论公共产品理论视野下的教师教育产品属性及政府责任

曹夕多

(教育部普通高校人文社会科学重点研究基地北京师范大学教师教育研究中心，北京 100875)

教师教育是一项公共事业，政府在其中发挥重要作用。在现代教师教育体系中，政府应承担怎样的职责?应怎样履行其职责?这既是实践问题，也是可以从不同学科角度开展研究的理论问题。如果从经济学学科角度来探讨，政府在教师教育中的职责与教师教育的产品属性密切相关。经济学依据公共产品理论对产品属性进行界定并以此为基础阐明政府职责。

本文立足经济学中的公共产品理论，对教师教育的产品属性展开研究，重点回答两个问题:第一，教师教育的产品属性是什么?第二，政府在其中应承担怎样的职责?基于以上两个研究问题，本文的研究内容包括四个部分:第一，对教师教育产品属性已有研究的背景、观点及存在问题进行综述;第二，从经济学角度，阐明教师教育产品的内涵;第三，立足公共产品理论，对于教师教育的产品属性进行判断;第四，依据教师教育的产品属性阐明政府职责及履行职责的方式。

一、教师教育产品属性已有研究的背景、观点及存在问题

(一)教师教育产品属性已有研究的背景

在教师教育研究中，从公共产品理论出发对于教师教育产品属性进行探讨，在学术界已取得一些成果。其研究背景可以归纳为三种:

1.围绕教育产业化、市场化的争论。上世纪末至本世纪初，围绕教育产业化、市场化等观点，学术界曾展开激烈争论。在此种背景下，教师教育该何去何从?是否应该走产业化、市场化的道路?部分学者如郑新蓉(1999)［1］、朱旭东(2002)［2］对此问题展开研究，认为教师教育具有公共性、公益性，应由政府承担主体责任，不应走产业化或市场化道路。

2.免费师范生政策的实施。从2007年起，我国教育部开始在部属师范大学推行免费师范生政策。部分学者如闫建璋(2007)［3］、丁福兴(2011)［4］等从经济学公共产品理论出发，认为师范教育属于公共产品或准公共产品范畴，应该纳入政府的保障范围，从经济学角度为师范生免费政策找到理论依据。

3.公共财政制度下我国教育财政制度的改革。在公共财政制度改革的背景下，我国从本世纪初开始探索教育财政制度改革。在教师教育领域，学者们也开始在理论上探讨政府的责任与财政提供模式。部分学者如禤美琦(2005)［5］、李锋亮(2008)［6］等依据教师教育的公共产品或准公共产品属性，提出政府应在教师教育中承担主要作用的观点。

(二)教师教育产品属性已有研究的观点

学者们从公共产品理论出发，对教师教育产品属性进行分析，得出教师教育为公共产品或准公共产品的结论。具体来讲，学者们的观点可区分为两类:

1.教师教育属于公共产品范畴

方增泉等(2007)［7］认为师范教育具有明显的公共产品属性，这是由师范教育的公共性特征所决定的。管培俊(2009)［8］认为教师教育和教育人力资源总体上属于公共产品。教师队伍建设是国家的事业和政府的责任。丁福兴等(2011)［4］认为师范教育的正外部效应(即对于整个社会的发展功用)远远大于其他各级各类教育，师范教育当属纯公共产品无疑。总体来讲，学者们将教师教育划入公共产品范畴的依据是师范教育的公共性、公益性特征。

2.教师教育属于准公共产品范畴

禤美琦(2005)［5］认为教师教育属于一种准公共产品，原因有三:教师教育存在一定的消费竞争性;教师教育能通过收费的方式实现排他;接受教师教育的消费者除了获得私人的内部收益，还可以产生巨大的社会收益，这种收益无法排他，也无法分割。

闫建璋(2007)［3］认为教师教育的产品属性与高等教育一致，属于准公共产品。但在准公共产品范畴内，其公共产品特性明显多于私人产品特性，有三种原因:教师教育产品的效用有一定的分割性，但又不能完全分割;教师教育产品存在一定程度的消费竞争性，但竞争性不强;教师教育产品有一定程度的排他性，但相对于其他高等教育专业，其排他性较弱。

李锋亮(2008)［6］、鲁瑶(2009)［9］专门针对职后教师教育的产品属性进行分析，认为教师教育培训或教师继续教育是准公共产品，原因有三:教师教育培训具有积极的外部效应，能够使社会、学校、个人都从中受益;教师教育培训是拥挤性的产品;教师教育培训是可以实现价格排他的产品。

