整体性政府理论下的城市供水管理体制研究——以济南市城市供水为例

王 超，王岩芳

(山东大学政治学与公共管理学院，济南 250100)

供水管理体制是当前影响城市供水质量的重要因素，特别是随着城市用水规模的不断扩大，建立健全高效协调的供水管理体制成为解决城市供水困难，持续提供优质用水，确保供水安全的必然要求。从党的十五届五中全会明确提出要改革水务管理体制以来，济南市积极推行城市供水管理体制改革。至2006年底济南市供水管理体制改革基本完成，形成了城市供水管理“三分天下”的格局:济南市清源水务有限公司全面负责水源管理;中外合资的泓泉制水有限公司承担济南市自来水的生产;国有独资的水业集团则掌握着供水管网系统并负责水的输送。这种引入市场机制、强化竞争意识的城市供水管理体制改革大大提高了济南市城市供水效率，但是供水管理体制的三分格局人为割裂了供水系统的有机联系，造成以单位利益为核心的部门主义迅速膨胀，各个供水主体在公共边界问题上互相推诿，导致统一供水链条中各个环节难以有效衔接，供水管理系统中碎片化问题突出，严重影响了城市供水的高质量提供。

一、济南市城市供水管理体制的分立式改革

济南市的城市供水服务一直由济南市自来水公司负责。该公司先后隶属于济南市建设局、市政公用事业管理局、市城建局和市公用事业局。2004年，济南市自来水公司进行企业化改革更名为济南市供水集团，受济南市公用事业局的监管。新成立的供水集团举债建设了大量的供水配套设施，导致内部资金周转出现困难。加之供水集团内部的冗员混杂、管理低效等原因，济南市于2006年对城市供水管理体制进行了分立式改革:一是成立济南市清源水务有限公司统管原水资源，经营范围包括济南市的地表水、地下水、黄河水、南水北调长江水的原水开发、生产、销售，承担着济南市90%的城市原水供应，是受济南市国资委监管、国有独资性质的水利局直属公用性企业;二是由南郊水厂、玉清制水等八家制水公司共同组建成立济南泓泉制水有限公司，下设七个职能部门，管辖范围包括鹊华水厂、济南市分水岭供水有限责任公司，济宁市海源水务有限公司等供水企业，全面负责济南城市自来水的生产，是中外合资性质的城市供水生产企业;三是将济南供水集团更名为济南水业集团，由原济南市供水集团的加压供水管理处、管线处、营业处及所有管网资产重组而成，是隶属济南市市政公用事业局的国有独资企业。改革后的城市供水系统调动了各个供水管理部门的积极性，在一定程度上提高了城市供水的质量和效率，但是统一的供水链条被一分为三，分属于不同的政府职能部门进行监管，由此造成的管理碎片化问题严重损害了供水系统整体效率的提高。

二、改革后的济南市供水管理体制碎片化问题突出

分立式改革后的济南市城市供水管理职能部门众多，各职能部门各管一块，供水管理缺少总体统筹;各个部门之间也缺乏沟通协调，供水链条碎裂的现象严重。

(一)“多龙管水”，效率低下

分立式改革后的城市供水管理系统较为混乱:既有供水职能部门的垂直管理又有地方辖区供水管理机构的监督管理。从济南市涉水管理的职能部门看，各个供水职能管理部门按照地上地下、城市农村和水质水量几个标准划分管理范围、实行分割管理(见下图)。但在具体的管理过程中各个供水职能管理部门的管理无可避免地出现职能交叉，导致管理部门各自为政、重复监管的问题严重，甚至产生不同部门出台的政策发生互相打架的现象。“多龙管水”的模式极大地增加了供水管理的成本，同时也造成了供水管理资源的浪费，严重制约了供水管理的整体效率的提升。

