从现状透视中小学教职工编制管理的问题与政策走向

郝保伟，鱼 霞

(北京教育科学研究院教师研究中心，北京 100191)

一、我国中小学教职工编制管理的现状

(一)中小学教职工编制管理的基本政策依据

1.国办发［2001］74 号文件提出了中小学教职工编制的国家标准

2001年，国务院办公厅转发《中央编办、教育部、财政部关于制定中小学教职工编制标准意见的通知》(国办发［2001］74 号)，这一文件提出了中小学教职工编制的国家标准，并对教职工编制的内部结构进行了规定。各省市依据国办发［2001］74 号中小学教职工编制标准的有关规定，根据城市、县镇、农村等不同地域以及高中、初中、小学等不同教育层次，按照学生数的一定比例核定教职工的编制。

表1 中小学教职工编制标准

2.教人［2002］8 号文件折算出中小学每班教职工配备参考标准

依据国办发［2001］74 号文件精神，教育部下发了《关于贯彻〈国务院办公厅转发中央编办、教育部、财政部关于制定中小学教职工编制标准意见的通知〉的实施意见》(教人〔2002〕8 号)，明确了中小学人员编制的核定和分配。根据国办发［2001］74 号文件附表《中小学教职工编制标准》折算出了的教职工配备标准。

3.中央编办发［2009］6 号文件提出进一步落实国办发［2001］74 号文件的要求

2009年，为做好中小学编制工作，中央编办又下发了《关于进一步落实〈国务院办公厅转发中央编办、教育部、财政部关于制定中小学教职工编制标准意见的通知〉有关问题的通知》(中央编办发［2009］6 号)，就进一步做好中小学编制工作提出了要求。文件要求，切实加强中小学教职工编制的总量调控与统筹使用;进一步改进农村中小学教职工编制核定工作;认真落实国办发［2001］74 号文件规定的增编因素;不断完善中小学教职工编制动态过来机制;严格规范中小学教职工编制管理。2011年，教育部又对2009年文件执行情况进行了专项检查。

表2 中小学班标准额与每班配备教职工数参考表

(二)中小学教职工编制管理体制现状

1.中央编办制定了全国中小学教职工编制标准

中央编办会同教育部、财政部统一制定全国中小学教职工编制标准。详见国办发［2001］74 号和教人〔2002〕8 号文件。各省、自治区、直辖市可根据本地生源状况、经济和财政状况、交通状况、人口密度等，在全国标准进行上下调节，制定本地区的编制标准。

2.省级机构编制部门制定省级具体实施办法

省级机构编制部门会同同级教育、财政部门按照上述国家标准，结合当地实际情况制定具体实施办法，报当地党委和政府批准。市(地)级人民政府要加强统筹规划，搞好组织协调。

3.县级机构编制部门制定县级的实施办法

县级教育行政部门根据教育事业发展规划，提出本地区中小学人员编制方案;县级机构编制部门按照国家提出的编制标准和本省(自治区、直辖市)的实施办法，会同财政部门核定本地区中小学人员编制，报省级人民政府核准;县级教育部门在核定的编制总额内，按照班额、生源等情况具体分配各校人员编制，并报同级机构编制部门备案。各级财政部门依据编制主管部门核定的人员编制，核拨中小学人员经费。中小学机构编制实行集中统一管理，其他部门和社会组织不得进行任何形式的干预。

4.县级教育行政部门负责对中小学教职工编制进行调整，实行动态管理

县级教育行政部门根据县级编制部门核定的教育系统事业编制，以本区县学生数量和班级数为基础，根据工作职能、机构设置和办学规模的不同，按照“总编控制、内部整合、优化高效”的原则形成了逐年动态调整机构编制的工作机制。根据学校内部职能增减的情况和学校办学规模的变化，每年核定编制、设置岗位。教育行政部门根据学校办学特色和实际办学效果，在不突破编制总数的前提下，对编制进行适度调整。