李海粟(2012)［10］专门针对学士后教师教育产品的属性进行分析，认为其属于准公共产品，因为学士后教师教育不完全具备消费的非排他性，不完全具备消费的非竞争性，不仅具有内部效益，同时产生外部效益。

总体来讲，学者们将教师教育划入准公共产品范畴的依据是教师教育具有一定的消费竞争性、消费排他性、效用不可分割性和教师教育巨大的外部性。

(三)教师教育产品属性已有研究中存在的问题

学者们对于教师教育产品属性的研究回应了教师教育产业化质疑，从经济理论角度为免费师范生政策提供依据，在公共财政框架下阐明教师教育中的政府职责。但已有研究也存在以下几类问题:

1.对“教师教育属于公共产品或准公共产品”观点的盲目引用

依据学术期刊网的搜索结果，学者们以“教师教育属于公共产品或准公共产品”为论据的文章(包括博士、硕士学位论文)有上千篇，但其中立足于公共产品理论分析为什么教师教育属于公共产品或准公共产品的文章只有十几篇。大量的文章只是简单地引用“教师教育属于公共产品或者准公共产品”的观点，甚至并不标明该观点的出处。但教师教育是否属于公共产品或准公共产品?其具体的判断依据是什么?这些问题在学术界还存在争议。因而只是简单地将“教师教育属于公共产品或者准公共产品”作为常识来引用是不可取的。

2.将公共产品理论和外部性理论混淆

学者们在分析教师教育产品属性时依照的判断标准较为混乱。部分学者依据萨缪尔森理论中的“消费非竞争性”和“消费非排他性”进行判断，部分学者依据教师教育的公共性、公益性也就是经济学中所讲的外部性进行判断，更多的学者将各种标准混杂起来进行判断。在经济学中，公共产品同外部性有一定的联系，但公共产品与外部性不属于同一范畴，更不能简单地划等号。经济学中的公共产品理论和外部性理论都构成政府干预经济的理论基础，但二者是两种不同的理论，不能混作一谈。经济学中所讲的产品属性是建立在公共产品理论基础之上的。

3.没有区分教师教育产品中的直接产品与间接产品

从经济学的角度来讲，教师教育属于服务类产品。但教师教育与一般的服务类产品不同，它既包括直接产品，又包括间接产品。教师教育提供的直接产品主要指对学生和教师进行的教育和培训。教师教育提供的间接产品主要指在学生和教师接受了教师教育之后，受教育者个人和整个社会从中获得的收益。对于教师教育产品属性的分析应充分考虑其特殊性，对其直接产品与间接产品的属性分别进行分析。

鉴于教师教育产品属性的已有研究中存在的上述问题，本文将立足萨缪尔森的公共产品理论，对教师教育的产品属性(包括直接产品和间接产品)进行分析，并以此为依据分析政府在教师教育中的责任。

二、经济学视角下的教师教育产品内涵

教师教育是一个有机体系，包括职前教育、入职教育和职后教育三个组成部分，即通常所说的职前教师培养、新教师入职教育和职后教师培训及学历教育。

从经济学的角度来讲，教师教育属于服务类产品，即其所提供的产品以服务的形式存在。但教师教育与一般的服务类产品不同，它既包括直接产品，又包括间接产品。

教师教育提供的直接产品主要指对学生和教师进行的教育和培训。对于职前教师培养来讲，师范院校和综合性大学为学生提供了思想道德教育、文理通识教育、专业知识教育、专业技能训练、校园文化熏陶等。对于新教师的入职教育来讲，学校为新教师提供了从受聘上岗到转正前这一段时期的指导和训练，一般包括校情介绍、课程引导、资深教师指导、听课和讨论、学习共同体组建等。教师的职后教育有两种形式，第一种是职后学历教育，第二种是在职培训。教师职后学历教育属于高等教育范畴，其所接受的教师教育同职前教师培养相似。教师在职培训可以分为国家级、省市级、区县级和学校级等各种层次，也可以分为骨干教师培训、班主任培训、学科教学培训、科研能力培训等各种类别。总体来讲，培训机构为在职教师提供了教学能力、科研能力、管理能力的提升训练。