资料来源:根据济南市各个涉水部门的职责资料整理

(二)链条割裂，安全缺失

由上文可见，济南市城市水务管理政出多门的现象十分严重。从城市供水管理的整个链条来看，各个职能管理部门只管一段，且互相排斥，出现水源地不管供水，供水不管排水，排水不管治污，治污不管回收利用的链条割裂的状况。加之城市供水管理的各个部门权责不清，出现问题时容易相互推诿扯皮。如一般认为供水的管线运输只是在前期固定投入较大，一旦投入使用后具有运输量大、成本低和安全无污染等优点，但是投入使用时间过长的管线也需要及时地更新维护。目前济南市地下的供水管线主要是在上世纪八十年代铺设而成，经过数十年的使用这些铸铁和镀锌管道已经接近甚至超出使用年限;加之缺少定期规范地检修和及时地维护，这些管道极容易产生自然锈蚀和漏损的现象，造成途经管线的净化自来水二次污染的问题。由于此类污染问题发生在供水环节，管理职能与管理边界存在着差异:从整个供水过程的角度看供水阶段发生的问题应由供水部门承担主要责任，但从问题的类型看涉及到水污染问题应当由污水治理部门去解决。由此在问题的处理上，供水部门与污水处理部门推卸责任，造成管道水污染问题迟迟得不到解决。

(三)多头管理，协调困难

城市供水作为城市最基本的基础设施和公用事业，是一个连续的、完整的、统一的系统过程，本应统一调度管理，但是由于供水部门的多头管理水源调度变得十分困难。近年来济南市东部新城区迅速崛起使得用水需求量大增，而济南市现有城市供水系统不能完全满足新城区的生产生活需求，因此从西部水源丰沛区向东部水源缺乏区调用水资源成为势在必行的解决手段。但是调水面临的直接问题是从济南市西部到东部供水需要经过九级加压，供水成本较高。在此问题上，各辖区之间、辖区与职能部门之间、各个水务管理部门之间在费用承担、公共边界等问题迟迟达不成一致而只能依赖资质不达标的小型水库(多为农用小水库)承担东部城区主要的供水任务。这些小水库存在水源地质量无法保证、制水技术较低、管网系统脆弱等规范问题，因而隐藏着极大的供水安全隐患。

(四)环节分离，监督困难

济南市供水管理体制进行分立式改革之后，原有完整的供水过程分割成为原水、制水和输水等三个相对独立的环节，这无疑给供水监督增加了新的困难。首先政府面临监督成本提高的压力。在分立式改革以前城市供水由职能部门统一管理，监督成本较小;而在改革之后由于各个环节的相对的独立性，政府的监督行为需要覆盖三大环节的各个供水细节，一旦出现供水问题需要按照供水环节逐级回溯，无形中增大了供水的监督成本。其次是社会监督视域的日趋受限。分立式改革带来的是供水管理的细化，由此衍生出更为繁琐的供水步骤和更多的水务管理部门，社会公众由于受供水行业特殊性的限制并不能深入了解供水行业的具体情况。实际上分立式改革之后的三个供水环节中只有输水环节是面向社会公众的，原水和制水的具体操作流程并没有向社会公众开放，从而使社会公众根本无法监督。最后是监督效果得不到有效保证。企业的逐利本性使供水企业把追逐利润放在发展的首位。同时，各个企业虽在供水链条中履行自己固有的服务职能，但是各个企业之间的公共边界存在模糊性，责权利界定不清，为问题企业推脱责任、成本外移提供了机会。

三、供水管理体制碎片化的原因分析

城市供水管理碎片化的产生主要是由于城市供水过程中各个区域、不同部门和供水企业为了追求自身利益的最大化，忽视供水链条整体利益的协调，造成供水的垂直管理部门和区域政府的主管机构之间条块分割、管理缺失等问题，导致整个供水管理链条的破碎现象严重。供水管理制度安排不合理、各个供水管理部门沟通不畅等因素造成并加剧了供水管理体制的破碎化程度。

