县(市)域城乡统筹发展规划若干问题初探——以遵化市为例

文/郭军赞 毕雅玮 路春艳 黄黎燕

县(市)域城乡统筹发展规划若干问题初探
——以遵化市为例

文/郭军赞 毕雅玮 路春艳 黄黎燕

郭军赞，河北省城乡规划设计研究院，高级城市规划师，国家注册城市规划师

毕雅玮，澳大利亚墨尔本大学硕士生

路春艳，河北省城市科学研究会副理事长兼秘书长，正高级城市规划师，国家注册城市规划师

黄黎燕，云南师范大学文理学院

城乡统筹是我国新时期经济社会发展的一项巨大的系统工程，涉及社会经济生活的各个方面，其核心是立足城市和农村一体化发展、打破历史和制度设计形成的城乡二元结构，立足城市发展，着眼农村建设，注重城乡协调发展和均衡发展，建立平等和谐的城乡关系，最终实现城乡差距最小化，城市和农村共同富裕的目标。

城乡统筹发展有三个关键的层面：国家的层面，这是宏观的；中观的是省的层面；微观的是县（市）层面。本文研讨的是微观层面的内容，即县（市）城乡统筹规划，行政县（市）是组成中国经济社会的基本单元。

与城镇体系规划和城市总体规划不同，城乡统筹规划应具体落实国家、省、市有关城乡统筹发展、新农村建设的方针政策，尤其要与国民经济和社会发展规划充分协调，与土地利用总体规划相衔接，力求“三规合一”，并对已有的各项城乡规划成果进行调整、补充和完善，解决各级各类规划间的矛盾与冲突。遵化市是河北省2011年开展城乡总体规划编制工作十一个试点县（市）之一。本文结合工作实践，以河北省遵化市为例，对新时期县（市）城乡统筹规划的若干重要内容，进行了尝试性的探索和解析，并提出具体的工作思路和工作方案，现与同行学者交流。

一、遵化市城乡统筹发展的现状基础与问题

（一）遵化市概况

遵化市位于河北省东北部，属京、津、唐、承、秦腹地，西距首都北京158公里，西南距天津175公里，南距唐山75公里，北距承德175公里，东南距秦皇岛150公里，素有“畿东第一城”之称。

遵化境内的长深高速公路、大秦铁路以及规划建设的张曹铁路，是东北地区与张家口、承德、内蒙等内陆地区联系的重要通道。

遵化市域总面积1521平方公里，现辖13镇12乡2个街道办事处，648个行政村。2010年全市常住人口726494人，城镇人口29.1万人，城镇化水平为40%，低于河北省同期的城镇化水平约5个百分点。

遵化市矿产资源丰富，是河北省重要的原材料基地之一和以钢铁为支柱产业的重要的工矿城市。

（二）遵化市城乡统筹发展的内在基础与存在问题

改革开放以来，遵化市加快实施“开放带动、科教兴市、旅游突破、工业强市、龙企富民”的发展战略，按照打造“新型工业强市、京东旅游名城”的发展定位，以结构调整为主线，国民经济和社会各项事业取得了长足发展，2002年跻身全国县域经济基本竞争力百强行列，名列第77位，2010年全市实现国内生产总值476.5亿元。

1. 农业基础牢固，农业产业化发展迅速，但总体规模和质量有待提高

近年来，遵化市农业经济稳步、健康的发展，基本实现由粗放经营向集约经营转变。生态农业、绿色农业、特色农业发展发展迅速，规模化农业生产基地建设成效显著，自北向南依次建设了七大基地和七个优势特色产业带。但从地域来看发展不平衡，近年来开展农业产业化的地区主要集中在平原地区，山地、丘陵地区的农业产业化相对发展缓慢，并且主要以试点的形式开展，总体规模和运行质量还有待进一步完善。

2. 工业发展迅猛，但对资源性依赖严重，形成“一钢独大”的局面，工业结构不成体系

遵化市工业化水平较高，2010年第二产业实现增加值288.6亿元，全市规模以上工业增加值162.7亿元。已初步形成了700万吨铁钢材、500万吨水泥、200万吨焦炭、13万千瓦电力的生产能力。遵化工业发展很大程度上依赖于矿产资源的开采，钢铁产业比重占遵化工业的三分之一以上，形成“一钢独大”的局面，后续支撑产业和高技术产业等后发产业的跟进受到很大制约。

