边防战斗扁平化指挥体系的构建

冯博

（中国人民武装警察部队学院，河北 廊坊065000）

边防战斗扁平化指挥体系的构建

冯博

（中国人民武装警察部队学院，河北 廊坊065000）

扁平化指挥是变层级指挥为直接指挥，多头指挥为统一指挥，以作战指挥中心为中枢，对一线作战单元进行“点对点”的直接指挥。边防部队战斗扁平化指挥体系的建设应从制度完善、硬件齐备、组织精简、人员精干和指挥体系的运行机制等方面入手，不断提高指挥效能。构建扁平化指挥体系应注重把握两对关系，即集权指挥与分权指挥的关系、组织结构与指挥效能的关系。

公安边防部队；边防战斗；扁平化指挥；指挥体系

早在2006年，公安部边防管理局就提出“改革传统指挥制度、逐步实现扁平化指挥”的要求。近年来，边防部队在提出扁平化指挥需求的同时也为扁平化指挥提供了条件：一方面，实战需要指挥扁平化。边防战斗越发呈现出节奏快、对抗强的特点，留给指挥员的反应时间越来越少，对作战指挥的时效性提出了更高的要求，需要改革原有指挥模式，提高指挥效能。另一方面，信息化催生扁平化。近年来，边防部队信息化建设得到长足发展，扁平化指挥体系的推行已具备了条件和基础。目前，有关边防部队战斗扁平化指挥体系的研究还不完善，尤其是在应用上还存在较大差距，亟待深入研究与实践。

一、扁平化指挥体系的内涵

（一）扁平化指挥的概念

扁平化指挥是相对于传统的金字塔式指挥而言。传统的金字塔式指挥是机械化时代的主要指挥方法，通常依据部队的建制，从上到下逐级进行指挥，其信息传递方式为纵向的逐级递进。这种结构虽然可以保证信息的上传下达，但是不利于信息的快速传递。因为，每个层级都要对作战信息进行分析整理，降低了信息传递的速度，过长的传递过程也增加了信息的损耗。

扁平化指挥体系较之金字塔式指挥体系，最大的区别就是减少了指挥的递阶，增加了指挥的跨度。克劳塞维茨认为：“增加任何命令的新层次,都会削弱命令的效力。”现代条件下，合理的指挥体系就是最大限度地增加指挥跨度，尽量减少指挥层次。减少指挥层次不仅可以缩短传达命令的时间，而且还能降低命令准确性受损的可能性，从而提高指挥效能。就边防部队而言，扁平化指挥就是变层级指挥为直接指挥，多头指挥为统一指挥，以作战指挥中心为中枢，对一线作战单元进行“点对点”的直接指挥。

（二）扁平化指挥体系的特点

一是信息化为基础。指挥信息化即指挥网络化、信息数字化、功能智能化。通过部队上下建立的一体化指挥平台、无线通信、数据图传设备等现代信息通信技术软硬件,确保作战指挥中心所需的现场动态、电子地图、作战文书、力量部署图、指挥命令信息的快速联通。二是快速反应为目标。快速反应即部队在接到报警以及战斗中对突发情况反应迅速，应对有效。快速反应能力的高低，直接决定战斗指挥效能的高低。三是精简层级为关键。精简层级即减少指挥信息传递的层级。扁平化的核心特征是指挥机构“少递阶、大跨度”。指挥员通过作战指挥中心直接对参加行动的各个作战单元下达战斗命令，缩短信息传递的时间，提高了指挥效能。四是科学指挥为要求。指挥科学化即资料规范化、作战预案化、平战一体化。通过平时对预案、装备、兵员、作战对象、地图等信息充分采集,建立边防战斗数据库,强化作战力量的科学演练，规范指挥秩序,实现作战指挥由经验型到科学化的转变。

二、扁平化指挥体系的建设构想

（一）制度完善，做大做强作战指挥中心

作战指挥中心作为扁平化指挥体系的中枢，其建设好坏直接关系到作战指挥的成败。因此，必须大力加强指挥中心建设，完善相关制度，明确作战指挥中心权责。一是完善各项规章制度。建立健全指挥首长负责制，完善战备值班、指挥调度等各个岗位职责规范，确保作战指挥中心高效规范运作。二是强化作战指挥中心的调度职能。明确划分作战指挥中心与各业务部门的指挥职责，强化作战指挥中心的统一调度职能，以规章赋予作战指挥中心对于突发事件的先期处置权、直接指挥权、越级调度权、情报管理权，实现“非程序化”的决策机制，确保警令畅通，缩短反应时间，提高指挥效能。三是落实作战指挥中心机构人员编制。目前仅有公安部边防局司令部有作战指挥中心编制，而总队、支队级单位虽有作战指挥中心实体存在，但无具体编制，总队、支队级指挥中心仍是以司令部各业务部门参谋人员采取轮换值班制度的形式运行，人员的流动性直接影响组织工作的连贯性和持续性。