(一)从观念上看，供水管理系统受部门主义错误观念的影响

当前各个供水管理部门本位主义倾向是造成供水管理体制碎片化错误的理念原因。一是各部门管理定位不清晰，缺乏大局观念和整体意识，并没有认识到自身所在的部门是整个供水管理链条中一部分，部门的管理行为应该服从和服务于整个供水系统的管理需要。二是缺乏服务民生的公共精神，在当前供水体制下各个供水管理部门的管理行为并不能促进城市供水质量的提高，相反其管理行为往往带有维护部门利益的色彩，甚至出现部门目标凌驾于供水管理的整体目标之上，形成了有利益大家争着管，没有利益大家都不管的恶性循环，严重背离了公共服务理念。三是管理“领地”意识强烈，部门隔阂弊端突出，一方面当前供水管理职能的呈块状分布使各个部门无视公共边界，管理缺失的沟壑明显;另一方面，各个职能部门强化自身的管理职权，固化自己的行为边界，使碎片化问题日益严重。

(二)从组织架构上看，不合理的供水管理制度安排是造成破碎化的内在原因

从城市供水的过程看，城市供水由原水、制水、输水、排水、节水、污水处理几个步骤组成，形成了环环相扣、较为严密的供水顺序。因此，较为有效的供水管理体制应该是在这一框架顺序下确立权威的领导机构，下设的各个管理部门各司其职，同时各个片区的供水对口部门进行配合，实现管理上的无缝对接。但是实际的情况是供水管理缺少能够进行统一协调的主管部门，且现有的本应担负起主要供水责任的管理部门存在缺位现象，使处于协助地位的配合部门承担起主要的供水职能，造成供水的主管部门和区域配合部门主次易位，产生供水管理责任缺失、职能重叠等无序混乱现象。这种混乱的供水管理制度安排带来的另一个突出的问题是供水管理各个部门权责不清，使管理部门更容易推卸责任，损害供水管理系统的整体效率和形象。

(三)从管理主体上看，供水管理机构政企不分，“两权”分离

城市供水作为一项基本的公共物品长期以来由政府负责提供，在经营方式上一般采取国有独资或国有控股的垄断方式，因此在政府部门控制下的供水企业大都仿照行政部门采用科层制的组织架构，同时也接受上一级水务部门的领导，承担着供水提供者和管理者的双重角色。显然，这种行政化的垄断企业在脱离市场竞争的压力下为碎片化的管理方式提供了基本的组织支撑。此外，现有的供水管理过程中伴随着管理体制碎片化现象的是“两权分离”的问题——供水行业的行政管理权与惩罚权的分离，其中分割管理是造成“两权分离”的直接原因。供水管理体制的组织架构使得两种权力分属于不同的职能部门单独行使，这种权力执行方式实际上是割裂了两种权力的有机联系，使行政管理权得到惩罚权的有效支持而削弱甚至丧失权威性，导致跨行政管理区域的涉水问题得不到有效解决，客观上加剧了供水链条的碎裂程度。

(四)从运行机制上看，供水的决策管理缺乏民主开放性

当前城市供水管理部门在管理过程中往往采取自上而下的内部决策方式，不但管理部门之间存在协调不畅的状况，而且作为供水服务对象的广大用水居民也处于被动接受的地位，缺少基本的决策知情权，更遑论参与到城市供水管理决策的过程之中。这种缺乏民主性、公开性管理决策方式在供需双方之间产生了信息的不对称，导致公众对城市供水管理部门及其提供服务的信任危机，造成诸如偷水、拒交水费等不良行为的频频发生，严重影响供水部门正常工作的开展，进而制约城市供水服务水平的提高。

四、整体性政府理论下的城市供水管理体制的扩展路径

无疑当前碎片化的管理体制是制约高质量供水服务的主要因素，如何重新整合供水管理系统的行政资源，重构供水管理体制，界定各个供水的部门责任边界，搭建高效的沟通协调机制成为解决城市供水管理体制碎片化问题的关键所在。因此有必要运用整体性政府理论从理念、机制、模式等方面重塑碎片化的供水管理体制。