3. 第三产业中旅游产业迅速壮大，但服务业比重增长缓慢，发展潜力待进一步挖掘

近年来遵化市依托清东陵、汤泉等旅游资源，积极发展旅游业及相关服务业，旅游产业飞速发展。但第三产业总量在三个产业结构中比重呈现下降趋势。相对于近年快速发展的工业，服务业的发展活力并没有得到进一步激化，自身的旅游资源等综合利用率相对较低。在资源性城市转型期，旅游业、生产性服务业的潜力还有待进一步挖掘。

4. 城乡之间产业互动不明显

城乡产业的发展应充分挖掘与利用自身禀赋，完善各自的产业支撑体系，加快自身的快速发展。但目前遵化市乡村产业的自主能力不足，乡村产业的改造与提升能力较弱，政府干预在城乡产业互动层次高级化过程中发挥不可或缺的作用还没有充分发挥。另一方面，需要下大力气推进城乡产业链相互间的延伸或转移，促进城乡产业的分工与合作，提高城乡互动的广度与深度，使城乡产业互动向更高模式演进。遵化市城乡之间产业互动不明显表现在：

（1）城乡差距继续拉大

首先是城乡收入差距无论绝对值还是相对值，都在进一步拉大，城镇居民人均可支配收入与农民人均纯收入之比为4：1。此外，农村在市政建设上、社区服务现代化上的差距更大，公共产品的享有率远远落后于城市，在社会保障、教育等方面城乡均差距日益显著。

（2）城镇功能有待提升

一方面中心城区没有形成强有力辐射能力，对乡村腹地的服务功能和带动能力还很弱。另一方面，工业和服务业主要集中在中心城区及其周边布局，大多乡镇仅有零散小型工矿企业分布，因此，中心城区与市域乡镇间、各个乡镇之间的产业联系较为薄弱，相互依存度较低。居民点体系中城镇职能、主导产业雷同，发展目标同构以及对同类资源恶性竞争的现象明显。

（3）城乡之间统筹不足

首先是功能上缺乏统筹，大多乡村仍以传统型农业为主，未能形成围绕城市服务的现代农业产业类型。其次是规划上缺乏统筹，城市发展为主导，对乡村地区发展的需求考虑较少。再次是在管理上缺乏统筹，城市公共服务设施在布局、享用政策等方面，极少考虑与临近乡村地区共享，为之提供服务。

（三）遵化市城乡统筹发展的外部条件

1. 河北省沿海地区发展的带动作用

国家“十二五”规划纲要草案明确提出，重点推进河北沿海地区发展，建成京津冀城际快速交通网络和打造首都经济圈，将京津冀区域经济合作提升到国家战略的高度。遵化市位于环渤海区域核心地带，具有良好的区位优势、资源优势、产业优势、交通优势和市场优势，以港口物流、钢铁石化和装备制造为主导产业的曹妃甸循环经济区，其示范作用和集聚效应将带动这一地区钢铁、石化等产业的优化升级，发展潜力巨大。

2. 独特的区位优势

遵化地处环首都经济圈地带，随着北京制造业向高端服务业的产业转移，为遵化在装备制造和新型建材等行业提供了承接产业溢出的机会。此外，随着京津地区人均收入的快速增长，对短程、周末旅游的需求日趋旺盛，将为遵化旅游业的发展带来新的机遇。

3. 快速的城市化进程

随着城市化进入快速发展阶段，对城市在经济发展、强大的城镇服务体系、生态宜居性、环境的可持续性等方面提出了新的需求。

二、城乡统筹规划若干问题的探索与尝试

（一）壮大县域经济制定全市产业发展规划，构建产业体系，打造新型产业园区

县域经济是城乡统筹发展的载体，是统筹城乡发展的基础。从发展现状来看，遵化市已经完成了重工业化阶段，处于高加工阶段后期和技术密集阶段前期的交替阶段，遵化在这一时期仍面临着资源依赖性强的问题。其显著特征之一就是经济结构单一，由此带来的一个突出问题是结构的不稳定。因此，资源型城市必须通过结构转型，实现由单一主导型结构向多元主导型结构转变，以增强城市发展后劲和竞争能力。

