洗钱作为重要议题。部分国家已经将反洗钱提高到维护国家经济安全和国际政治稳定的战略高度，成为谋取国家利益的政治工具和实施国际制裁的重要手段。在解决朝鲜问题、伊朗问题的过程中，某些发达国家利用全球反洗钱、反恐融资和扩散融资体系，实现和谋求其国家的战略利益。

（二）美国反洗钱的严厉监管对国际金融业产生深远影响

近年来，美国因反恐融资和反扩散融资问题，先后对瑞银、汇丰、渣打等国际大银行实施严厉的反洗钱监管，并处高额罚款。2012年7月，美国国会发布报告称汇丰银行帮墨西哥毒贩洗钱、协助转移来自伊朗、开曼群岛、沙特阿拉伯及叙利亚等国的可疑资金、与有“ 基地”组织背景的银行有业务往来，被美国政府监管机构罚款19.21亿美元，其中12.56亿美元为暂缓起诉协议罚金，6.65亿美元为民事罚款，致使2012年汇丰控股利润下降6%。2012年8月，渣打银行在因洗钱案被吊销证照的压力下，向纽约州金融服务局支付3.4亿美元达成和解，后又支付3.3亿美元罚款。2009年，瑞士信贷因涉嫌向伊朗、苏丹、缅甸等国办理转账业务，被美国监管部门罚款5.36亿美元。英国劳埃德TSB银行被控伪造客户记录，方便伊朗、利比亚和苏丹等国客户与美国的贸易往来，被美国有关部门罚款3.5亿美元。2010年，英国巴克莱银行因违反美国针对古巴、伊朗、利比亚、苏丹及缅甸政府设定的金融制裁规定被罚款2.98亿美元。2012年6月，美国司法部指控荷兰国际集团通过隐瞒交易实质等方式非法为来自古巴和伊朗的客户转移巨额资金，被罚款6.19亿美元。美国反洗钱的严厉监管对国际金融业产生了深远影响，金融机构反洗钱合规管理难度加大，合规管理成本大幅提高，反洗钱违规成本显著增大，洗钱法律风险成为金融机构跨国运营的重要风险。

（三）按照风险为本的思路提高反洗钱的有效性成为国际共识

2007年以来，FATF针对反洗钱第三轮互评结果中全球普遍存在的反洗钱制度有效性不足的问题，开始倡导风险为本的反洗钱方法，先后发布了针对银行、证券、房地产等行业风险为本的反洗钱指引和国家洗钱风险评估战略的指引文件。2012年，FATF《新标准》全面引入风险为本的反洗钱方法，要求各成员国在洗钱风险评估的基础上，合理分配反洗钱资源，提高反洗钱工作效率。风险为本就是把有限的反洗钱资源合理配置于反洗钱体系中，以实现资源的最大化利用。其中包含对金融机构和监管部门两个层次的要求：对于直接接触客户的金融机构，反洗钱的责任在于识别风险高的客户、产品、服务以及易于传递洗钱风险的途径，并以此建立洗钱风险防控框架；对于反洗钱监管部门，其工作的重点是通过信息的收集、风险状况评估，判断出洗钱风险高的领域、金融机构和环节，研究建立风险管理策略，指导督促金融机构降低洗钱风险，控制洗钱风险的蔓延，有效预防和遏制洗钱及恐怖融资活动的发生。2013年2月，FATF全会通过新的《反洗钱合规性和有效性评估方法》，首次将成员国反洗钱法律制度的有效执行与反洗钱法律制度的合规性作为同样重要的内容，成为第四轮互评的重点，着重评估各国反洗钱法律制度实施的效果，突出评估各成员国反洗钱工作的有效性。

二、对新形势下我国反洗钱工作的战略思考

我国正处于金融改革和对外开放的关键阶段。胡锦涛同志在中国共产党第十八次代表大会报告中指出：“加快走出去步伐，增强企业国际化经营能力，培育一批世界水平的跨国公司。”随着人民币国际化和金融机构国际化进程的进一步加快，大国之间在国际金融领域的利益摩擦将难以避免，跨国经营的金融机构将面临更多的法律约束。为保障中国金融业国家发展战略，反洗钱跨境监管协作日益重要，反洗钱将承担更多的国家责任，反洗钱工作将越来越重要。当前，中国在反洗钱、反恐怖活动中的全球身份被其他大国“绑架”的迹象越来越明显，对此，我们一定要有风险意识，切实增强使命感，并从维护国家核心利益和长治久安的高度重新思考和完善我国的反洗钱工作。