(一)整体性政府理念对碎片化管理体制的矫治

所谓整体性政府是有别于传统官僚制、新公共管理运动的一种全新政府治理模式，其目的在于通过协调政府内部横向和纵向部门的思想、行动，重新整合破碎化的行政资源以实现预期的目标。针对碎片化管理体制中组织僵化、部门主义和管理分割的弊端，整体性政府从文化理念、组织结构和工作机制进行根本上的变革［1］:一是在文化理念方面，整体性政府以整体价值为基本的价值追求，注重培养牢固而统一的价值观，强调以团队建设、组织参与性、信任和价值为基础的管理与合作，将关注焦点集中在改变部门排斥与对立情绪，在公共部门内部形成凝聚性文化;二是在组织建构方面，整体性政府以整合式组织实现对分割管理的超越，强调用整合化的组织形式，囊括正式的组织管理关系、各种伙伴关系和网络化结构等多种方式，即综合运用等级式与协商式的组织架构使破碎化的组织结构重新连为一体;三是在工作机制方面，整体性政府鼓励和主张跨部门协同方式，在实践中运用伙伴关系、政策网络等跨部门、跨边界的合作型机制，主张共同领导、共享成果与荣誉、灵活分享服务成果、奖励和表彰横向管理以及建立促进合作的责任框架与绩效框架，改变碎片化管理体制职能分割的缺陷。

(二)在整体性政府视角下重构碎片化的城市供水管理体制

整体性政府理论从行政理念、组织架构和工作机制方面对碎片化的供水管理体制中出现的多头管理、职能分割和部门主义等问题加以变革，从而促进供水管理系统加快转变管理职能、消除部门主义、强化协调合作机制。可见，整体性政府恰恰能够在理论上弥补城市供水碎片化管理体制，因为整体性政府最本质的内涵就是整合［2］，这种整合不仅是日常工作管理中的事务协调，更重要的是在行政文化层面树立起整体性的理念，不仅政府内部的沟通和业务协同，还包括作为公共服务者的政府在提供公共服务中与企业构建起合作伙伴关系，与用户的建立联动关系等等，以此来促进城市供水管理整体质量和效率的提升。

1.加快供水管理部门的职能转变，理顺责权利关系

城市供水涉及水利、市政公用事业、国土资源和环保等多个部门，一方面各个供水管理部门的实际职能范围过大，出现职能重叠、多头管理的现象，另一方面对于本部门应该履行的基本职责则存在管理缺位的问题。因此，解决当前供水管理碎片化的首要任务在于明确供水管理主体的管理边界，以职责定职权，合理搭配各个部门责权利三者比例关系，深化责权利相统一的内部管理机制，进而厘清各个供水管理主体的权责界限，避免部门自利行为的发生。第二，要对现有的行政资源进行整合以提高行政效能。当前城市供水管理涵盖的生产、生活和生态用水事务繁杂，涉及众多分散的水务管理部门，因此要实现水资源管理的优化配置，促进城市水资源科学的开发利用和切实的节约保护就需要整合各项涉水行政职能，推进城市涉水事务的一体化管理。

2.强化公共理念和合作意识，用整体观念消解政府部门主义

当前城市供水管理缺少公共服务的实际行动，大多是运动式的服务改进活动;缺乏服务目标实现的长期战略和服务供水整体的大局意识，各部门的供水管理工作只追求本单位小范围目标的实现，对于供水服务整体缺乏考量，甚至不惜牺牲供水整体利益来促成局部利益的实现。因此，消解政府部门主义的理念首要基础在于明确供水管理的公共服务定位，牢固树立民生为先，服务为本的公共服务意识;二是要建立起“大公用”和“大水务”的理念，对现有分散的服务资源进行优化重组，以用水居民的实际需求为中心在优化服务流程的基础上实现服务资源的集中配置，形成连接供水的各个管理环节、协调各个供水管理部门的服务链条。三是要把协作服务的理念同城市供水管理的部门责任结合起来，把服务社会、服务城市公民的服务理念和城市供水事务结合起来，增强供水部门的责任心和合作意识，同时要充分发挥上级组织和部门领导人统筹协调作用，促进各部门达成工作共识，营造协作管理的良好氛围。

