城镇化关键在于城市平等发展权

□ 文/李铁

（作者系国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任）

我们谈城镇化的问题，不是简单的城乡关系问题，而是城市平等发展权的问题。我们国家城市等级化的管理，实际上是遏制中小城市活力的一个重要因素，上级政府运用行政手段来限制下级政府的发展已经成为普遍现象。

从过去到现在，再看未来，中国推进城镇化最大的难点在哪里？在于制度障碍，只有通过改革，才能破除传统体制对城乡和城镇间要素的约束和限制，城镇化带动内需增长的潜力才能得到真正释放。

1995年出台的《小城镇综合改革试点指导意见》，和1998年十五届三中全会提出的“小城镇，大战略”，都在强调“小城镇”。很多人不理解，为什么当时中央提出“小城镇，大战略”，特别是一些经济和规划工作者，他们认为城镇化政策重点不应该是积极发展小城镇，而应该是发展大城市，可是谁也不去追问。当时城镇化的提法还比较禁忌，户籍问题更没人敢提。几千年来确保农产品供给问题似乎成为一种现实的担忧，已经形成的城乡福利上的二元差距，更是各级城市政府不愿意推进户籍管理制度改革的借口。只有在小城镇，因为福利差距没有那么大，基础设施和公共服务条件没有那么好，与农村有着天然的接壤和联系，而且许多乡镇企业又直接办在小城镇，在这里实现有关城镇化的一系列体制上的突破，应该引起的社会波动比较小。

中央政府把小城镇发展作为中国城镇化战略的龙头提出来后，一系列城乡发展中的制度性障碍和矛盾开始从小城镇得到突破和缓解。2000年中央11号文件明确了小城镇在城镇化发展中的地位和作用，那段时间是对我国小城镇和城镇化发展认识提高的一个黄金时期。随着中国城镇化的迅速发展，我们看到的不仅仅是小城镇的发展，中小城市、大城市的发展更为迅速。

在城镇化过程中，很多地方出现了发达乡镇“责任大、权力小、功能弱”的问题。2010年底，浙江省在全国率先做出开展小城市培育试点的战略决策，通过强镇扩权和体制创新，让27个首批入选的小城市培育试点镇拥有与其经济社会发展相匹配的财权、事权，推动它们成为人口集聚、产业集群、结构合理、体制创新的现代新型小城市。

此外，1995年国家发改委城市和小城镇改革发展中心在全国抓的57个小城镇综合改革试点，实际上和浙江2010年底开展的小城市培育试点工作差不多，这次改革试点到1998年国家体改委撤销后，就半途而废了。后来浙江的小城市培育试点实际上是对于全国57个小城镇综合改革试点思路的推进。这个探索的意义何在呢？

我国有657个城市，已经统计为城镇化的人口到2012年底达到7.1亿人。657个城市要涵盖7.1亿城镇人口，显然城市的比重相对于人口来说不相适应，中国的城市数量太少了。在国外的许多国家，一般两三千人或者三四千人，就可以成为一个城市，而我们国家的城镇算是一个行政区。所以在这种情况下进行乡镇改革就是个特别重要的探索。

探索的最基本目的是如何释放中小城市活力。按照我国的城市管理体制和资源按城市等级集中的流向，行政等级越高的城市获取的资源越多，行政等级越低的城市或城镇可获取的资源越少。即使在行政等级较低的一些小城市或小城镇，改革开放之初，由于具备了要素进入门槛低和体制相对优越的有利条件，发展也十分迅速。但是在传统的城市等级管理体制下，自己所创造的公共剩余，必须按照制度规则，全部或大部分上缴给上级城市政府。

再比如，城市管理农村最有效的方法是可以迅速地通过行政管辖权来低价征收农村的土地资源。尽管中央政府一再强调城乡统筹发展，强调城乡一体化，但是作为城市的决策者，一定会把大量的资源投向城市，并通过低价征用土地的“以地生财”模式来获取城市的发展资金。

而实际上，真正能吸纳劳动力的中小企业基本都集中在县以下，这些镇吸引了这么多的外来人口，这么多的劳动力和企业，但是财政上来以后却无法进行自我改造、发展经营，也无法完善对外来农民工的服务，这是第一个问题。

我们谈城镇化的问题，不是简单的城乡关系问题，而是城市平等发展权的问题。我们国家城市等级化的管理，实际上是遏制中小城市活力的一个重要因素，上级政府运用行政手段来限制下级政府的发展已经成为普遍现象。

中国的等级化城镇管理体制的最大特点是，可以通过行政手段从低等级的城镇中获取资源，也可以利用等级优势获取计划经济更多的供给资源，高等级城市获取的资源越多，城市居民所享受的公共福利也就越多。而这些福利一旦固化，就形成了既定的利益格局。

所以，有了平等的发展权，才有可能获得更多的市场要素，才能按照市场的方式来促进发展，才能更多地形成城市发展的活力，这点我觉得是非常重要的。