（二）硬件齐备，加强指挥系统的信息化建设

公安边防部队必须以信息化建设为契机，加强作战指挥中心硬件建设。一是大力加快警务信息综合应用平台建设。充分采用有线无线通讯系统、GPS辅助指挥系统、GIS警用地理信息系统、安全监控系统、图像通信系统、PGIS平台等现代化设备，为扁平化指挥提供技术保障。二是完善指挥自动化建设。近几年公安边防部队的指挥自动化程度有很大提高，但是整体系统不够配套、通联网络单一、抗干扰能力不强等问题亟待解决。完善指挥自动化建设要着力加强“四化”，即全时化的自动控制，多频化的通联渠道，简易化的便携操作，高度保密化的防间措施。三是建立多渠道通信网。挖掘和利用现有指挥通信装备，建立各种联通渠道弥补指挥自动化网络的不足，对各个作战单元配备必要的通信装备，逐步统一各单位通信设备，扩大信息交换能力、处理能力，确保军令畅通、信息反馈及时。四是建立预案辅助决策系统。预案辅助决策系统是临场指挥的参考，架起了程序化与非程序化决策之间的桥梁，是实现快速反应重要的技术保障。为了避免在作战指挥中心指挥决策环节上产生快速反应的“瓶颈”，必须在编制科学、完整的预案系统上下功夫，形成计算机决策支持系统，作为指挥决策的参考和依据，确保指挥活动的迅速、准确。

（三）组织精简，构建二级指挥体系

1.传统五级指挥层级结构。传统型五级指挥层级主要依托现行的总队、支队、大队、中队、班五个层级,按照“逐级指挥”的原则进行指挥,适用于作战规模较小、投入兵力较少、案情相对简单的大队和中队二级作战。作战规模较大、投入兵力较多、案情复杂且需调动社会多种力量联合作战时,由于五级指挥的层级较多、传达命令较慢,极易造成指挥混乱,难以形成合力。

2.扁平化指挥体系的二级指挥层级结构。扁平化二级指挥结构（图1）主要是依托作战指挥中心进行作战指挥，将所属单位划分为多个作战单元，直接调度作战单元实施作战。在二级指挥层级中，指挥员依托作战指挥中心进行现场调度，对一线作战单元实施总体部署、结点控制，下达具体行动指示及战斗命令。

3.作战指挥中心的层级结构。作战指挥中心（图2）指总队和支队为实施作战指挥所建立的指挥部，主要由决策层、辅助层组成，具体负责作战指挥。决策层由总队、支队首长担任，负责作战决策、批准作战方案和后勤保障方案等任务；辅助层由作战组、通信组、参谋组、协调组、后勤组组成，负责为首长指挥决策提供建议，收集、处理、反馈战斗信息，传达战斗命令等。

图1

图2

4.作战单元。作战单元的确定是扁平化指挥体系中的一个重要问题。作战单元的划定直接影响指挥层次的划定和指挥员决策时所考虑的范围，即指挥员所直接控制的行动需精确到哪一层次，也就是指挥跨度的选择。根据具体情况，边防战斗中的作战单元可大可小，如中队为单位的伏击战斗，其作战单元可以是战斗班或战斗小组。案情较为复杂、参与人数较多的战斗，其战斗单元可能是侦查组、抓捕组、预备组、后勤组等。

（四）人员精干，建立高素质的指挥队伍

扁平化指挥体系要求上层指挥员以更加务实的方式参与到实际战斗中，具体指挥一线战斗，下达明确的战斗指令，而不能仅仅是以往的“务虚”的研究指导和决策；指挥中间层级的削减使协调职能上移，对指挥员提出了更高的要求。因此，建立高素质的指挥队伍也是构建扁平化指挥体系的重要方面。

一是严格作战指挥中心人员的选拔。选拔优秀的军官到作战指挥中心，是加强作战指挥中心建设的基础。要善于发现人才，优先选拔有指挥专长的人才，杜绝“任意选苗、随意补缺”的不良现象。第二，制定科学的指挥人才储备计划。在机构人员较齐备的时候，也要注意对“潜在人才”的挖掘和培养，并把这些“潜在人才”纳入到培养任用计划中，以备后来之用。三是合理调整作战指挥中心人员结构。指挥中心的人员结构主要包括职级结构、专业结构、素质结构、年龄结构等。每个人的素质、能力和水平以及工作作风都是不相同的，要在指挥中心构建多序列、多层次、多要素、多方面特长的最佳结构，人员之间取长补短、优势互补，形成最佳的人力资源配置。四是建立岗位轮训制度。通过学习现代作战指挥理论和现代信息通信技术，着力培养兼具指挥和通信技能的复合型指挥人才。要完善轮训制度，定期组织指挥人员、参谋人员的岗位任职培训，将指挥员指挥专业技能以及参谋人员“六会六能”的训练作为一项制度化、规范化、经常化工作，为辅助决策提供有力支撑。