在产业选择上，提出了构建“4+3+2”的产业体系。即壮大四大支柱产业：指钢铁、旅游业、高端装备制造、特色农产品深加工；培育三大成长性产业：现代物流、生态农业、新型建材；发展两个潜力型产业：新材料、生物医药。强调遵化应以传统产业为基础，将钢铁工业打造成国内钢铁工业的龙头，高起点发展装备制造业，不断延伸钢铁产业的链条，提高产品的附加值和精深加工程度。食品业应充分发挥现有基础优势和资源优势，初步建立现代食品产业生产和市场体系，使食品工业成为遵化市经济支柱之一。建材业的重点是提高产品的等级和档次，向环保型、高技术、高附加值方向发展。

在传统产业发展壮大的同时，重视高新技术产业的发展，依托工业园区建设，大力发展高新技术产业。选择新材料、生物医药、新能源等产业作为高新技术产业的主攻方向和发展重点。在发展第三产业方面，把重点放在生产服务业、现代物流业、旅游业、金融业上。

（二）以城镇化建设为载体，优化生产力布局

一方面要大力推进小城镇建设，把城镇建设与优化生产力布局、培育市场体系有机结合起来，提高城镇对内辐射、对外吸引的能力，加大对马兰峪、党峪、建明、堡子店、新店子、东新庄、平安城、苏家洼、东旧寨9个镇建设的支持力度，形成一批布局合理、功能完善、特色突出的中心城镇。重点加快马兰峪镇、党峪镇、建明镇等中心镇建设，积极推进新店子镇、苏家洼镇与主城区融合发展，增强集聚能力。另一方面推动资源要素向农村流动，促进城乡经济平衡发展。

目前遵化市的产业分布格局为：第一产业主要分布在乡镇，工业则主要集中在中心城区及周边布局，大多乡镇仅有零散小型工矿企业分布；服务业同样以中心城区为中心，其它城镇的三产规模相对较小，但已经形成了一些以特色产业为主导功能的小城镇。

产业空间布局主要是把握地域特征，以现有经济基础和资源特征为导向，在地域上落位各个产业。第一产业布局根据各地形条件、主导农业等特点，结合农业产业结构调整，规划确定市域农业布局，形成林果种植圈层、设施农业圈层、都市农业圈层三个三个农业空间圈层。第二产业布局主要是以中心城区和重要乡镇为依托，建设工业集聚区，引导工业项目向园区集中，增强规模效益。产业园区是遵化未来主导产业发展的重要空间载体，依托中心城区建设高新技术产业园区、中小企业孵化园区、建龙钢铁及配套园区，依托新店子镇建设物流产业园区，依托党峪镇建设金山工业园区，依托建明镇建设港陆钢铁园区，依托东陵乡建设清东陵旅游观光区，依托汤泉乡建设汤泉旅游度假区和上关湖旅游观光区，依托石门乡建设龙门口水库度假区镇，依托侯家寨乡建设大河局水库旅游观光区和鹫峰山旅游观光区，依托娘娘庄建设乡卧龙山旅游观光区，依托小厂乡森林生态旅游观光区。第三产业布局要强力推进“京东旅游名城”建设，以中心城区和建制镇为中心，发展房地产业、旅游服务业、中介服务、金融业、商贸流通业和养老服务业。各城镇根据自身发展基础，开展特色商贸流通、建设专业市场。

（三）城乡空间发展

将全市行政辖区的城乡用地进行整体规划与控制，保证城镇优化布局与大生态环境整体优化，实现城乡区域统筹协调发展。

城镇要充分发挥对乡村发展的带动作用，更好地为乡村居民生活与农业产业化发展服务。集约化建设乡村居民点要，使村民同样享受到现代物质文化设施服务和便捷的现代基础设施服务。推进城乡产业结构重组改造，改革传统的二元社会经济格局，缩小城乡生活水平、消费方式等方面的差距，降低城乡经济运作的各项成本。

