文/朱 琦
在法治框架内改革创新
——《关于促进改革创新的决定(草案)》提请初审
文/朱 琦
要不要改革创新?改革创新遇到制度障碍怎么办?改革创新不成功怎么办?4月17日,提请市十四届人大常委会第三次会议初次审议的《关于促进改革创新的决定(草案)》试图回答这三大疑问,以解决上海改革发展中的突出问题。常委会组成人员在审议中指出,改革创新需要法治保障,也需要在法治的框架下开展,这样才能充分释放“改革红利”。
改革开放,不进则退。当前,上海正处在加快推进“四个率先”、加快建设“四个中心”和社会主义现代化国际大都市的关键时期,国际国内环境发生深刻变化,自身发展面临严峻挑战。改革创新已成为上海谋求新发展、实现新突破的根本所在。在这样的背景下,以法规性文件形式促进本市改革创新,彰显上海对改革创新的激励力度和坚强决心。
市政府法制办主任刘华介绍,《决定(草案)》一方面是要将上海改革创新的好经验、好做法制度化、法规化,另一方面,针对改革创新工作中存在思想顾虑、制度障碍、机制缺失和利益藩篱等突出问题,通过建立工作机制,激发全社会改革创新的积极性和创造力。
《决定(草案)》采取了人大决定的体例,但与传统的人大决定有所区别,内容上虚实结合,既有宣示性口号表明激励改革创新、宽容失败的积极姿态,也对遇到制度障碍的法治解决路径、政府改革创新的职责和程序、激励保障和责任豁免等内容作了具体规定。
在审议中,常委会组成人员指出,上海要当好中央要求的全国改革开放的排头兵和科学发展的先行者,必须以更大的政治勇气和智慧,坚持先试先行,不断突破制约发展的瓶颈障碍,不断拓展率先发展的优势空间。制定《决定(草案)》,明示改革创新的法治路径,以制度创新保障和推动转型发展,对于凝聚社会各方共识,营造有利于改革创新的社会氛围和制度环境,支持、促进、引导和规定上海改革创新工作,具有重要的现实意义。
这个决定的价值取向该是什么?早前,在《决定(草案)》解读会上,市人大常委会主任殷一璀就向《决定(草案)》的起草者提出了这样一个问题。这也成为审议中委员们关注的话题。林化宾委员指出,《决定》的价值取向应进一步明晰,一是要立足于整个社会的改革创新;二是要立足政府职能转变,为市场、社会更好地服务,政府职能转变在客观上将促进改革创新;三是要加强法治,建设法治政府,既要倡导宽容失败,又要依法办事。吕贵委员也认为,《决定》在价值取向上应着力于在推进改革创新中健全、完善法规和规章,加快政府职能转变,努力建设法治政府、责任政府、服务政府。
改革创新不可避免地会遇到法律、法规、规章、政策等制度层面的“羁绊”。改革创新和遵行法律,是改革实践中经常碰到的一对“矛盾体”。一些委员在审议中坦言,改革创新有时会碰到制度层面的“玻璃门”,一些条条框框使得改革创新举步维艰,但由于缺乏路径指引,多数情况下研究研究就作罢了,对内容滞后、规定不合理的制度,不知道如何突破。如何将改革创新与坚持法治“两手抓”,《决定(草案)》针对不存在法律制度障碍和存在法律制度障碍两种情况,设计了不同的改革创新路径。
对于不存在法律制度障碍的,《决定(草案)》鼓励大胆改革创新。这是其他省市改革创新促进法规没有明确提出的,成为《决定(草案)》的一个关键条款。它打破了传统行政法的主流观点,即“法无禁止即自由”仅适用于公民、法人和其他组织,而是强调改革创新主要是政府自身改革,定位在自我削权、自我革命,着眼于放松管制、减轻社会负担的语境之下,并不适用“法无授权即禁止”。