学生和教师在接受了教师教育和培训之后，也就是消费了教师教育提供的直接产品之后，会增长知识、提升能力、提高素养。这在未来会带来两种结果:第一，从个人层面来讲，受教育者在未来的教师劳动力市场和社会活动中会获得更高的收入和地位。第二，从社会层面来讲，教师知识、能力、素养的提升会带来未来教育质量的提升，从而带动国家经济的发展、社会的和谐、文化的繁荣。这便是教师教育提供的间接产品，表现为受教育者个人未来效用的增加和全社会未来效用的增加。

以上从经济学角度对于教师教育产品内涵的阐述可以用下图表示:

图1 教师教育产品内涵

三、公共产品理论视野下的教师教育产品属性判断标准及产品属性辨析

(一)教师教育产品属性的判断标准

经济学对于产品属性的判断是建立在公共产品理论基础之上的。公共产品理论最早由美国经济学家萨缪尔森在1954年发表的《公共支出的纯理论》一文中提出。该理论由萨缪尔森在1955年发表的《公共支出理论的图形阐释》一文中进一步阐释与完善。

在《公共支出的纯理论》一文中，萨缪尔森对公共产品①在1954年发表的《公共支出的纯理论》一文中，萨缪尔森使用了“集体消费品”(collective consumption goods)的概念。在此以后的文章中，萨缪尔森使用“公共产品”(public goods)的概念。“公共产品”的概念被后人所接受与沿用。进行了如下定义:“一个人对这种产品的消费不会减少其他人对这种产品的消费，即所有人共同享有这种产品。”［11］

根据萨缪尔森的定义，经济学家将公共产品的特征归结为以下两点:

1.消费的非竞争性。指一个人对该产品的消费不会影响其他人对该产品的消费，即增加一个人消费的边际成本为零。

2.消费的非排他性。指一个人对该产品的消费不能排除他人对该产品的消费，不能排除的原因，或因该产品在技术上不能分割，或排除成本过高。

根据上述两项判断标准，一种产品如果同时满足消费的非竞争性和非排他性，则可以被称为公共产品或纯公共产品。与此相对立，一种产品如果既不具备消费的非竞争性，也不具备消费的非排他性，则可以被称为私人产品。一种产品如果具备部分的非竞争性或非排他性，或者只具备其中一种特性，则可以被称为准公共产品。

(二)教师教育产品属性辨析

1.对于教师教育直接产品的属性辨析

根据萨缪尔森的公共产品理论，可以依据消费的非竞争性和消费的非排他性两条标准对于教师教育直接产品的属性进行辨析。

前已论述教师教育提供的直接产品主要指对学生和教师进行的教育和培训，包括职前教育、入职教育、职后教育所提供的教育与培训。

(1)考察教师教育直接产品是否具有消费的非竞争性

对于教师教育来讲，相对于教育资源的需求，教育资源的供给是有限的，这势必会造成竞争。这种竞争性体现在很多方面，比如一所学校或培训机构的教室、图书馆等基础设施是有限的，教师、管理人员、行政人员等人力资源也是有限的，因而一所学校或培训机构能够容纳的学生或学员数量是有限的。如果超出限度，每增加一个学生或学员，教育的整体效用水平会因拥挤而下降，使得其他学生或学员受到影响。但在学校或培训机构的容纳限度以内，由于教室、图书馆、等基础设施可以共享，教师、管理人员、行政人员的服务也可以共享，因而每增加一个学生或学员，不会对其他学生或学员产生影响。

根据上述分析，对于教师教育来讲，无论职前教师培养、新教师入职教育还是职后教师培训及职后学历教育，在学校或培训机构的容纳范围以内，其具有消费的非竞争性，但在容纳范围以外，其不具有消费的非竞争性。

(2)考察教师教育直接产品是否具有消费的非排他性

对于职前教师培养来讲，我国高等学校的录取中普遍存在选拔制度，选拔的主要手段是分数，但也包括费用等其他手段。高校录取中的选拔制度可以将没有达到分数线，或者无法交纳学费(或者不愿承担助学贷款)的学生排除在外。目前我国的师范教育中存在一个特殊群体即免费师范生。对于这个群体来讲，费用不再是一种排他手段，但同样存在着其他的排他手段，如分数线、复试要求等。但对于已经被高等学校录取的学生来讲，一个人接受教育，并不能排除被录取的其他人也接受该教育，也就是说，一个学生必须要与其他学生一起共享教育。