二、中小学教职工编制管理存在的主要问题及原因分析

(一)现行中小学教职工编制管理体制过于集权，不利于地方教育的自主创新发展

目前的中小学教职工编制管理的现状是管理权高度集中在省级层面，严格管控着各区县的编制总量，而县级政府只能在编制总量内进行日常调控和管理，这不利于地方教育行政部门根据本地教育发展的实际需求调控师资队伍建设，不利于调动地方政府和教育行政部门发展地方教育的积极性和创新性。

在中小学教职工编制管理的权限划分中，相对于编制、人事、财政等部门，教育行政部门的权限有限、话语权微弱。人权、事权、财权相互分离、制衡，在某种程度上限制了地方教育行政部门对发展教育事业的总体规划、协调和管理。

(二)现行编制标准低于实际编制标准，“虚超编”现象大量存在

依据国办发［2001］74 号文件和教人〔2002〕8 号文件规定的中小学教职工编制标准，当前中小学教职工编制总量能够满足中小学教育的总体需求，但这种“满足”是由于大量“虚超编”现象造成的。

大量“虚超编”现象的存在，主要由于以下几方面的原因。

一是这两个文件规定的编制标准偏低。这两个文件出台于十多年前，且遵循“偏紧”的原则制定的。十多年来，基础教育蓬勃发展，实际编制标准已经突破了文件规定的标准。二是持续多年的学校布局结构调整，大量农村中小学和教学点被撤并，形成规模较大的中心校、寄宿制学校等。这些较大规模的学校，其教职工存在一定程度的“虚超编”，而在短时间内难以消化这些“超编”的教职工。另一方面，大量寄宿制学校的出现，需要生活管理、后勤、保安服务的人员等，这成为学校的另一种人力资源配置的新需要。三是近几年随着城镇化进程的加速，中小学生源纷纷进入城镇中小学，农村学校生源锐减，在校生规模萎缩，而课程必须开足、开齐，农村教师“虚超编”也逐渐凸显出来。四是随着教职工聘用合同制的全面实施，出现了内退、离岗待退等在编不在岗人员，还有部分历史遗留的长期病休和人档分离人员。而这些人员又都属于在编人员，占据着学校的编制。五是随着新课程改革的深入，一些老教师观念和知识结构老化，一些年老病弱的教师身体已不能适应教学工作，但又未达到退休年龄，只能转岗到其他非教学岗位，但仍然占据着学校的专任教师编制。

(三)结构性缺编现象最为突出

结构性缺编现象主要表现在三个方面:

1.中小学小学科专任教师紧缺。如音乐、体育、美术等学科的教师非常紧缺，招聘不到新教师，是一个长期性的、全国性的现象，是城乡学校面临的共同问题。究其原因，首先在源头上，这些学科的师资培养数量少，远低于基础教育的需求。其次，这些学科的师资培养周期长、培养成本高，很多学生从小就开始学习，而教师职业的待遇却比较低，远低于从事其他行业的收入。因此，基于成本—收益的权衡，很多艺术类学生毕业后不愿意从事教师职业。在农村中小学校，这些学科的师资更为紧缺，补充异常困难。

2.新增学科缺乏专任教师。新课改之后增加了许多新的学科，如通用技术、心理课、社会实践课、书法等，这些新增课程都必须有专门的教师承担。但限于这些学科的师资储备不足，而培养需要一定周期，同时编制过紧，增加编制非常困难，因而难以引进这些学科的新教师。

3.农村中小学缺乏中青年骨干专任教师，教师队伍年龄结构断层。农村中小学教师队伍年龄结构不合理，老化现象、断层现象较为普遍，中青年骨干教师流失严重。老教师教育观念落后，知识陈旧，难以胜任新课改之后的教育教学任务，却占用着大量专任教师编制。

(四)中小学实际缺编现象普遍存在，师资较为紧张

广大中小学较为普遍地存在着缺少编制，师资紧张问题，尤其是城市中小学，缺编更加明显，“一个萝卜一个坑”，甚至“一个萝卜几个坑”。中小学教职工编制管理的主要权限和责任由县级政府承担，县级政府自然会依据地方财政实力，节俭财政经费，依据“精简”原则核定本县中小学教职工编制量，适度偏紧控制各级各类学校的实际编制。这就从根本上决定了中小学教职工编制偏紧的总体状态。

