国内外立法规划编制的做法与经验

文 陆 颖

国内外立法规划编制的做法与经验

文 陆 颖

立法规划编制启动时间的择定

绝大部分地方人大都是在本届常委会任期开始后才启动立法规划编制工作的。对于新当选的常委会组成人员来说,对人大的立法工作尚不熟悉,第一年开始编制立法规划势必需要较长一段时间来调研论证。同时,地方立法规划的编制也受制于国家立法规划。因而，立法规划五年时限的含金量就可能被压缩。

目前，只有内蒙古等少数地方，是在换届前一年基本完成立法规划编制工作，提出规划建议草案，交由新一届人大常委会通过一定程序批准实施。

在英国，议会新一年度的立法规划提前一年编制完成，报内阁审批。提前一年编制，为的是给各部充裕的时间商定立法选题，同时立法规划委员会有较多时间权衡、比较各部的立法选题。

立法规划项目来源从单一走向多元

从理论上讲,人大各专门委员会、常委会各工作部门、政府、人民法院、人民检察院、工青妇、法学会等单位都可以提出申报立法的项目,人大代表提出的立法议案也有可能列入立法规划或计划。但在实践中，立法项目来源的主渠道还是政府。

为拓宽项目来源渠道，丰富立项意见，江苏省以高规格多形式广泛征集立项意见。在立法规划编制前，省人大常委会各位副主任按专题分别带队深入各地区、各有关单位开展广泛调研，了解未来五年的立法需求，并形成一系列调研报告，用以指导规划编制工作。此外，在规划项目征集及规划草案出台后，不仅通过媒体向社会公众征集意见，还积极向省人大代表、全国人大代表、专家学者、基层人大及有关部门征集意见。

北京市人大常委会于2003年6月11日至20日，通过媒体向社会公布了十二届常委会五年立法规划项目建议草案，草案中细列了58项立法规划项目，市民不但可以对立法项目提出建议，还可以提出新的立法建议。征求意见期间，北京市人大常委会共收到群众意见2081件次，新提出立法建议221件，合并为立法项目28项，内容涉及政治、经济、文化等各方面，最终60%以上的市民建议被采纳，取得良好的社会效果。

此外，江西省人大还通过建立立法工作联系点，建立立法项目建议的日常收集渠道。

冲破利益阻碍 实现全局统筹

在立法实践中，政府职能部门凭借人力、财力、组织上的优势，成为绝大多数地方立法规划项目的主要来源，存在着诸如“相互攀比”、“维护部门利益”等弊端，而立法机关又只能从中选择，在立法规划项目的选择和调控上处于被动地位，难以做到全局统筹、协调各方利益。

为摆脱这一桎梏，在我国中央层面，全国人大常委会法工委于 2006年设立了立法规划室，专门承担立法规划和年度立法计划的起草和具体落实工作。

在地方层面，广东省在编制《省十一届人大常委会立法规划（建议稿）》时，首次采用论证会听取意见。有关起草部门提供法规项目的有关资料并现场说明,论证组当场就有关问题进行沟通和协商,防止和克服部门利益倾向,防止拍脑袋、凭感觉或者经验立项、凭长官意志立项,减少决策的盲目性。

江苏省严格执行专家论证和项目评审制度。待各专委会报来初步意见后，法工委首先邀请省委、省政府办公厅领导、立法咨询组法学专家按照八个方面的具体立项标准，逐项进行论证。之后，邀请人大已退休的权威老同志、省委人大政府研究室领导、立法咨询组成员、大学教师、政府综合部门同志采取打钩的形式，逐项进行项目评审。经评审，认为不适当的，不予通过。对此，各有关部门都比较信服。

北京的做法是，人大常委会法制办负责征求人大各专委会意见。市政府法制办则负责汇总、筛选市政府组成部门以及区县人民政府提出的立法项目建议。各专委会无需征求政府法制办或者对口部门的意见，避免了部门利益之争，也减少了专委会成为对口部门代言人的可能性。而对于涉及敏感问题或者暂时看不清、吃不准的立法项目以及领导指定的项目，执行预案研究制度。由人大常委会法制办、相关专委会、市政府法制办和市政府有关部门组成甲方，依托北京的科研优势，由相关科研单位组成乙方，共同对上述立法项目进行预案研究。经研究，认为科学可行的予以立项，急需但不可行的不予立项，有效降低了立项风险。

纵观海外，英国经验可堪借鉴。英国通过“政策委员会”和“立法规划委员会”的“双保险”来实现编制立法规划时的统筹兼顾。政府各部的立法选题首先报内阁的专管政策委员会审批。为了减轻内阁全体会议的工作量，内阁之下设有若干政策委员会，分片替内阁研究决定政策问题。每一政策委员会由政府业务相近的几个部的大臣组成。通过政策委员会较为熟悉该部工作的几位大臣的集体讨论，判断其是否必需、是否可行，进而决定是否应申报列入立法规划。所以，政策委员会审批这一关旨在给予部门在立法规划编制过程中以一定发言权，但又借助相近部门的制约而予以适当的节制。各部的立法选题经主管的政策委员会同意后，再报“立法规划委员会”。立法规划委员会，于1945年由英国内阁设立，由政府负责立法、财政、司法大臣组成，而政府各个职能部门的大臣都不进入该委员会。该委员会的职责便是从政府年度工作的全局着眼，权衡各部互争雄长的立法选题，并进而确定哪些选题列入立法规划。这种人事搭配旨在使立法规划委员会超脱部门矛盾，确保立法规划宏观有序、便于议会操作，同时使政府的立法和整个工作量财力而行。立法规划委员会决定各项立法选题是否列入立法规划，还用一个统一标准，即每项立法选题所牵涉的财政开支。申报部门必须向立法规划委员会说明，它的法案财政开支是否已与财政部谈妥，是否已获财政部同意。没有解决这一问题的法案选题，立法规划委员会不予接受。从政策委员会与立法规划委员会各自所持的标准来看，英国政府编制立法规划既考虑部门工作的要求，又考虑政府的全局平衡要求；部门工作要求是编制立法规划的基础，全局平衡则是准绳，部门工作要求服从全局平衡。立法规划委员会正是代表内阁实施年度立法规划全局平衡的关键机构。

智库支撑美国立法规划

在市场化的立法模式下，美国立法工作对智库的依赖程度十分突出，这也是美国整个立法工作的重要特征之一。一方面，智库可以为立法者提供全方位的咨询支撑，是立法者确定立法规划、开展立法调研、提出立法草案的坚实后盾。另一方面，智库也是社会公众、利益集团、政府议员等反映需求的重要途径之一。

显著的一点是，美国智库还可以通过人才的输出，直接参与立法或对立法产生更加直接的影响，如美国著名智库“美国企业研究所”、“国际战略研究中心”等均有代表人物到政府任要职。也可见智库连接着立法者与社会各阶层，是立法者与社会实现沟通交流的重要桥梁。

从实际效果来看，智库在推动立法发展方面，起到了不可替代的作用。以美国信息安全立法为例，奥巴马上台后力推网络与信息安全，其相关政策和立法中，处处可见美国国际战略研究中心、美国进步中心等智库的影子，尤其信息安全外交、网络空间军事力量重建等方面，奥巴马政府对智库的报告建议，几乎是照单全收。 （作者单位：上海图书馆上海科技情报研究所）