（一）以国家利益为核心，准确定位反洗钱工作

目前，我国正在着手制定第二个国家反洗钱长期战略规划。加强反洗钱战略规划是建立中国反洗钱工作机制和体制的总体要求。从国内看，反洗钱是一项重要的国家职责，在遏制和打击经济犯罪、维护经济金融秩序、社会安全稳定等方面具有特殊的战略地位；同时，伴随经济全球化和洗钱、恐怖融资犯罪的国际化、专业化，反洗钱又是一项重要的国际责任，积极承担国际反洗钱义务，是我国作为负责任大国义不容辞的责任。为减少国际社会对我国和平崛起的恐惧，避免在发展道路上遇到不必要的阻力，自上世纪90年代起，我国在国际社会积极塑造“负责任大国”的形象，主张在和平发展的过程中，依据本国利益，对有利于世界和地区和平、稳定和繁荣的事业做出积极的贡献；积极参加国际政治、经济、安全合作机制并认真履行与国力相称的国际义务；参与制定国际规则，提供全球性或地区性的公共产品，维护并改进当前的国际体系。

要准确定位中国反洗钱的全球身份，以国家利益为基准，谨慎处理反洗钱、反恐怖的敏感话题，力所能及地在国际社会中发挥作用和承担责任。在制定国家反洗钱战略时，我们要按照趋利避害、讲求实效的原则，以维护国家利益为核心，将国际最新发展趋势与监管手段、监管标准为我所用，利用国际标准与规则有效维护我国国家利益，建立一套与中国国情相适应的反洗钱工作体制，维护政治经济秩序的和谐稳定。就总体而言，为世界的持久和平、安全、共同繁荣贡献力量；就地区而言，作为地区大国，为亚洲和周边地区的和平、稳定、繁荣而努力；就发展中的社会主义国家而言，在国际舞台上维护发展中国家的利益，主张国际社会公平正义。

（二）加强全面合作，争取在国际反洗钱领域的话语权

我国目前已经签署或承诺包括《联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》、《联合国反腐败公约》、《联合国打击跨国有组织犯罪公约》以及12部反恐怖国际公约在内的多部涉及反洗钱与反恐怖、扩散融资的国际公约；支持联合国安理会制裁恐怖主义和大规模杀伤性武器扩散融资的各项决议，承诺积极参与反洗钱与反恐怖和扩散融资合作，加强对洗钱与恐怖、扩散融资的预防和打击。作为负责任的世界大国，中国积极承担国际义务，已经在反洗钱组织机构建设、反洗钱法律体系以及反洗钱具体制度实施等方面做了大量的工作，并取得了明显成效。2007年6月28日，我国成为金融行动特别工作组的正式成员。2012年2月， FATF第二十三届全会表决通过中国反洗钱与反恐怖融资互评估后续报告，认为中国成为其成员以来，在反洗钱和反恐怖融资领域做出了努力并取得了进展，同意中国结束后续评估程序。

当前的国际反洗钱体系是西方发达国家为维护其国家利益所倡导建立的，包括中国在内的发展中国家在国际反洗钱体系中自然处于不利的地位，而且这种西方发达国家主导国际反洗钱体系的局面短期内很难改变。同西方发达国家相比，我国在FATF中的国际动员力不强，表现在议程设定上的竞争力相对薄弱，欠缺主导会议进程和提出核心概念的能力。国际动员力主要来自于与其他国家的战略友好关系和所拥有的国际规则制定权，因此，我们必须重视与大国的良性互动，发展新型伙伴关系，以促进国际社会中各国的共同利益为目标，同FATF的成员国加强沟通协作，积极维护与发展中国家之间的战略友好关系，着重加强与新兴国家之间的战略协调与合作，充分运用我国反洗钱实践的成果，在FATF组织中发挥重要作用，积极参与甚至主导FATF、欧亚反洗钱和反恐融资组织（EAG）的政策制定工作，争取更多的话语权，取得世界大国在规则制定、利益分享格局中应有的地位。

（三）充分利用国际反恐体系，维护国家安全

虽然随着我国经济持续快速发展和综合国力的进一步增强，我国国际地位和影响力不断提升，但维护国家安全的警惕性丝毫不可放松。

出于反恐的共同需要，中美两国反恐合作日益增多，相互影响加大。“9·11”恐怖事件发生后，我国政府多次发表外交声明，强烈谴责恐怖主义暴行，支持美国的反恐行动，并采取紧急措施冻结恐怖组织的资金。2002 年 8 月美国宣布将“东突厥斯坦伊斯兰运动”列入恐怖组织名单，与中方合作打击恐怖活动。2004 年 4 月，美国联邦调查局在北京成立办事处，协助双方开展反恐合作。我们要充分利用中美在反恐合作中已经建立的良好机制，积极借助国际反恐体系，获得国际社会的全力支持，将以“三股势力”为主的妄图分离祖国和危害国家安全的各种敌对势力列为恐怖组织，使其成为国际社会共同打击的对象，切断其资金来源，使其无藏身之地，彻底打击危害国家安全的各种势力和犯罪分子，有效维护国家安全。