1. 城乡空间发展结构

根据区域发展的新态势，综合产业发展、城镇建设、交通体系、生态保护的要求，全市建立“一核多点、据点聚集；一带两轴，空间拓展；四区互动，城乡融合”的城乡发展空间结构。一核：指由中心城区——物流园区（新店子镇）—苏家洼镇构筑的市域经济发展核心区。一带：指由沿长城旅游公路的景点构筑的旅游发展带。两轴：根据自然条件的差异，在产业发展上合理分工，形成两条各具特色的产业发展轴。四区：根据遵化地形地貌及农业生产条件，将全市乡村地区划分为四类，分别为山地、丘陵生态涵养区，河谷、平原农业区、历史文化遗产保护地区和城市郊野公园地区。七大空间节点：全市产业和城镇发展以马兰峪镇、党峪镇、建明镇、东旧寨镇、堡子店镇、平安城镇和东新庄镇为重要空间节点，形成集聚型、据点式发展。形成重要节点在产业发展和城镇职能上各具特色，与中心城区共同构成产业——城镇职能体系。重要节点之间以便捷的交通连接，形成发展走廊，加上节点对周边乡村地区的辐射带动作用，建立点轴发展体系。

2. 城乡用地

（1）城乡用地分类

按照城乡一体化的思路，根据遵化市的实际，依据用地使用功能，将城乡统筹下的城乡用地分类为：居住、生产、服务、生态、基础设施、储备空间。将上述6大类用地与表征区域角色的3类用地（城镇用地、乡村用地、城乡一体化用地）叠加，再结合遵化市域具体情况，得出6大类城乡统筹用地分类的具体目标值和相对值。根据城乡总体发展规划和城乡用地分类，在空间上具体落实城镇建设、产业园区、各类保护用地以及交通与重大基础设施等规划布局。

（2）城乡建设用地

充分考虑土地资源的稀缺性、经济性和生态性，强调土地资源的保护与土地利用的效益，强化对建设用地扩展及其使用性质、方式的管理与控制。对全市城乡建设用地统筹考虑，提出控制指标和总量。

根据不同规划时期城市人口规模和人均建设用地指标，结合城市建设和城市规划总体布局需求，规划中心城区、中心镇、一般镇、中心村、基层村建设用地规模，并确定市域城乡建设用地规模总量。

以遵化中心城区为例，中心城区建设用地的各项指标经过近十几年的调整，现状用地结构有很大改善和优化，但与国家城市建设用地标准仍有一定差距，人均建设用地综合指标过高。

根据遵化市城市建设用地分布的不平衡特点，消化、盘整闲置土地，对城市建设用地结构进行优化，调整各地区之间和各单项指标之间的不平衡，逐步将城市人均建设用地调整到合理的范畴。人均建设用地指标的选取因素应包括：遵循国家关于节约用地、严格保护耕地的国策、结合城市性质以及河湖水系和生态廊道的保护要求，并综合考虑人均指标的现状特征。而合理的城市建设用地规模应根据不同规划时期城市人口规模和人均建设用地指标，结合城市建设和城市规划总体布局需求进行推算。

（四）乡村发展

近年来，遵化市乡村人居环境明显改善，32个村实施了新民居建设，24个村实施了旧民居改造。目前的问题是部分村庄选址不合理，大多村庄普遍存在着基础设施建设较差、公共服务设施不健全、基本无绿地、环境质量差、大多村庄无垃圾收集点的现象。

1. 乡村产业与乡村居民点调整

根据遵化乡村产业的特点，确定乡村经济发展的主要方向应为集约、高效、生态等现代农业。在具体产业选择上根据不同地域特征发展城郊设施农业、生态型现代化养殖业以及郊野型乡村旅游业，因地制宜发挥农业生产优势。

2. 乡村居民点调整

乡村居民点应紧凑发展、集约建设，提高公用事业的规模效益和利用效率。乡村居民点调整应以居民自愿为出发点，方便农业生产和农民生活。尊重地方、民族习俗，保护历史文化遗址、遗存。适时引导零散分布的小村落居民向城镇或中心村迁居，适时引导山区条件差的村落居民迁往城镇。

存在自然灾害安全隐患的村庄，包括地处行洪区、蓄滞洪区、矿产采空区、泥石流、滑坡、塌陷、冲沟等地区的村庄，应尽快搬迁。位于水源地、自然生态保护区、风景名胜核心区等生态敏感区的村庄、地方病高发地区的村庄，应在近期搬迁。供水、供电、通讯、交通等基础设施严重匮乏且修建困难的村庄以及重大工程占地或压占矿产资源的村庄，应适时搬迁。确需迁移的村庄应向规模较大、区位条件较好、配套设施较为齐全的村庄集聚，山区村应考虑由山上向山下搬迁集聚，平原地区且地域空间上接近且逐渐融为一体的村庄，应统一规划，统一配置基础设施和公共服务设施，宜调整行政区划，规划为一个行政村。77个市区以及镇区范围内的城中村、镇（乡）中村，应按照总体规划布局逐步纳入城镇建设用地范围，适时进行“村改居”，纳入城镇管理建设模式，按照城镇标准进行建设。人口规模过小，且人口不断迁移、外流，具有“空心村”趋势，基础设施、公共设施配套困难的50个村庄，逐步搬迁至镇区或与周边村庄联合建设。城镇建设用地范围之外行政村，按照《镇规划标准》中村庄作为聚落（或称居民点）的概念，规划为54个中心村、150个基层村”。