对于新教师入职教育来讲，在一所学校范围内，入职教育是免费提供给所有新教师的，任何人不能用任何手段、任何形式将任何新教师排除在外。但在一所学校范围以外，任何人都没有资格参加该校的新教师入职培训。

在教师职后教育中，对于职后学历教育的分析与职前教师培养相似，因而我们重点对教师职后培训进行分析。对于教师职后培训来讲，由于培训资源有限，因而不得不实行选拔制度，这种选拔就是排他。不同学校、不同培训的选拔标准不同，可以是职称、绩效、年龄、学科、地域等，因而排他的手段也不同。但在教师培训的参加群体中，一个教师接受培训并不能将任何其他教师排除在外，也就是说，任何教师都要与其他教师共享培训。

根据上述分析，对于教师教育来讲，无论职前教师培养、新教师入职教育还是职后教师培训，在学校和培训机构的录取范围以内，其具有消费的非排他性，但在此范围以外，其不具有消费的非排他性。

(3)关于教师教育直接产品属性辨析的结论

综合以上分析，教师教育无论职前教育、入职教育或者职后教育，其提供的直接产品在一定的范围以内(如学校或培训机构的容纳范围、录取范围以内)具有消费的非竞争性和非排他性，但在此范围以外则不具备上述两个特征。根据萨缪尔森的公共产品理论，教师教育提供的直接产品应该属于准公共产品范畴。

现实中，与教师教育直接产品类似的产品有很多，比如剧院上演的戏剧、收取门票的旅游景区、只对会员开放的俱乐部等。这些例子中的产品都在一定的范围以内具有消费的非竞争性和非排他性，但在此范围以外则不具备上述两个特征。作为这一类型的准公共产品，其中的私人产品特征更加明显，其属性更偏向于私人产品。正是从这个意义来讲，公共经济学家阿特金森和斯蒂格利茨(1994)［12］都把教育看作一种私人产品。

2.对于教师教育间接产品的属性辨析

前已述及教师教育除了提供直接产品，还会提供间接产品:受教育者个人未来效用的增加和全社会未来效用的增加。

从个人层面来讲，受教育者在未来教师劳动力市场和社会活动中会获得更高的收入和地位，由此带来个人效用的增加。此种个人未来效用的增加只能由受教育者本人来享用，既具有消费的竞争性，又具有消费的排他性，是一种私人产品。

从社会层面来讲，教师知识、能力、素养的提升会带来未来教育质量的提升，进而带动国家经济的发展、社会的和谐、文化的繁荣，由此带来全社会未来效用的增加。此种社会未来效用的增加由全社会所共同享有，任何人从中获益都不会对其他人从中获益造成影响，也不能将其他人排除在获益范围之外。因而，此种社会未来效用的增加既具有消费的非竞争性，又具有消费的非排他性，是一种公共产品。

根据以上分析，在教师教育提供的间接产品中，个人未来效用的增加属于私人产品，社会未来效用的增加属于公共产品，因而总体来讲教师教育间接产品属于准公共产品。

但在教师教育提供的间接产品中，与个人未来效用的增加相比，社会未来效用的增加更为重要。教师教育历来受到各国政府重视，原因也正在于此。正如朱旭东(2012)［13］所说:“教师教育是国家能力建设的一部分，教师教育能力的高低将决定教师质量的高低，从而直接影响到教育质量的高低。甚至可以说，教师教育是一切教育之源，教师教育决定国家未来，教师教育是国家的希望，教师教育是教育公平的基石。”因而教师教育间接产品作为准公共产品，其中的公共产品特征更加明显，其属性更偏向于公共产品。

3.教师教育产品属性辨析结论

综合本文依据公共产品理论对于教师教育产品属性的辨析，可以得出下述结论:教师教育属于准公共产品范畴，其中教师教育直接产品的属性偏向于私人产品，教师教育间接产品的属性偏向于公共产品。

上述结论可以用下图表示:

图2 教师教育的产品属性

四、基于教师教育产品属性的政府责任分析

萨缪尔森在《公共支出的纯理论》一文中指出，对于公共产品的提供，市场机制无法有效运作［11］。在《公共支出理论的图形阐释》一文中，萨缪尔森进一步强调，公共产品只是一种极端例子，在现实中纯粹的公共产品非常少见，但有大量产品含有公共产品因素，或者说是公共产品和私人产品的混合，这样的产品也不能由市场机制有效地提供，需要政府发挥作用［14］。经济理论与实践都证明:公共产品必须经过公共选择过程由政府提供;准公共产品也不能完全由市场提供，需要政府参与提供。