(五)“有编不补”和“空编”闲置现象普遍存在

在现实中，地方政府没有完全落实各类中小学的编制数量。很多地方为了节约财政资金，会在一定程度上压缩教育事业的实际编制，有编不补，宁可雇佣工资低廉的代课人员。同时，由于教育行政部门为便于灵活、弹性管理，也会紧缩中小学校的实际编制，空余出一部分编制掌握在手中，以应对部分学校和机构的特殊需求和临时性需求。这也是教育行政部门对实际编制控制过紧，造成学校实际缺编的重要因素之一。

(六)现行附加编制被新增工作挤占，不能满足工作要求，失去应有的调节功能

附加编制是在基本编制之外，依据基本编制的一定比例而额外增加的，本是为了解决教师产假、病假，安排教师进修和新增课程、设备等问题，或为承担一定特殊任务、有特殊发展需求的学校而设立的。附加编制的设立，对于缓解学校编制紧张，增加学校日常管理的机动性、灵活性，促进学校特色发展等具有一定意义。但从现实来看，现行附加编制的比例低，数量少，调节功能非常有限，已经远不能满足工作要求。随着教育事业的发展，学校的功能日益拓展，多元化、信息化、特色化、国际化等发展，都需要开设新课程、增加新师资。为数不多的附加编制逐渐被各项新增任务和新增人员占用，其应有的调节功能已经用尽。

(七)城乡编制标准不统一，且“城乡倒挂”

依据学校类型和学校所处的地域，我国各地分别规定了相应的编制标准，城乡之间标准不统一，且存在“倒挂”现象。无论是高学、初中，还是小学，城市学校的编制标准(生师比)都低于县镇学校，县镇学校低于农村学校。这种城乡编制标准不统一、偏向城市的现象，一方面与我国幅员辽阔、农村生源分散、学校(教学点)分布不均、交通不便等的现实不相符合，不利于农村师资队伍建设和农村教育发展，另一方面给推进城乡教育一体化发展和促进义务教育均衡发展造成了极大困难。中小学教职工编制标准亟须统一，并适度向农村学校倾斜。

三、中小学教职工编制管理中的问题对中小学发展带来的负面影响

(一)“虚超编”阻碍了中小学校及时补充新教师，不利于教师队伍建设

现实存在的“虚超编”，造成许多地方和学校多年来无法补充新教师，教师队伍老化严重，缺乏生机，队伍建设形不成合理的“梯队”，也阻碍了有条件的地方提高教师待遇、创新教师队伍管理与建设的积极性。有关部门提供的数据显示，2004年至2006年，全国约有10%的县连续3年未补充公办教师。一些农村学校更是五六年没有录用新教师。

(二)部分学科师资的“结构性缺编”，不利于新课程改革和素质教育的深入推进

“结构性缺编”普遍存在于全国的城乡中小学校，音乐、体育、美术、科学、英语、计算机、通用技术等学科的教师难以补充，尤其是农村中小学。这些学科中，有些是传统学科，有些是新课程改革后的新增学科。新课改要求开足、开齐课程，而这些课程的师资却长期处于紧缺状态，这明显不利于新课程改革和素质教育的深入推进。

(三)“编制过紧”不利于学校日常管理效率和水平的提高

多年来，生师比偏高、编制总量控制过紧，已经造成各地中小学教师尤其是农村教师编制大幅减少，出现师资配备不足的问题。广大中小学校师资紧张，若有教师休产假、病假或者去进修学习，则其教学任务难以安排其他教师顶替，给学校教学管理带来较大困难。若同一个学科有几个女教师同时休产假，则该学科教学就无法开展。这在一定程度上使得广大中小学在日常管理上处于“紧张”状态，缺乏应有弹性空间，降低了管理效率和管理水平。