（五）公共服务均等化

通过分析各类公共服务设施的现状特征与问题，确定城乡公益性公共设施体系，制定城、镇、村公益性公共设施配置标准，重点进行教育、医疗卫生资源空间布局，提出覆盖城乡的公共服务设施建设管理政策措施。使农民享受与城市居民平等的公共服务。一是实现城乡教育并轨，各乡镇设置中心幼儿园、中心小学，每个中心村设一所小学、一所幼儿园，山区农村应根据村民的意愿设置教学点；完善乡镇中学。实现城乡医疗卫生并轨，健全县（市）、乡、村三级卫生服务网络，形成由市医院为龙头，中医院、妇幼保健院、乡镇卫生院为枢纽，村卫生室为节点，民营医院为补充的卫生服务网络。

（六）推进市区城乡基础设施建设和环境保护一体化

努力将城市基础设施建设向农村延伸，实现城乡共建、城乡联网、城乡共用基础设施的目标。加快推进交通基础设施一体化建设，进一步提高市域公路网络化程度。加快推进农村区域供水，配套完善供水管网和供水设施。加快农村燃气基础设施建设。制订农村燃气发展规划，统筹城乡燃气供应和管理，扩展燃气管网，实施天然气加气站建设，积极推广使用天然气。加快推进农村燃气供应系统建设，扩展燃气管网，实施天然气加气站建设，积极推广使用天然气。统筹城乡邮、电、互联网设施建设，加强农村供配电网络的改造提升，有序推进农村电气化建设。

（七）近期建设规划、中心城区远景构想

近期建设规划是落实远期规划的具体行动和近期建设项目安排的重要指引，重点解决城乡建设规模、城乡空间布局优化、城市基础设施向乡村地区延伸和公共服务全覆盖等方面问题。核心内容为近期土地资源的配置，近期重点地区和重点建设项目的时空安排。

中心城区的远景展望与构想展望到本世纪中叶，是远期规划发展的延续和提升。中心城区是市域的龙头，其远景发展对全市产生深远影响，根据辐射能力对周边地区也会产生较大的影响。城市的远景发展具有很大的不确定性。因此，远景布局方案应当适应现代规划理念的更新发展和发扬城市既有的特色和优势，挖掘新的优势和潜力。在保持社会经济与人口资源环境生态协调发展前提下大力提高城市的引导容纳增长能力，宜粗不宜细。应包含：城市规模的预测，研判城市发展可能涉及的区域，进行功能布局安排，引导中心城区远景发展方向，将增长引向最适合开发的地区，为城市未来的发展提供指引。远景遵化中心城区构建“1+4”（一城四星）城市空间结构，即以主城区为中心，以建明、新店子、堡子店和苏家洼镇为卫星城的组团式城市，形成功能各异、产业互补、带动全市经济发展的核心。

三、结语

城乡统筹发展是我国社会经济发展战略的重大转变，相伴而生城乡统筹规划还是一项编制时间不长的规划类型，及时编制城乡统筹规划，用规划来引领城镇的有序发展和农民的梯度转移，是一个十分紧迫的的工作。该类型的规划应具有系统性、创新性、前瞻性和可操作性，规划编制需要较多的探索和尝试，是今后城市规划从业人员面临的重要任务之一。▲

[1] 遵化县志编纂委员会．遵化县志．河北人民出版社，1990年7月．

[2] 中国城市规划设计研究院．遵化市城市总体规划（2003年—2020年）．出版单位不详，2005年08月．

[3] 河北省城乡规划设计研究院．遵化市城乡总体规划（2010--2030年）．出版单位不详．

[4] 郭建军．我国城乡统筹发展的现状、问题和政策建议．国研网，2010-10-27．