（四）认真研究美国《爱国者法案》中的“长臂管辖原则”，防范洗钱法律风险

由于反洗钱工作的重要性，世界各国都将反洗钱义务的有效履行作为设立金融机构和合规运营的必要条件，从美国近期的金融法律、法规及有关制度规定的发布情况看，虽然金融危机后，美国在金融改革和其他领域有了一些变化，但美国法律对金融机构反洗钱工作要求越来越严。美国《爱国者法案》建立了全球金融反恐融资的监管架构，将预防、查明和起诉国际洗钱和恐怖融资行为，承担义务的金融机构范围进一步扩展，并在该法第317节设立了“长臂管辖原则”，即如果外国金融机构涉嫌违反美国有关法案的规定，只要上述机构在美国设有分支机构或在美境内开有账户，原则上美国法院可以行使司法管辖权。“长臂管辖原则”对金融机构的经营产生了深远的影响，尤其是对于从事国际结算业务的金融机构和涉外业务的企业影响最为明显。由于美元在国际货币体系中的超级地位，金融机构只要经营国际业务就离不开美元支付。改革开放以来，我国金融业国际化步伐逐渐加快，在全球设立的分支机构越来越多。国有商业银行和部分股份制银行都在美国设有分行，国内绝大多数股份制银行、地区性商业银行都开设了美元清算账户。我们必须加强对《爱国者法案》和“长臂管辖原则”的研究，未雨绸缪，督促金融机构建立有效的洗钱防控机制，充分做好各种应对准备，防范洗钱法律风险。金融机构要结合自身业务特点，按照洗钱风险防控、预警和处理程序以及相应的反洗钱要求，努力完善反洗钱内控制度。要认真做好客户洗钱风险分类工作，建立科学的风险评估体系，科学确定客户风险等级，按照风险程度开展客户尽职调查，提升可疑交易监测分析能力。加强新业务领域的反洗钱工作，每项新业务、新产品的出台都要有相应的反洗钱措施，要加强对网上银行、电话银行、银行卡等高风险领域的持续监控，提高洗钱风险防控能力，让我们的反洗钱工作无懈可击。

（五）完善国家反洗钱工作机制

FATF《新标准》更加突出反洗钱国家战略，要求世界各国准确评价本国的洗钱风险，并据此制定和定期审查本国反洗钱与反恐怖、反扩散融资政策。指定某一部门或者建立其他机构负责该政策的实施，确保政策制定者、金融情报中心、执法机关、监管机构和其他相关主管部门，在政策制定和执行层面，建立有效机制，加强合作和必要的协调，有效打击洗钱、恐怖融资和扩散融资活动。我国已经建立了以中国人民银行为牵头部门的国务院反洗钱部际联席会议制度，并取得了一定的成效，但仍需进一步明确职责，充分发挥各个成员单位的作用。人民银行要积极履行国务院反洗钱主管部门与召集人的职责，坚持和完善联席会议制度，建立日常联系人制度，加强沟通交流，进一步完善日常联络协调、情报会商、线索移送、案件协查机制，在洗钱犯罪的预防和监测中发挥骨干作用。司法部门应进一步加大对洗钱案件的侦破与打击力度，提升反洗钱工作的成效。金融监管部门要进一步强化反洗钱合规监管责任，在审批新设金融机构或金融机构新设分支机构时，严格审查新设机构反洗钱内部控制制度方案，加强反洗钱准入监管；日常监管中，要将金融机构反洗钱内控制度建设纳入监督管理范围，依法制定相关的规范要求，要求所监管的金融机构按规定建立健全反洗钱内部控制制度，并对其进行监督检查，督促金融机构反洗钱内控制度的有效执行，提高金融机构防范洗钱风险的能力。国务院反洗钱部际联席会议其他成员单位也要依法承担起各自的监管、信息提供、报告、协作等反洗钱职责，共同建立运转高效的反洗钱工作机制。

注：

①国际上习惯将反洗钱和反恐融资并列表述，即Anti-Money Laundering and Combating the Financing of Terrorism，简称AML/CFT，表述简便。但中文表述“反洗钱和反恐融资”比较赘冗，为表述简便，将“反洗钱和反恐融资”简称为“反洗钱”，这在理论界和反洗钱实践中是约定俗成的。2008年起，大规模杀伤性武器扩散融资成为反洗钱的重要领域，2012年2月16日金融行动特别工作组发布新的《反洗钱、反恐怖融资和反扩散融资国际标准》，将反洗钱扩大到大规模杀伤性武器扩散融资领域，如无特别声明，在对反洗钱的单独表述中，反洗钱包括通常意义的反洗钱和反恐融资、反大规模杀伤性武器扩散融资。

②2001年10月24日，美国参众两院通过了《为拦截和阻止恐怖主义而提供适当手段以团结和巩固美利坚的法案》（Uniting and Strengthening America by Providing Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism Act of 2001）。若将该法案名称各词的第一个英文字母放在一起，就是“USA PATRIOT”，故简称为《爱国者法案》。

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（责任编辑 耿 欣；校对 YT，GX）