3.强调内部整合与协同，构建合作协同机制

城市供水管理涉及多个部门，难免会出现利益的冲突和矛盾，所以各个部门应该在整体性政府理念的指引下树立供水管理的整体目标，在履行各自职责的同时通过建立健全合作机制共同解决城市供水问题。首先，保障供水管理各个部门协调合作的首要前提是构建部门间的信息共享机制。城市供水的复杂性决定了只有通过广泛的信息交流和共享，才能避免各个部门因信息不对称而导致的重复建设、资源浪费等问题，才能使城市供水的相关部门在整体的管理架构中提高自身的管理效率，从而推动城市供水管理的协调性发展。其次，供水管理协调机制的正常运行需要建立健全统筹领导机制，要充分发挥供水管理部门的合力作用离不开部门之间的统筹协调，因此可以发挥对口工作较多、对外业务联系较多的强势政府部门(如规划局、市政公用局等)的作用，通过抽调科室形成专门机构或是定期例会等正式或非正式的联系方式进行统一的协调统筹。最后，实现部门合作机制的制度化、常态化。供水管理碎片化现象的改观不是一蹴而就的，而是逐步把涉水管理部门纳入到供水管理的合作框架之内，并以制度规范的形式对各个部门协调管理加以约束，通过常态化的 工作机制使得合作机制切实有效的落实到位。

4.促进多元主体共同参与，形成供水的网络化治理模式

第一，深化公用企业改革，推动公私伙伴关系的良性发展。政府既要对供水企业进行管理和监督，又要引入竞争机制、通过向企业放权让利促进城市供水的高效率、高质量。在这一过程中，政府也面临深化政企分离、政监分离和政资分离的任务。因此政府供水部门应该在理顺责权关系、明确部门责任的基础上注重与供水企业以及各种供水主体的合作，使得“政府的工作更多的依赖各种伙伴关系、协议和同盟所组成的网络来从事并完成公共事业”［3］。第二，促进居民积极参与城市供水的决策管理。一方面，城市居民对基本公共服务的提供享有知情权、监督权等基本权利，把公民的建议和意见纳入到城市供水决策管理的框架内既是保障公民基本权利又是扩大公民政治权利的体现;另一方面城市用水居民作为城市供水的直接服务对象，对城市供水管理服务有最为直接的感触和评价，因此通过完善供水部门与用户的联动机制加强供水部门与用水居民之间的协调沟通，有利于解决城市供水管理中出现的各种问题。第三，建立健全供水管理部门与各个参与主体的互动机制，包括供水管理的信息公开机制、重大供水项目的协商机制、日常管理的参与机制、供水问题的反馈解决机制和涉水权益的保障机制等，从政策层面拓展供水管理的参与路径，从而进一步规范和提升供水部门的管理行为，推动城市供水的多方有效治理。

五、结论

城市供水服务的连续性、完整性需要有统一的城市供水管理体制保障，而目前我国大多数城市的供水管理系统都存在供水管理行政资源分散、供水管理碎片化的问题。因此有必要在整合的视角下从观念、组织和机制等多种途径重新组合破碎化的供水管理资源，完善统筹协调的城市供水管理体制，为城市居民持续提供安全、高效的城市供水服务。

［1］王佃利，吕俊平.整体性政府与大部门体制:行政改革的理念辨析［J］.中国行政管理，2010(1):105－109.

［2］蔡立辉，龚鸣.整体政府:分割模式的一场管理革命［J］.学术研究，2010(5):33－42.

［3］斯蒂芬·戈德史密斯，威廉·D·埃格斯.网络化治理［M］.孙迎春，译.北京:北京大学出版社，2008:6.