(四)“编制过紧”造成广大教师超负荷工作，职业倦怠严重，教育教学质量受到影响

编制过紧， “加活不加人”，造成一人多岗、身兼数职现象，必然加大了教师工作量。中小学教师的课时量偏高，各种科研、教研、继续教育、教育教学比赛、各种检查评比、学生课外活动、家校合作等非教学工作量日益繁重，占据教师的很大一部分时间和精力。绝大多数教师把大部分时间都花费在教育教学工作上，无暇照顾家中的老人和孩子。尤其是兼任班主任的教师，其压力更大，花在学生身上的时间更多。职业倦怠期呈提前、延长趋势，很多新教师在工作一年之后，就丧失了工作热情，倦怠感较为明显。

(五)“编制过紧”制约了教师的进修、培训等各类继续教育活动，影响了教师的专业发展

《中小学教师继续教育规定》规定，中小学教师继续教育原则上每五年为一个培训周期，教师岗位培训时间每五年累计不少于240 学时。中小学教师继教学时多、压力大，而学校却因“编制过紧”难以安排出教师参加进修、培训、研讨等各类继续教育活动，影响了教师继教学分的获得、专业知识的更新和专业技能的提高，影响了教师的专业发展。

(六)“编制过紧”制约着教师流动，不利于教师人力资源优化配置

国内外的政策实践和教育现实表明，教师流动将成为教师管理和师资队伍建设的一个“常态”。在流动的大背景下，管理和建设师资队伍必将是各级教育行政部门和学校面临的客观现实。而现行“编制过紧”的现实却阻碍着教师的流动。师资紧张，学校就很难选派教师进行流动，或者不会选派适当的教师进行流动，从而造成流动政策的效果大打折扣，甚或流于形式。

四、未来中小学教职工编制管理的政策走向

(一)改革现行编制管理体制，将中小学教职工编制管理权下放到区县

真正贯彻落实义务教育“以县为主”的管理体制，本着“以教育发展需求为导向”的原则，将编制管理权下放到县级层面，由县级政府及其教育行政部门控制本地区的教职工编制总量，省级层面只负责制定政策，编制基本标准，进行监督检查。县级政府建立由编办、教育、人事、财政等部门共同参加的联席会议制度，提升教育行政部门的主导地位。实行动态编制管理，每年核定一次编制，根据变化及时补缺。允许有条件的地方，可以依据地方教育发展需要和地方财力，适当突破编制总量甚至编制标准，以此调动地方政府发展教育的积极性和创新性，推动地方教育发展。

(二)提高现行基本编制标准，降低生师比，建立城乡统一的新编制标准

提高现行中小学教职工编制标准，为广大中小学配备更多的合格专任教师。为调动教师的工作积极性，保证教育教学质量，教师的“标准周课时量”需要缩减。除了教学任务外，还要把非课堂教学工作量折算进来，这些非课堂教学工作包括班主任工作、课间操、各类体育活动、文艺活动、班团会、教研活动、科研活动、继续教育活动等。要贯彻落实《班主任工作规定》，增加班主任编制。在确定编制标准时，应该综合采用师生比、班师比指标，科学选择以学校定编，还是以乡镇整体定编，或者二者相结合。

同时，破除城乡编制的“倒挂”现象，建立城乡统一的新编制标准，并适当向农村地区、山区、偏远地区、民族地区等学校(教学点)倾斜。应该适度放宽农村中小学教师的编制标准，使他们有比较充足的时间和精力进行自我提升。提高基本编制标准，是基础教育事业和广大中小学校及时补充新教师、优化教师队伍建设的根本性一环。而建立城乡统一的新编制标准，则为促进城乡教育均衡发展，扫除了师资队伍管理方面的一个体制性障碍。