对于存在法律制度障碍的,《决定(草案)》也同样明确了三条法治路径。遇到国家层面的制度障碍,要积极争取国家给予本市先行先试的特殊政策;贯彻落实改革创新政策;与国家有关部门沟通,获得国家授权先行先试。发挥浦东新区综合配套改革试点的政策平台作用。需要本市给予制度保障及授权试点的,若需要修改、废止本市相关地方性法规、规章,且亟需在立法程序之前先行实施的改革创新,应获得市人大常委会、市政府批准;改革创新涉及地方性法规、规章明确禁止限制规定的,市人大、市政府应当及时通过修改、废止相关地方性法规、规章予以支持保障;本市地方性法规、规章未有规定,但改革创新需要立法保障和支撑,且改革创新事项属于本市事权范围的,市人大常委会、市政府应及时制定地方性法规、规章。
这是《决定(草案)》的核心内容之一,旨在引导全社会的改革创新遵循法治路径,运用法治方式破解改革创新所遭遇到的制度障碍难题。
如何处理好改革创新和法治之间的关系,成为常委会审议中的焦点问题。“改革创新中到底会遇到哪些法律障碍,有哪些法律禁区,哪些可以突破,哪些目前暂时还不适宜,这些都需要进一步完善。”丁伟委员指出,《决定(草案)》要坚持法治原则,尊重法律权威,遵循法定程序和法治方式,这一原则应作为下一步修改、完善草案和相关条款的原则,确保在维护国家法制统一的前提下,在法治的框架下,更好地处理改革创新与国家法律的关系。张耀伦委员认为,改革创新,既要法制保障,又要坚持依法办事,对于适用“法无禁止即自由”的原则容易引起误解误读,社会上也存在担忧,改革需要突破原有规范,但也需要规范程序,上海要处理好这两者间的关系。
当前,改革创新动力不足,究其原因,满足现状、害怕风险、利益羁绊、观念陈旧等因素,让一些改革创新的主体不想改、不敢改、不愿改。为了解决创新动力不足问题,让改革创新者消除思想上的顾虑,大胆改革创新,营造良好的社会氛围,《决定(草案)》设置了激励保障措施和免责条款。其中,“责任豁免”是又一关键条款,其界定了免责的构成要件,即按照本决定规定的程序决策、实施而未实现预期目标的改革创新,且部门、个人未牟取私利;免责内容包括在绩效考核中不作负面评价,不追究行政责任以及其他法律责任。
在审议中,“免责”条款成为争议较大的内容。常委会组成人员指出,允许试错,宽容失败,让勇于创新者免于“后顾之忧”,将对改革创新起到极大鼓舞和振奋作用,在一定程度上撬动改革的深入推进,但其中也蕴含了一丝隐忧:“免责”的兜底性条款,会不会诱发一些不负责任的轻率改革?“符合程序”、“未牟私利”等门槛设定,太过抽象和宽松,在实际操作中,容易被套用到一切“改革举措”上,使豁免变成“万金油”。
史秋琴委员就指出,“宽容失败”也是一种权力,这种“容错”的度在哪里,应该予以把握。如何界定“失败”,程维明委员建议予以进一步明确,强调一项改革措施的出台必须经过一定的程序和较为充分的论证,如果没有实现预期目标,且未牟取私利的,才能宽容失败。陈兆丰、沈志先等委员不约而同地指出,“不予追究行政责任及其他法律责任”中“其他法律责任”的范围过大,地方立法似乎有“越权”之嫌,建议增加“法律法规有规定,从其规定”等类似表述,避免地方性法规与上位法冲突。李鸣委员建议,宽容失败除了要豁免责任,还应加上“财损核销”等内容,把“人”和“物”的问题都解决好。钟燕群副主任指出,“责任豁免”条款要有规定的范围和限制,其内容表述应更严谨些,“既要打破思想禁锢,使改革者发挥聪明才智,还要符合法治思维、依法治市,在操作时还要下功夫”。