（五）扁平化指挥体系的运行机制

1.预备阶段。首先，一线单位接到报警或接获犯罪情报后，先期进行布控。一线作战单位应结合现场实际情况，将相关资料上报作战指挥中心；结合相关情报及事前预案，作战指挥中心立即对现场单位和增援单位下达预先指令。随后，作战指挥中心参谋人员第一时间向首长提出建议，并根据首长意见，迅速修定完善力量部署方案。最后，指挥员下达作战方案，通过网络和无线电台传达到一线指挥员和增援力量指挥员。同时，组织建立前线指挥所。

2.增援阶段。增援阶段是人员、装备、方案的动态调整阶段。接到战斗命令的机动中队、派出所按既定方案编成多个战斗单元，迅速完成战斗准备，机动至目标区域。前线指挥所全面接管战场指挥权，结合实际情况，通过无线通讯电台向各个作战单元下达战斗任务。

3.决战阶段。决战阶段可分为相持和总攻两个环节。相持阶段一方面为战斗部署争取时间，一方面积极采取政策攻心、武力威慑等手段，力争以和平方式结束战斗；总攻阶段则是在政策劝降无效的情况下，对违法犯罪分子实施攻击抓捕。这一阶段要精确指挥作战单元、畅通现场信息、适时调整部署。各作战单元通过无线电台、单兵图传等方式及时反馈现场情况，指挥员和作战参谋要不断收集现场作战情报信息,根据情况变化，采用目标控制、计划控制等方式不断调整各个作战单元,实现高效的现场指挥。

三、构建扁平化指挥体系应把握的两对关系

（一）集权指挥与分权指挥

作战指挥方式的实质，是指挥者在作战指挥时如何分配和使用手中的指挥权。公安边防部队的扁平化指挥作为一种集权式指挥，它最显著的特点是指挥者直接面对一线作战单元,进行“面对面”的直接领导。集权指挥又称命令式指挥或集中统一指挥，是指挥员集中掌握和运用指挥职权的一种指挥方式。集权指挥便于指挥员统揽全局，实行统一部署、贯彻决心和意志、对关键环节施加直接影响，有利于作战指挥中心加强对一线的控制。分权指挥也称分散指挥、指导式指挥或委托式指挥，是一种将部分指挥职权下放给下级指挥员的作战指挥方式。分权指挥有利于下级指挥员发挥主观能动性与创造性，便于指挥员对意外情况进行及时反应，具有缓解通信保障压力等优点。无论采取哪种指挥方式，其目的都是提高指挥效能和部队的反应速度。因此，公安边防部队的扁平化指挥体系应该是集权指挥与分权指挥这两种指挥方式的灵活组合：以作战指挥中心为核心的指挥机关宏观统揽、层层把关，而一线的作战单元则突出末端感知、主动作为，降低了因决策延误导致战机丧失的可能性。只有坚持指挥模式“统放结合”，使作战信息实时、顺畅、有序流动，才能使指挥效率倍增。

（二）组织结构与指挥效能

扁平化不是组织目标，而是提高指挥效能的途径和方法。指挥幅度的大小主要取决于部队内部的沟通、协调能力。只有当组织结构与内部关系相适应，才有助于指挥效能的提升，反之则有碍于指挥效能的提升，甚至导致指挥混乱的不良后果。现代指挥理论认为：指挥跨度需视军队的具体情况而定，一般5—10个单位较为适宜。

在构建扁平化指挥体系的过程中，不能盲目追求组织结构的改变，要正确把握影响组织结构的相关因素，构建科学合理的扁平化指挥体系。一是指挥员的信息处理能力。从指挥体系的功能看，指挥员在指挥信息处理中担负着主要的、核心的工作，由于指挥员个人精力、知识、经验等因素的限制，指挥员单位时间所能处理的最大信息量是一定的，而指挥体系扁平化程度的加大必然导致大跨度的产生，指挥员将面临在相同时间内处理更多信息的情况，一旦超出了指挥员的信息处理能力范围，指挥员的智力因素无疑将成为整个指挥信息环路中的“瓶颈”。因此，指挥体系扁平化的程度必须与人脑的信息处理能力相匹配。二是指挥信息的纵向传递特点。从扁平化的结构来看，扁平化产生了大跨度，指挥员通过指挥信息系统对下级进行并行指挥，缩短了原来指挥员按层级逐级指挥的时间，提高了指挥效能。尽管是并行指挥，诸多下级所需完成的任务各有不同，指挥员需要遵循指挥信息纵向传递的特点逐个交代任务。所以，扁平化指挥并不能改变指挥信息纵向传递的特点，相反还会增大指挥员的负荷，使指挥员忙于指令的下达，降低指挥的效能。

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1673―2391(2013)11―0017―03

2013-05-27 责任编校：边 草