(三)以学校为单位，提高附加编制的比例，以提高学校日常师资管理的弹性;对有特殊教育需求的学校，可以酌情增加额外编制

以学校为单位，在基本编制之外，给予一定比例的附加编制(或机动编制)，以便学校应对教师休病假、产假、事假、学习进修、流动、支教以及其他事由等，从而提高教育教学管理工作的弹性和灵活性。附加编制比例的确定要适当，既不能过低，满足不了学校的临时性需求，也不能过高，造成编制的空余浪费。对有特殊教育需求的学校，可以适当额外增加一定比例的编制。这部分编制由县级教育行政部门掌握，统一调剂、灵活使用。很多学校具有特殊的师资需求，如承担学生社会实践和实习任务的作为活动基地的学校，建有图书馆、微机室、实验室、语言室、电化教育室的学校，开设双语教学课程的学校，有教职工食堂、学生食堂及少数民族食堂的学校，有住宿生的学校，有教职工食堂或学生食堂的农村中小学校，接收流动人口子女数量较多的学校，有随班就读学生的学校等。

(四)县级教育行政部门和编制部门要严格按照编制标准，补足学校的编制，杜绝“有编不补”

现行编制标准下，缺编现象之所以较为普遍，很大原因是由于各区县教育行政部门“有编不补”造成的。新标准出台之后，县级教育行政部门和编制部门要严格按照编制标准，补足学校的编制，杜绝“有编不补”现象。县级教育行政部门除了掌控附加编制外，其他基本编制必须下放给中小学，提高编制利用率。省级教育行政部门和编制部门定期进行监督、检查。

(五)严格落实教师聘任制，建立教师退出机制，清理长期在编不在岗人员

严格落实教师聘任制，建立健全教师退出机制。对于长期请病假、长期在编不在岗、无法承担教学或管理工作的教师，要通过提前退休、买断工龄、转为编外人员等各种方法让他们腾出编制，击破“虚超编”的泡沫。腾出的编制用于补充年轻、优秀的教师。在清理这些人员过程中，各级教育行政部门、编制部门、人事部门和财政部门应该给予相应的政策支持和财政支持。

(六)深化学校后勤社会化改革，剥离后勤编制，规范管理编制外人员

深化学校后勤社会化改革，将学校食堂、卫生、安全保卫等工作承包给社会专业公司，相应的工勤人员应该从教职工编制中剥离出来，不再占用学校编制。给中小学较大的用人自主权限，做好编制外人员的规范化管理，确保按需用人，使之成为支持基础教育事业的重要力量。学校应与劳务公司和个人签署正规合同，实行规范化管理，避免劳务纠纷。各级教育行政部门和财政部门应该给予中小学较好的政策支持和财政支持。

(七)增设专业教师编制，缓解教师结构性缺编现象

我国广大农村中小学校普遍缺少音乐、体育、美术、科学、英语、信息技术教育等学科的专业教师，结构性缺编突出。可以为农村学校增设专业教师编制，专门用于招聘这些紧缺学科的教师，其他学科的教师不得挤占。考虑到农村中小学布局分散、规模小的现实，这些专业编制可以不按学校分配或平均分配，而是以乡镇为单位，根据乡镇中小学在校生规模科学配置，由乡镇统一调配使用。比如，对教学点，可实行巡回走教制，或集中授课制，或乡镇内划片集中授课制。

同时，要加大这些学科教师的培养力度和规模。各级政府、教育行政部门和师范院校要切实采取措施扩大这些专业师范生的培养数量，提高培养质量，如定向培养、免费师范生、特岗教师等。面向社会公开招聘，增加招聘次数和招聘数量，提高待遇和优惠措施，如学费代偿、农村学校岗位补贴、农村教师周转房等。

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［9］羌松延.义务教育学校教师编制调查研究——以南通开发区初中学校为例［D］.上海:上海师范大学，2010.

［10］《国务院办公厅转发中央编办、教育部、财政部关于制定中小学教职工编制标准意见的通知》(国办发〔2001〕74 号).

［11］《关于贯彻〈国务院办公厅转发中央编办、教育部、财政部关于制定中小学教职工编制标准意见的通知〉的实施意见》(教人〔2002〕8 号).

［12］《关于进一步落实〈国务院办公厅转发中央编办、教育部、财政部关于制定中小学教职工编制标准意见的通知〉有关问题的通知》(中央编办发［2009］6 号).