政府提供或参与提供公共产品、准公共产品的方式主要有三种:第一，政府生产并免费或以低于成本的价格提供给公众;第二，政府购买并免费或以低于成本的价格提供给公众;第三，政府补贴即对公共产品或准公共产品的生产者或购买者提供财政补助［15］。政府生产、政府采购及政府补贴都只是手段，提供公共产品、增加准公共产品的供应才是目的。

根据本文的分析，教师教育属于准公共产品范畴，尤其是教师教育提供的间接产品会使全社会从中受益，具有明显的公共产品特征。因而，在教师教育的提供中，政府需要发挥主体责任。政府提供教师教育的方式可以是政府生产，也可以是政府购买和政府补贴。政府生产的方式是使用财政资金开办公立学校和培训机构，对学生和在职教师提供免费或低收费的教师教育和培训;政府购买的方式是政府出资委托非公立学校和机构进行教师培养和教师培训;政府补贴的方式是对于提供教师教育的非公立学校和培训机构进行财政补助，或者对于在其中接受教育的学生和教师提供财政补助。

目前，在我国的教师教育领域政府是最重要的提供者，其主要的提供方式是政府生产。在职前教师培养阶段，我国政府举办公立的师范院校和综合院校培养教师，但只收取低于培养成本的学费，并从2007年开始实行免费师范生政策;在职后教师培训阶段，我国政府规定教育经费的一定比例用于教师培训，并推行中小学教师继续教育工程、中小学教师国家级培训计划等项目，这些都是政府以生产的方式提供教师教育的例子。

但我国政府在教师教育提供中所承担的责任和发挥的作用还有巨大的拓展空间。在教师职前培养中，免费师范生的覆盖范围是否应扩大到地方院校?对于选择做教师的非师范生以及私立学校学生是否应予学费返还或补贴?对于新教师入职教育，政府是否应该提供相关培训?或对于学校培训进行补贴?在教师职后教育中，如何扩大政府培训的覆盖范围?如何利用政府的财政杠杆，将社会资源、学校资源、个人资源引入到不同类别的培训中?这些问题的回答有待于理论上进一步地探讨和实践中进一步地探索。

［1］郑新蓉.社会转型时期师范教育的属性探讨［J］.高等师范教育研究，1999，(6):1－4.

［2］朱旭东.试论教师教育的公益性——政府在教师教育中的作用［J］.教育理论与实践，2002，(1):33－37.

［3］闫建璋.对全面恢复师范生免费教育制度的经济学思考——教师教育产品属性的视角［J］.教育与经济，2007，(4):47－51.

［4］丁福兴，周琴.师范教育的公共产品属性辨析——兼论其免费供给的适切性［J］.学术论坛，2011，(4):190－192.

［5］禤美琦.论教师教育的经济属性、正外部效应及其有效供给［J］.湘潭师范学院学报(社会科学版)，2005，(9):124－126.

［6］李锋亮，康小明.教师教育培训财政体制中的政府职责［J］.教师教育研究，2008，(1):32－36.

［7］方增泉，孟大虎，魏书亮.师范生免费教育的意义及政策建议［N］.中国教育报，2007－03－03(03).

［8］管培俊.以科学发展观指导教师队伍建设的认识论和方法论问题［J］.教育研究，2009，(1):47－52.

［9］鲁瑶.教师继续教育成本分担模式研究［D］.上海:华东师范大学，2009.

［10］李海粟.我国学士后教师教育发展与政府作用的研究［D］.南京:南京师范大学，2012.

［11］Samuelson P A.The Pure Theory of Public Expenditure［J］.Review of Economics and Statistics，1954，36(4):387－389.

［12］安东尼·B·阿特金森，约瑟夫·E·斯蒂格里茨.公共经济学［M］.上海:上海三联书店，上海人民出版社，1994:624 .

［13］朱旭东.论当前我国教师教育存在的十大问题及其解决途径［J］.当代教师教育，2012，(9):5－14.

［14］Samuelson P A.Diagrammatic Exposition of a Theory of Public Expenditure［J］.Review of Economics and Statistics，1955，37(4):350－356.

［15］哈维·S·罗森.财政学［M］.北京:中国人民大学出版社，2000:58－59.